Problems of administrative and legal regulation of internal monitoring of customs agencies’ activities in the modern period

Agamagomedova Saniyat ORCID: 0000-0002-8265-2971 Senior Research Fellow Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Other publications by this author

В структуру контрольно-надзорного направления позитивной правоприменительной деятельности таможенных органов наряду с таможенным и иными видами государственного контроля и надзора входит ведомственный контроль деятельности таможенных органов. Считаем необходимым определить особенности его административно-процедурного регулирования.

При характеристике административно-правового регулирования ведомственного контроля деятельности таможенных органов важно определить его соотношение с контролем таможенным. Оно обусловлено особой ролью ведомственного контроля применительно к таможенному и предопределяет необходимость исследования его административно-правового регулирования в целях совершенствования и оптимизации.

Рассматриваемый нами вид контроля нередко называется внутренним или  внутриведомственным.

Статья 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля делит контроль на внутренний и внешний. Согласно ее положениям внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры ^[1].

По мнению Е.А. Маштаковой, внесшей значительный вклад в типологию государственного контроля, по характеру взаимоотношения контролирующего субъекта и подконтрольного субъекта контроль подразделяется на внешний и внутренний. Особенность внешнего контроля заключается в том, что он проводится за неподчиненными в административном отношении контролирующему субъекту органами. Внутренний контроль осуществляется  органами одной системы. Например, контроль в пределах министерства, государственного комитета, федеральной службы России ^{[2, с. 60-61]}.

Е.В. Шорина справедливо отмечает, что внутриведомственный контроль осуществляется в иерархическом порядке и присущ всем органам управления и должностным лицам, поскольку является органической частью их деятельности. Он осуществляется в отношении подчиненных органов и кадров, при этом для руководителей разных уровней характерен универсальный контроль, в то время как другие должностные лица проводят его по вопросам, входящим в их служебные полномочия или в соответствии с распределением обязанностей по руководству ^{[3, с. 104]}.

С.М. Зубарев считает, что всеми органами публичного управления проводится внутриведомственный контроль, в ходе которого вышестоящие государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают соответствие или несоответствие фактического состояния деятельности подчиненных органов, предприятий и учреждений требуемому стандарту, производят оценку результатов их работы в целом либо по отдельным направлениям (задачам), а также при необходимости принимают организационно-правовые меры ^[4].

Определяя содержание надведомственного и внутриведомственного контроля в сфере исполнительной власти, А.З. Завалунов справедливо полагает, что внутриведомственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подведомственных федеральных органов исполнительной власти и организаций в отраслях и сферах своей деятельности ^{[5, с. 12-13]}.

Внутриведомственный контроль связан с правомочиями осуществляющих его органов и лиц и проводится, как правило, руководителями органов управления и их структурных подразделений, которые несут персональную ответственность за проведение контроля, принятие мер к устранению вскрытых в его процессе недостатков ^{[3, с. 104]}. По справедливому мнению А.П. Коренева, внутриведомственный контроль – неотъемлемая часть руководства ^{[6, с. 241]}.

С точки зрения Н.И. Даниленко, ведомственный (внутренний) контроль, с одной стороны, можно рассматривать как процесс активного влияния руководства организации на государственных (муниципальных) гражданских служащих в целях наиболее эффективного исполнения ими задач и функций в сфере государственного (муниципального) управления. С другой стороны, как средство обратной связи, способ или инструмент обеспечения руководящего звена информацией о состоянии объекта управления позволяет устранять и предупреждать причины (объективного и субъективного характера) нарушений, выявленных в ходе ведомственных контрольных мероприятий ^[7].

А.Б. Зеленцов и И.Г. Тимошенко относят ведомственный, межведомственный и надведомственный контроль к основным видам административного контроля. По их мнению, ведомственный контроль осуществляют отраслевые органы исполнительной власти по вопросам, входящим в их ведение в отношении подчиненных объектов ^[8].

В целом следует отметить, что категории внутреннего, внутриведомственного и ведомственного контроля в действующем нормативно-правовом массиве четко не разграничены. Используемая терминология специфична в зависимости от отрасли правового регулирования. Так, к примеру, контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется в формах: государственного, ведомственного и внутреннего контроля ^[9].

Вопросы ведомственного контроля деятельности таможенных органов РФ в современных условиях остаются за рамками научных исследований. По данной теме можно назвать лишь несколько научных статей ^[10-12]. Кроме того в ряде диссертационных исследований административно-правовой направленности выделены отдельные разделы, посвященные ведомственному контролю деятельности таможенных органов ^{[13, 14]}.

Общие положения о проведении ведомственного контроля деятельности таможенных органов содержатся в статье 24 Федерального закона «О таможенном регулировании в РФ» (далее - Закона) ^[15].

Обратим внимание на то, что порядок проведения ведомственного контроля регламентирован на уровне законодательства РФ, в Таможенном кодексе Таможенного союза данное понятие отсутствует. Это логично и оправданно, так как данное направление контроля реализуется в рамках национальной системы таможенных органов РФ.

