Certain problems of legal regulation of local governance organization

Strel'nikov Anton Olegovich Master of Jurisprudence  170002, Russia, Tverskaya oblast', g. Tver', ul. Korobkova, 10 d55595@yandex.ru Other publications by this author

В качестве института муниципального права территориальная организация местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих соответствующие вопросы. 

Одной из наиболее  актуальных проблем является проблема законодательного определения такой дефиниции как «муниципальное образование». Анализируя конституционный уровень правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, нельзя не отметить, что в статье 131 Конституции РФ прямо установлены два вида муниципальных образований – городские и сельские поселения; перечень муниципальных образований не является закрытым, поскольку отмечается возможность наличия других территорий ^[1].  В указанной норме содержится достаточно важный поселенческий критерий выделения муниципальных образований (указание на городское и сельское поселение). При этом определение собственно категории «муниципальное образование» на конституционном уровне отсутствует.

Оно отмечается в ст.2 Федерального Закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-ФЗ путем перечисления соответствующих муниципальных единиц и не содержит каких-либо иных признаков^[3].

Обращаясь к истории вопроса, нельзя не отметить, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ был несколько иной подход к определению понятия муниципального образования. В соответствии со ст.1 п.1 данного закона муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления ^[4]. Указанное определение содержит в себе два критерия территориальной организации местного самоуправления – управленческо-организационный (наличие выборных органов местного самоуправления) и материальный (наличие бюджета и муниципальной собственности). В настоящее время законодатель не стал вводить указанные критерии в основные термины и понятия ФЗ №131.

Понятие муниципального образования присутствует и в ряде других нормативных правовых актов, например, в ст.124 ГК РФ муниципальные образования упоминаются в качестве субъектов гражданского права.

Таким образом, в настоящее время в науке отсутствует единый подход к понятию «муниципальное образование». Некоторые авторы предлагают понимать муниципальное образование как политико-территориальную организацию физических лиц ^{[16, с.70]}. Другие специалисты делают акцент на том, что муниципальное образование является структурой, состоящей из муниципальных органов и отношений между ними, дополняя определение,предложенное в утратившем силу ФЗ №154, такими признаками как наличие наименования, местного сообщества, территории (территориальной подведомственности) ^{[15, с.15]}. На наш взгляд, при определении дефиниции «муниципальное образование» вполне обоснованным представляется указание на наличие территориальных границ и определение муниципального образования как публично-правового территориального образования, в пределах которого осуществляется местное самоуправление. Использование в определении термина «местное сообщество» представляется не совсем обоснованным, поскольку оно отсутствует в ФЗ №131 и, следовательно, требует дополнительного введения в закон.

Также актуальным вопросом является проблема иерархии муниципальных единиц в действующем законодательстве. Как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, замена равностатусных муниципальных образований на фактически соподчиненные муниципальные образования привела к «битве» за отнесение муниципальных образований, территориальных единиц, населенных пунктов к муниципальным районам или городским округам ^{[17, с.37]}.

Прежде всего, на наличие такой иерархии указывает характер полномочий, определенных в 3 Главе указанного Федерального закона. Сельское поселение имеет более низкий статус в силу того, что к вопросам местного значения сельского поселения по умолчанию относится только ряд вопросов, указанных в статье 14 ФЗ №131.  Законодатель предоставляет право устанавливать и иные вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений, сельскими поселениями; решающими правовыми актами в данном случае являются законы субъектов Российской Федерации, поскольку уставы муниципальных районов и уставы сельских поселений должны быть приняты в соответствии с ними. Таким образом, сельские поселения по умолчанию ограничены в решении некоторых вопросов местного значения, предусмотренных, например, для городских поселений, и для расширения их круга требуется дополнительное уточнение такой возможности в ряде нормативных правовых актов. Кроме того, вопрос об  организации и осуществлении мероприятий по территориальной и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не может быть отнесен к вопросам местного значения сельского поселения.

Нельзя не отметить, что с введением в 2006 году статьи 14.1 была несколько расширена компетенция городских и сельских поселений; тем не менее, несмотря на это, по своему правовому статусу указанные муниципальные образования не приравниваются к статусу муниципального района. Более высокий статус муниципального района в системе муниципальных единиц подтверждает также и то, что в соответствии с ч.2 ст.15 ФЗ №131 органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления на межселенных территориях.

Считаем необходимым на федеральном уровне установить норму, согласно которой любое сельское поселение вправе решать вопросы, не отнесенные  ст.14 ФЗ №131  к вопросам местного значения сельского поселения, в случае соответствующего волеизъявления жителей, без дополнительного согласования возможности осуществления такой процедуры, предусмотренного в иных нормативных правовых актах. В таком случае представляется необходимым закрепить круг этих вопросов в уставе сельского поселения. Региональные законы и уставы муниципальных районов должны быть приведены в соответствие с предлагаемой нормой. Это обеспечит единообразный подход к осуществлению местного самоуправления в сельских поселениях, предоставит сельским поселениям право самостоятельно, при необходимости, расширять круг вопросов, предусмотренных статьей 14 ФЗ №131 и не отнесенных к их ведению.

Анализируя правовое положение муниципального района и городского округа, нельзя не отметить их относительное равенство в правовом статусе. Это обуславливается тем, что, в соответствии со ст.1  ФЗ №131, городской округ представляет собой городское поселение, не входящее в состав муниципального района. Городской округ обладает достаточным объемом полномочий, поскольку его органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов как для городского поселения в соответствии с Федеральным законом, так и вопросов местного значения муниципального района и иные отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Нельзя не отметить такой недостаток закона, актуальный и в настоящее время, как невозможность преобразования муниципального района в городской округ, городского округа в муниципальный район или их объединения. 

