The concept and the limits of oversight functions of customs agencies

Agamagomedova Saniyat ORCID: 0000-0002-8265-2971 Senior Research Fellow Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Other publications by this author

В условиях административной реформы государственного управления проблемы регламентации контрольной деятельности органов государственной власти приобретают особое значение. На повестку дня встают вопросы административно-процедурного ограничения контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти целях защиты прав и интересов подконтрольных субъектов, а также повышения эффективности государственного управления в той или иной сфере. Таможенные органы традиционно позиционируются как органы контрольные, при этом следует признать, что именно посредством контроля они реализуют все свои многочисленные и разнообразные функции и задачи.

В сфере контрольной деятельности государства, нацеленной на осуществление его таможенной политики, А.Б. Новиков выделяет два направления: 1) контроль за деятельностью государственной администрации, в процессе которого таможенные органы становятся объектом контроля, и 2) контроль, осуществляемый государственной администрацией, в процессе которого таможенные органы выступают субъектом контрольной деятельности ^{[1, с. 26]}.

В рамках второго направления таможенные органы выступают субъектами таможенного и иных видов государственного контроля, полномочия по проведению которого принадлежат таможенным органам. Таким образом, реализация таможенного контроля представляет собой элемент, часть контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.

Н.М. Конин определяет полномочия как один из четырех обязательных элементов компетенции органа государственной власти наряду с целями и задачами деятельности органа, функциями управления, организационными и правовыми формами и методами деятельности. По его мнению, права и обязанности (или полномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления ^{[2, с. 73-74]}.

Аналогичную позицию отстаивают другие авторы, определяющие компетенцию как установленную в соответствии с законом совокупность полномочий, а также правовых форм и методов деятельности государственного органа ^{[3, с. 198]}.

Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, - наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти ^{[4, с. 148]}.

Под компетенцией таможенного органа И.В. Тимошенко понимает систему властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывной связи между собой. Реализация компетенции осуществляется в различных правовых формах – путем правоустановления, правоприменения и правоохраны ^{[5, с. 60]}.

Таким образом, основу административно-правового статуса таможенных органов как субъектов таможенного контроля составляет их компетенция, включающая в себя совокупность контрольно-надзорных полномочий таможенного органа.

Полномочия таможенных органов складываются из совокупности правомочий (обязанностей) перед государством и бизнесом (лицами – участниками таможенных правоотношений) и прав по отношению к управляемым объектам ^{[6, с. 107]}.

По мнению ученых, для органов надведомственного контроля характерно наличие специальных административных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых объектов, а вытекающих из задач и содержания деятельности самого органа надведомственного контроля ^{[7, с. 102-103]}. По нашему мнению, полномочия включают в себя субъективные правомочия (права и обязанности).

Полномочия должностных лиц таможенных органов отдельные ученые подразделяют на три группы: 1) юрисдикционные полномочия при осуществлении таможенного контроля (проверка документов, таможенный досмотр и др.); 2) процессуально-обеспечительные полномочия в производстве по делам о нарушении таможенных правил (доставление, задержание, привод, истребование документов, наложение ареста на товары и транспортные средства и проч.); 3) особые полномочия по применению физической силы, специальных технических средств и огнестрельного оружия ^{[3, с. 676]}.

Интересно, что О.Ю. Бакаева, выделяя фискальную и правоохранительную функции таможенных органов как основные, признает наличие контрольно-надзорных полномочий таможенных органов. По ее мнению, контрольная функция присуща всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, что предполагает их самостоятельность при ее реализации и специфические формы осуществления. Такая компетенция может распространяться на субъектов внешнеэкономической деятельности, звенья таможенной инфраструктуры, иных лиц и выражаться в производстве таможенного контроля, борьбе с нарушениями таможенного законодательства и т.д ^{[8, с. 112]}.

Г.В. Матвиенко полагает, что все типы юридической деятельности таможенных органов (нормотворчество, «позитивное» правоприменение, юрисдикция) можно охарактеризовать (в той или иной мере) как контрольно-надзорные ^{[9, с. 142]}.

Нами же выделяется отдельная группа контрольно-надзорных полномочий таможенных органов, обособленных от юрисдикционного направления их правоприменительной деятельности.

Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов включают в себя правомочия (права и обязанности) таможенных органов по осуществлению таможенного и иных видов государственного контроля (надзора), а также ведомственного контроля деятельности таможенных органов.

Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов представляют собой властные правомочия (права и обязанности) таможенных органов по контролю (надзору) как в рамках внутриорганизационной ведомственной структуры, так и в отношении организационно неподчиненных субъектов в установленных законодательством и ограниченных временными, пространственными, процедурными и функциональными критериями пределах.

Таким образом, контрольно-надзорные полномочия таможенных органов делятся на два направления с учетом контрольного вектора: в отношении организационно подчиненных субъектов (ведомственный контроль) и в отношении организационно не подчиненных субъектов (таможенный и иные виды государственного контроля (надзора)). Первое направление обращено внутрь самой системы таможенных органов и выступает одной из форм контроля соблюдения законности деятельности таможенных органов ^[10]; второе – вовне и ограничено пределами системы таможенного контроля.

На наш взгляд, правоприменительная деятельность таможенных органов осуществляется посредством административно-процедурной и административно-юрисдикционной форм. При этом контрольно-надзорные полномочия таможенных органов реализуются в административно-процедурной форме. Административно-юрисдикционные (административно-процессуальные) нормы применяются только при наличии нарушений таможенного и иных отраслей законодательства. Вся иная деятельность таможенных органов (административно-позитивная) осуществляется посредством административных процедур.

Ее можно подразделить на административно-процедурную деятельность, связанную с осуществлением контроля и надзора; предоставлением услуг; с разрешительным направлением; с аккумуляцией и распределением финансовых средств (финансовая деятельность).

Нами выделены временные, пространственные, процедурные и функциональные критерии ограничения властных полномочий таможенных органов в области контроля и надзора (контрольно-надзорных). Дадим им характеристику применительно к таможенному контролю как основному, но не единственному элементу контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.

Таможенный контроль ограничен временными рамками. Ключевыми элементами таможенного контроля как деятельности, дифференцирующими ее на этапы, являются факт пересечения таможенной границы и выпуск товаров таможенными органами. Видами и одновременно этапами таможенного контроля является предварительный (до пересечения таможенной границы при ввозе товаров), текущий (с момента пересечения таможенной границы и до выпуска товаров) и последующий (после выпуска товаров) контроль. Последний осуществляется таможенными органами в течение трех лет с момента утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Полное освобождение от таможенного контроля происходит после истечения данного срока. Поэтому контрольно-надзорные полномочия таможенных органов по проведению таможенного контроля хронологически ограничены: и продолжительностью предварительного информирования, и сроками выпуска товаров, и периодом контроля после выпуска. Когда мы говорим о непрерывности таможенного контроля, ее следует также рассматривать в рамках временных ограничений административных процедур таможенного контроля.

Таможенный контроль осуществляется таможенными органами в различных местах: постоянных и временных зонах таможенного контроля, на складах временного хранения, иных местах. Нами приводилась выше классификация видов таможенного контроля в зависимости от места его проведения. Таким образом, проведение таможенного контроля возможно в строго оговоренных законодателем местах. Другим аспектом пространственного или территориального критерия пределов контрольно-надзорных полномочий является факт трансграничного перемещения товара как условие нахождения его под таможенным контролем. Отсутствие подобного факта исключает таможенный контроль, административные процедуры в отношении такого товара могут быть признаны превышением полномочий таможенных органов, подобные факты встречаются в судебной практике с участием таможенных органов.

Таможенный контроль может быть осуществлен в конкретной, строго установленной законодателем форме и в рамках определенной административной процедуры. Административная процедура как совокупность последовательных действий также имеет свои «процедурные» пределы, за рамки которых таможенные органы как субъекты контрольно-надзорной деятельности выходить не вправе. Исключением может выступить ситуация с «пробелом» в административной процедуре или наличие в ней возможности для дискреционных полномочий со стороны властного субъекта. В этой связи актуально мнение А.Н. Козырина о том, что в правовом государстве расширение дискреционных полномочий таможенных органов должно быть сбалансировано надежным, эффективно действующим механизмом защиты прав и законных интересов декларантов-налогоплательщиков ^{[11, с. 16]}.

Несмотря на обширную законодательную и ведомственную нормативную правовую базу в сфере таможенного контроля, включающей также административные регламенты, нельзя не согласиться с мнением специалистов о том, что управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция ^{[12, с. 217]}.

Функциональные (или функционально-структурные) критерии пределов контрольно-надзорных полномочий связаны с внутриорганизационным строением системы таможенных органов. Многоуровневая система таможенных органов, различия в объеме и соотношении властных полномочий, в том числе и контрольно-надзорных, обуславливают определенные ведомственные ограничения при реализации таможенного контроля. ФТС России, региональное таможенное управление, таможня и пост обладают разным набором (совокупностью) контрольно-надзорных полномочий, который корреспондирует к административно-правовому статусу таможенного органа, его компетенции, месту и роли в системе таможенных органов.

Кроме того структура таможенного органа определенного уровня включает функциональные и иные подразделения, обладающие различным объемом контрольно-надзорных полномочий.

В условиях сокращения личного состава таможенных органов, оптимизации их организационно-штатной структуры необходимо говорить о повышении эффективности таможенного контроля с учетом имеющихся кадровых и информационно-технических ресурсов. В связи с этим имеет смысл подвергнуть ревизии систему контрольно-надзорных полномочий конкретных подразделений таможенных органов, а также соответствующих должностных лиц. Следует согласиться с О.В. Гречкиной в том, что наличие многочисленных дублирующих функций административно-юрисдикционного характера, в том числе контрольных, надзорных (квазисудебных), в различных структурных подразделениях всех звеньев системы таможенных органов в настоящее время требует совершенствования в целях их четкого разграничения и эффективного применения ^{[13, с. 136]}.

Отношения при реализации контрольно-надзорных полномочий таможенными органами могут быть «отягощены» сложным субъектом контроля, в качестве которого выступают два и более таможенных органа (органов одного или нескольких государств), либо таможенный орган привлекает к административной процедуре контроля представителей иных государственных или негосударственных органов (например, эксперта иного государственного органа или независимого эксперта, привлекаемого на договорной основе).

Выделенные нами пределы контрольно-надзорных полномочий таможенных органов позволяют ввести в научный оборот понятие «контрольно-надзорное пространство» применительно к таможенному контролю.

Контрольно-надзорное пространство при реализации таможенного контроля представляет собой сферу контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, ограниченную временными, территориальными, процедурными и функциональными пределами, и отражающую тенденции таможенного регулирования в условиях административной реформы и интеграционных процессов.

В заключение следует обратить внимание на то, что контрольно-надзорная деятельность таможенных органов является с одной стороны составной частью системы государственного контроля в целом, и в частности контрольной деятельности органов исполнительной власти. С другой стороны таможенный контроль является элементом системы международного контроля, объединяющего административные усилия различных государств и направленного на поддержание системы международной безопасности в современном мире.