Ведомственный контроль – далеко не новый институт в таможенном законодательстве РФ. Несмотря на то, что этот термин впервые вводится законодателем в статье 412 Таможенного кодекса РФ 2003 года ^[16], элементы внутреннего контроля в самой системе таможенных органов прослеживаются учеными на более ранних исторических этапах развития таможенной политики. Так, по данным Ю.Г. Кисловского еще «во второй половине XVII века, особенно в последней его четверти, контрольные функции за деятельностью таможен постепенно переходят к таможенным головам, избранным посадским миром» ^{[17, с. 31]}. Таким образом, контрольные функции вышестоящих таможенных органов по отношении к нижестоящим были свойственны системе таможенных органов задолго до их административно-процедурного закрепления.

При рассмотрении вопросов генезиса ведомственного контроля в системе таможенных органов заслуживает внимание позиция ученых о том, что изменения таможенного законодательства в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса РФ 2003 года внесли коррективы в сферу ведомственного контроля за законностью при разрешении административных дел и с 1 января 2004 года пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в порядке ведомственного контроля был отменен. Подобный пересмотр мог осуществляться только в связи с рассмотрением жалобы или принесением протеста прокурора ^{[14, с. 125]}.

Таким образом, ведомственный контроль присущ деятельности таможенных органов достаточно давно, его элементы присутствуют в регламентации функций таможенных органов с момента закрепления их внутренней организационно-функциональной структуры. При этом с учетом изменений таможенного законодательства сфера и направленность подобного контроля корректируется. Административно-правовая регламентация ведомственного контроля на законодательном уровне связана с принятием Таможенного кодекса РФ 2003 года. До этого административно-правовая регламентация ведомственного контроля осуществлялась на уровне ведомственных нормативных правовых актов. В настоящее время на законодательном уровне установлены самые общие положения о ведомственном контроле (статья 24 Закона); в то же время понятие, цели, объекты, административная процедура ведомственного контроля установлены на уровне целого ряда ведомственных актов ФТС России, большинство из которых не являются нормативными ^{[18, 19]}.

Согласно пп. а) пункта 2 Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела ведомственный контроль – это деятельность таможенных органов, направленная на обеспечение соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле при принятии таможенными органами решений и совершении таможенными органами или должностными лицами таможенных органов действий (бездействия) при реализации ими задач и функций в области таможенного дела ^[20].

Заметим, что Порядок проведения ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела, утвержденный приказом ФТС России от 01.07.2016 № 1310 и вступающий в силу с 1 января 2017 года (далее - Порядок), несколько иначе трактует данное понятие. В соответствии с п. 1 Порядка ведомственный контроль представляет собой деятельность таможенных органов, направленную на устранение нарушений требований права Евразийского экономического союза и законодательства РФ о таможенном деле, совершенных таможенными органами и (или) их должностными лицами при реализации ими задач и функций в области таможенного дела ^[21].

Таким образом, ФТС России несколько сужает сферу ведомственного контроля чисто в понятийном смысле, так как «деятельность, направленная на устранение нарушений» является в нашем понимании составляющей «деятельности, направленной на обеспечение соблюдения таможенного законодательства».

Нами уже отмечалась необходимость четкого разграничения таможенного контроля и ведомственного контроля деятельности таможенных органов РФ как в нормативно-правовом массиве, так и в административно-правовых исследованиях. Данные разновидности контроля различаются объектами проведения контроля, а также целями и последствиями реализации. В то же время их объединяет единый субъект контроля: и таможенный, и ведомственный контроль осуществляются таможенными органами ^[22].

Полагаем, что ведомственный контроль деятельности таможенных органов применительно к контролю таможенному выступает вторичным, дополнительным контролем. Решения таможенных органов как субъектов таможенного контроля, принятые в отношении подконтрольных субъектов, в качестве которых выступают участники внешнеэкономической деятельности, применительно к ведомственному контролю выступают объектом контрольной деятельности. Последняя корректирует управленческие решения таможенных органов, тем самым обеспечивая их законность, выступая дополнительной гарантией прав и законных интересов подконтрольных субъектов.

Существенной проблемой административно-правового регулирования ведомственного контроля является отсутствие регламентации административных процедур ведомственного контроля на законодательном уровне.

Решением этой проблемы являются, на наш взгляд, следующие мероприятия:

- регламентация административных процедур межведомственного взаимодействия правовых и функциональных подразделений таможенных органов;

- выработка единых позиций при пересмотре решений в порядке ведомственного контроля;

- выявление и устранение причин и условий принятия неправомерных решений;

-  организация регулярного мониторинга решений, принимаемых функциональными подразделениями таможенных органов в порядке ведомственного контроля;

- системная регламентация административных процедур контрольной и подконтрольной деятельности на законодательном уровне.

Последнее имеет огромное значение в условиях административной реформы и оптимизации контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Административные процедуры таможенного контроля закрепляются в большинстве случаев на законодательном уровне, а административные процедуры ведомственного контроля, способного и призванного корректировать результаты таможенного контроля, установлены в большинстве своем на ведомственном уровне, что создает угрозу обеспечению интересов лиц, находящихся под таможенным контролем. Учитывая роль ведомственного контроля как вторичного по отношению к таможенному контролю, необходимо регламентировать административные процедуры ведомственного контроля на законодательном уровне. Это позволит обеспечить права и законные интересы всех участников таможенных отношений в современный период.