В связи с иерархичностью муниципальных образований особую актуальность приобретает вопрос критериев наделения статусом  городского округа.  Трудно не согласиться с замечанием В. А. Васильева о том, что, если к сельским поселениям устанавливаются количественные требования к численности их населения и протяженности территории, то по отношению к городским поселениям какие-либо количественные параметры, характеризующие их территорию и население, отсутствуют ^{[11,  с.145]}. Правомерность образования городских округов Верховный суд аргументирует наличием сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения муниципальным образованием вопросов местного значения.  Кроме того, важным условием является наличие определенной территориальной структуры, позволяющей данной территории присвоить статус городского округа, а также ни одному из населенных пунктов, включаемых в состав городского округа, не может быть присвоен статус поселения ^{[14, с.153]}.  В ФЗ №131 не регламентируется, каким образом, при какой инфраструктуре и уровне ее развития местное население может решать вопросы местного значения, отнесенные к компетенции городского округа. Органы государственной власти субъекта РФ на свое усмотрение определяют такой уровень развития.

Новеллой законодательства являются изменения, внесенные в Федеральный закон в 2014 году, предусматривающие двухзвенную систему местного самоуправления для городского округа, что выражается в возможности создания в городских округах внутригородских районов.  Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы определяются законами субъектов РФ и уставом городского округа с внутригородским делением. Одним из первых городов, перешедших к двухзвенной структуре организации местного самоуправления, стал город Челябинск. При этом,  в соответствии  со статьей 6 Закона Челябинской области «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» от 10.06.2014 №703-ЗО, деление Челябинского городского округа с внутригородским делением на внутригородские районы осуществляется с учетом исторически сложившегося внутригородского территориального устройства, предусматривающего наличие семи районов в городе: Калининского, Курчатовского, Ленинского, Металлургического, Советского, Тракторозаводского, Центрального – при условии соблюдения их территориальной целостности ^[7]. Таким образом, в указанной статье назван такой признак выделения внутригородских районов как исторически сложившееся внутригородское территориальное устройство и соблюдение территориальной целостности внутригородских районов. Устав города Челябинска содержит аналогичные положения о внутригородском делении данного городского округа. При этом в п.4 ст.6 Устава отмечается наличие возможности выделения внутригородского района из Челябинского городского округа с внутригородским делением ^[9]; однако не совсем ясным остается вопрос, по каким критериям должно происходить выделение внутригородского района, какой период существования внутригородского района можно считать достаточным (исторически сложившимся) для проведения данной процедуры. Несколько иной подход содержится в городском округе с внутригородским делением города Махачкалы. В Уставе города Махачкалы в ст.1 п.2 содержится бланкетная норма, отсылающая к региональному законодательству ^[8]; при этом указываются наименования муниципальных образований внутригородских округов без критериев их выделения. В свою очередь, законы Республики Дагестан от 13.01.2005 №6 ^[5] и от 30.04.2015 №43 ^[6] также не содержат критериев, служащих основанием для выделения внутригородской территории в городском округе с внутригородским делением.

Относительно выделения внутригородского района из городского округа с внутригородским делением, объединения и разделения внутригородских районов, присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением Федеральный закон №131 указывает лишь на то, что должно быть согласие соответствующего населения и процедура должна быть проведена в соответствии с уставами данных муниципальных образований. Представляется возможным на федеральном уровне установить конкретные минимальные сроки осуществления (с момента принятия соответствующего решения) разделения, объединения внутригородских районов, присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением, выделения внутригородского района из городского округа с внутригородским делением, поскольку данная процедура является достаточно трудоемкой и, следовательно, требует определенного времени.

 Как отмечено в  методических рекомендациях Министерства регионального развития Российской Федерации, предполагалось, что конструкция городского округа с внутригородским делением будет востребована в крупных городах, которые имели исторический опыт внутригородского деления на районы с созданием соответствующих органов власти или органов местного самоуправления (прежде всего – в административных центрах субъектов Российской Федерации, а также в городских округах, образованных в 2004 - 2014 гг. на территории существующих или ранее существовавших административных районов и (или) районных муниципальных образований и занимающих значительные территории) ^[10].  При этом достаточно большое количество городских округов не стали проводить процедуру преобразования в городской округ с внутригородским делением. Справедливым представляется мнение О. Г. Остапец о том, что внутригородское деление городского округа с численностью населения до одного миллиона человек на самостоятельные муниципальные образования не актуально, поскольку это приведет к увеличению затрат бюджета города на организацию деятельности представительных органов внутригородских районов и реорганизацию районных местных администраций ^{[13, с.25]}. Схожего мнения придерживается и С. М. Миронова, отмечающая, что такая процедура является достаточно сложной и трудоемкой, однако не следует исключать данный вариант в будущем при реформировании местного самоуправления и укрупнения городских округов при создании городских агломераций ^{[12, с.205]}. В связи с этим считаем целесообразным установить на федеральном уровне численный критерий формирования внутригородского района для городского округа с внутригородским делением. Поскольку в Российской Федерации относительно небольшое количество городов численностью более миллиона человек,  с учетом тенденции укрупнения и формирования городских агломераций, предлагаем расширить перечень городов, которые могут воспользоваться указанной процедурой, установив численный критерий пятьсот тысяч человек.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что закрытость перечня, перечисленных в ФЗ №131 муниципальных образований требует обеспечения унифицированности подходов при образовании или реорганизации муниципальных образований, в частности, при определении дефиниции «муниципальное образование», критериев выделения внутригородских районов городских округов с внутригородским делением, совершенствовании порядка решения вопросов местного значения для сельского поселения. Решение вышеперечисленных проблем позволит, с учетом действующего федерального законодательства, более качественно обеспечить реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления.