Translate this page:
Please select your language to translate the article


You can just close the window to don't translate
Library
Your profile

Back to contents

National Security
Reference:

Description of features and signs of the positions of legislative acts, the application of which can conduce the formation and realization of threats to security of the Russian Federation

Kuznetsov Vadim Igorevich

PhD in Politics

Consultant, Federal Agency on Press and Mass Communications of the Russian Federation (Rospechat)
 

140013, Russia, Moscow Oblast, Lyubertsy, L. Tolstogo Street 21

kuznetsovvadim@mail.ru

DOI:

10.7256/2454-0668.2017.2.20336

Received:

09-09-2016


Published:

09-05-2017


Abstract: This article is dedicated to the search of possible criteria of the assessment of legislative acts projects for determination of factors, which application can conduce the formation and realization of threats to security of the Russian Federation. The work underlines that despite the scientific knowledge on the topic of expertise of the legislative acts projects, quality of the issued laws, and assessment of the regulatory effect, neither the scientific literature nor Russian legislation had formulated a question about the expertise of legislative acts on identification and prevention of the potential threats and other negative consequences of the regulatory impact of any legislative act upon the sphere of national security of the Russian Federation. Based on the analysis of strategic priorities and the corresponding risks and threats to security of the Russian Federation, the author determines the possible features and signs of the positions of legislative acts, as well as fundamental criteria of assessment of positions of the legislative acts projects the implementation of which can conduce the formation and realization of threats to security of the Russian Federation.


Keywords:

national security, security threats, draft legal acts, bills expertise, regulatory effect, national priorities, National Security Strategy, political stability, sovereignty, national economy


Национальная безопасности Российской Федерации, определяемая как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, имеет первостепенное значение на современном этапе развития нашей  страны в условиях внешних политических и экономических воздействий, включая введенные против Российской Федерации ограничительные экономические меры, глобальные и региональные экономические кризисы и т.д.[23].

Обеспечение национальной безопасности осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества посредством применения комплекса мер, включающего, в том числе, правовые меры, направленные на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов.

Учитывая увеличивающиеся темпы роста законодательного (правового) регулирования  в нашей стране, особенно остро встает вопрос о качестве принимаемых законов и их потенциальном воздействии на безопасность в какой-либо из сфер жизнедеятельности человека и государства, будь то безопасность личности, информационная безопасность, техногенная, экономическая, экологическая, энергетическая  и иные виды безопасности.

По данным с сайта Государственной думы Российской Федерации (http://www.duma.gov.ru/) в 2015 г. на рассмотрение парламента было внесено  внесено 1589 законопроектов, при этом принято из них депутатами было только– 480, а подписанных Президентом РФ – 478 [20]. При этом нередки случаи, когда после принятия закона, в связи с возникающими проблемами его правоприменения (реализации), в него вносятся многочисленные изменения, адаптирующие его под условия российской действительности. Как отмечает  Ю. А. Тихомиров, проекты законов  готовятся и вносятся поспешно, без глубоких обоснований [17]. Современное развитие права, государства и общества требует от законодателя особого внимания к качеству принимаемых нормативных правовых актов высшей юридической силы [19].

В этой связи актуализируется важность заблаговременного выявления и предотвращения негативных последствий и рисков отклонения от программируемых параметров принимаемого правового акта, способных повлиять на безопасность, то есть прямо или косвенно нести угрозу нанесения ущерба интересам личности, общества и государства.

Вопросам качества законов, проектирования правовых актов, и их технико-юридической экспертизе, а также допускаемым законодателем юридическим ошибкам уделяется пристальное внимание в российской юридической науке. Среди  современных  исследований по указанной тематике можно назвать  работы   Тихомирова А.Ю. [17; 18]; Худойкиной Т. В., Лукьянова А.А.[19]; Гатиловой А.С.[4]; Дурымановой Т. Н. [8]; Брыжинского А.А, Лукьянова А.А [3]; Иванюка О. А. [9], Апт Л.Ф.[1], Наконечного Я.Е. [11], Невеселова А.А [12].

Основные критерии, предъявляемые к качеству правового акта, подробно раскрыты в научной литературе, среди них: социальная обусловленность, научная обоснованность, ресурсообеспеченность,  фундаментальность, системность, технико-юридическое обеспечение, прямое действие и др.

Наиболее распространенной формой оценки качества законопроектов и законодательных актов является экспертиза. Как совершенно верно отмечает Л.Ф. Апт, проблема определения качества закона неразрывно связана «с экспертизой его норм» [1]. Экспертиза законопроектов способствует обеспечению обоснованности, согласованности и стабильности принимаемых законов, формированию эффективной и обоснованной научной системы законодательства, а также выявлению позитивных и негативных социально-экономических, политических, правовых и других последствий действия принятых законов [10].

В настоящее время в России сформированы и активно развиваются институты мониторинга правоприменения, институты оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы и других видов экспертиз, продолжается  развитее их правового регулирования и внедрения в процессы нормотворчества.

Основные положения об экспертизе законопроектов содержатся в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ [21]. Вместе с тем,  Регламент  довольно слабо регулирует порядок проведения экспертизы законов, ограничиваясь лишь упоминанием экспертиз (правовая,  лингвистическая, независимая, юридико-техническая.), без их характеристики.

Довольно полно в законодательстве отражена антикоррупционная экспертиза [24]. Исходя из положений Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,  критерием качества правового акта выступает отсутствие в нем коррупциогенных факторов под которыми понимаются  «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Среди других законодательных актов, положения которых непосредственно посвящены экспертизе нормативных правовых актов или их проектов, помимо названного Закона № 172-ФЗ, можно назвать:

-  Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» закрепляет возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

- Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» регулирует экспертизу проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду;

- Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривает  финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Появившийся относительно недавно институт оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов установлен и регулируется постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318. Целью оценки регулирующего воздействия проектов актов являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия указанного акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации [22].

Помимо существующих форм «регламентированных» законодательством экспертиз правовых актов, в научной литературе называются множество других их видов. Н.С. Титов [16], обобщив различные точки зрения, выделяет два направления исследований нормативных правовых актов и их проектов, то есть соответственно две большие группы экспертиз: социально-правовые и юридико-технические экспертизы.

К первой группе относятся антикоррупционная экспертиза, правовая, этическая, психологическая, криминологическая (анализ и исследование подготавливаемых, действующих нормативных правовых актов в целях выявления и устранения положений, способных реально вызвать криминологические последствия [13; 14; 15]), гендерная (направлена на выявление и устранение дискриминации по признаку пола в законодательстве [5;6]), экономическая экспертиза, экологическая экспертиза (является средством выявления и устранения нарушений конституционного права и законных интересов граждан РФ в области охраны окружающей среды [2]).

Во вторую группу включены: экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства, экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта юридической технике, герменевтическая экспертиза (уяснение и разъяснение смысла правовой нормы (толкование), а также изложения правовой нормы, воли нормотворца в юридическом тексте (юридическая техника) [7].

Вместе с тем, ни в научной литературе, ни в российском законодательстве  не разработан вопрос об экспертизе правовых актов по выявлению и предотвращению потенциальных угроз и иных негативных последствий регулирующего воздействия какого- либо законодательного акта на сферу национальной безопасности Российской Федерации. Не определены критерии (факторы) проектов правовых актов, применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации.

Целью такой экспертизы проектов актов, затрагивающих сферу национальной безопасности, по нашему мнению,  должен стать анализ и выявление в проектах  законодательных актов факторов, способствующих формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации. Результатом же  такого анализа должно стать предотвращение или снижение до приемлемого уровня рисков, представляющих угрозу безопасности, а также обеспечение устойчивого развития  государства и национальной экономики,  обеспечение безопасности личности.

Основополагающим вопросом здесь выступает определение стратегических  приоритетов и соответствующих им  рисков и угроз в целом, реализация которых может  привести  к снижению устойчивости развития и национальной безопасности. То есть первоочередной задачей видится в определении  жизненно важных интересов личности, общества и государства, которые могут испытывать угрозы опасного воздействия на них,  а во вторую -  их структуризация по соответствующим областям и сферам жизнедеятельности страны, и уже  на этой основе выявление и нейтрализация возможных негативных последствий принимаемого правового акта.

В представленной ниже таблице на основе стратегических угроз, выделенных (выборочно) на основе Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [23],  нами были определены критерии оценки проектов правовых актов на предмет выявления в них факторов , применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации (Таблица).

Таблица.

Описание характеристик и признаков положений законопроектов, применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации.

Стратегические  приоритеты, риски и угрозы

Критерии оценки (анализа) проектов правовых актов

1. Политическая сфера

Стратегические приоритеты: суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность

Угрозы: рост глобальной и региональной нестабильности. Практика свержения легитимных политических режимов

Положения НПА, снижающие уровень мобилизационной готовности Российской Федерации и готовности сил и средств гражданской обороны:

- отсутствие подробных регламентирующих процедур, а равно наличие избыточных процедур, мешающих оперативному принятию мер;

-    юридико-лингвистическая неопределенность;

- отсутствие регламентированных сроков, а равно  установление необоснованно коротких или чрезмерно длительных сроков осуществления мер реагирования;

- оценка наличия/ отсутствия финансовых, организационных и кадровых ресурсов для выполнения задач.  

- соразмерность  вводимых новым НПА  действий, решений (мер) существующим и перспективным военным опасностям и военным угрозам

Угрозы: противодействие со стороны США и их союзников, стремящихся сохранить свое доминирование в мировых делах. Политика сдерживания России путем оказания политического, экономического, военного и информационного давления

Угрозы: наращивание силового потенциала Организации Североатлантического договора (НАТО)

Введение проектом НПА положений,  нарушающих условия реализации боевых возможностей войск (сил):

- несоответствие положений НПА  новым средствам вооруженной и иной борьбы (принятие заведомо устаревших норм);

- территориальное, коммуникативное, и иное разобщение родов, видов, групп войск;

-  понижение мобильности армии;

- введение проектом НПА финансового, организационного, кадрового дисбаланса различных родов и видов войск.

Угрозы:  усиливающееся противоборство в глобальном информационном пространстве,

- несоответствие положений НПА новым средствам ведения информационных войн

2. Экономическая сфера

Стратегические  приоритеты: укрепление потенциала экономики в условиях нестабильности мировой экономики и применения ограничительных экономических мер, введенных рядом стран против Российской Федерации

 Введение проектом НПА положений нарушающих продовольственную независимость и безопасность Российской Федерации:

- создание дискриминационных условий для российских компаний;

-  создание  необоснованных преференций для иностранных инвестиций и условий для  захвата рынка;

- необоснованное занижение, а равно завышение требований санитарного и фитосанитарного надзора к товарам, работам, услугам;

 - заниженные требования в  области обеспечения безопасности пищевых продуктов для здоровья человека;

- недопустимость  участия иностранных компаний в ряде стратегических отраслей;

-  учет рисков вступления или выхода из международных торговых организаций для национальной экономики

 Создание проектом НПА неблагоприятных для национальной экономики условий:

-  условий  оттока капитала и квалифицированных специалистов;

- условий, снижающих инвестиционную привлекательность Российской Федерации, ухудшающих деловой климат;

 - условий, способствующих росту  инфляцию

Стратегические приоритеты: повышение конкурентоспособности национальной экономики;

Угрозы: высокая зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры

Введение проектом НПА положений снижающих конкурентоспособность национальной экономики:

- сокращение государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и органичение их доступа на рынки сбыта продукции;

- введение дискриминационных мер для  российских поставщиков энергоносителей на зарубежных рынках;

- введение мер, понижающих уровень энергетической безопасности, конкурентоспособности отечественных энергетических компаний и производителей энергоресурсов;

- ведение мер, влекущих дефицит топливно-энергетических ресурсов, исчерпание стратегических запасов топлива, резервных мощностей;

- создание условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений

Угрозы: несбалансированность национальной бюджетной системы

Введение проектом НПА:

 - избыточного или недостаточного  финансирования; 

 - неравномерного распределения межбюджетных трансфертов между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- возможности нецелевого расходования бюджетных ассигнований

3. Социальная сфера

Угрозы: связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями транснациональной организованной преступности;

Угрозы:  ослабление единства многонационального народа Российской Федерации; расовой, национальной и религиозной нетерпимости;

Стратегические приоритеты:  укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества;

Стратегические приоритеты: сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей

Положения НПА, способные привести  к возникновению преступности, коррупции, терроризма и экстремизма, распространения наркотиков:

- широта усмотрения («лазейки»),

- отказ от конкурсных (аукционных) процедур,

- юридико-лингвистическая неопределенность

- завышенные или заниженные требования к объекту правового регулирования (например, к предпринимателю и т.д.).

Положения НПА, способные нести угрозу балансу интересов коренного населения и трудовых мигрантов с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий:

- введение проектом НПА положений нарушающих равенство прав личности по признаку конфессиональной, этнической принадлежности, а равно устанавливающих преимущества по данному признаку;

- отсутствие  при принятии НПА анализа последствий регулирующего воздействия на общественные отношения в сфере религии, традиций коренных и малочисленных народов России, межнационального согласия  и т.д.;

- учет проектом НПА потребностей регионов России в трудовых ресурсах (мигрантах).

Положения НПА, понижающие  эффективность деятельности правоохранительных органов и специальных служб:

- введение избыточных, а равно недостаточных полномочий правоохранительных органов и специальных служб;

- отсутствие при принятии НПА расчета необходимых для реализации НПА финансовых, организационных и кадровых ресурсов для выполнения задач правоохранительными органами и специальными службами.  

Создание проектом НПА условий  криминализации общественных отношений (например, в сфере экономики):

- создание условий для ухода предпринимателей от налогов «в тень»;

- чрезмерно заниженные или завышенные требования к условиям ведения предпринимательской деятельности (лицензирование, аккредитация и т.д.)

- установление чрезмерно строгих или чрезмерно мягких мер контрольно-надзороной деятельности контролирующих госорганов (штрафы, дисквалификации и т.д.)

Угрозы: проблемы окружающей среды и продовольственной безопасности

-  установление проектом НПА понижающих требований экологических стандартов.

- анализ НПА на предмет наличия/ отсутствия потенциальной угрозы  ущерба, причиняемого окружающей среде.

Стратегические приоритеты:  повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны

        - наличие/ отсутствие в НПА положений, устанавливающих  дифференциацию населения по уровню доходов,

- отсутствие в НПА системы контроля за использованием бюджетных ассигнований

- положения НПА влекущие увеличение  неформальной занятости населения

- недопустимость нецелевого расходования бюджетных ассигнований

Вышеприведенные критерии оценки положений проектов правовых актов, применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации, не являются исчерпывающими, а лишь раскрывают подход (один из методов) к решению поставленной перед исследователем задачи.

References
1. Apt L.F. Teoreticheskie voprosy pravovoi ekspertizy federal'nykh zakonov // Zhurnal rossiiskogo prava.. 2008. № 2. S. 18-25.
2. Brinchuk M.M. Kontseptsiya razvitiya ekologicheskogo zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii. SPb., 2009. S. 127—130.
3. Bryzhinskii A.A., Luk'yanov A.A. Tekhniko-yuridicheskie kriterii kachestva zakonodatel'nogo akta // Sotsial'no-politicheskie nauki. 2011. № 1. S. 65.
4. Gatilova A.S. Kachestvo zakonov kak ob''ekt prognozirovaniya // Yuridicheskaya nauka. S. 89.
5. Gendernaya ekspertiza i zakonodatel'naya politika: v 2 t. / Red. sost. E.V. Izotova, E.V. Kochkina, E.V. Mashkova. M., 2004. S. 90.
6. Gendernaya ekspertiza rossiiskogo zakonodatel'stva / Otv. red. L.N. Zavadskaya. M., 2001. S. 4.
7. Germashev A.N. K voprosu o metode yuridicheskoi germenevtiki // Obshchestvo i pravo. 2009. № 4. S. 42-46.
8. Durymanova T.N. O vliyanii effektivnosti pravotvorchestva na kachestvo zakonov // Biznes v zakone. 2011. № 2. S. 32.
9. Ivanyuk O.A. Kachestvo zakona i problemy yuridicheskoi tekhniki // Zhurnal rossiiskogo prava. 2008. № 2(134). S. 21.
10. Korotkova O.A. Ekspertiza zakonoproektov i zakonodatel'nykh aktov: teoretiko-pravovoi aspekt: Avtoref. dis. kand. yurid. nauk. M., 2010. S. 9.
11. Nakonechnyi Ya.E. Monitoring v pravotvorchestve: problemy teorii i praktiki. Diss… kand. yurid. nauk. M., 2008. 202 s.
12. Neveselov A.A. Pravovoi monitoring i gosudarstvennaya politika. Diss… kand. yurid. nauk. Rostov-na-Donu, 2009. S. 22.
13. Osipova E.S. Kriminologicheskaya i antikorruptsionnaya ekspertizy normativnykh pravovykh aktov Rossiiskoi Federatsii: problema sootnosheniya // Vestnik Vladimirskogo yuridicheskogo instituta. 2013. № 2(27). S. 104—106.
14. Osipova E.S. Kriminologicheskaya ekspertiza normativno-pravovykh aktov: opyt Ukrainy i Belorussii // Pravo i sovremennost': sbornik nauchno-prakticheskikh statei. Saratov, 2008. Vyp. 3: Ch. 1. S. 46—50.
15. Pinchuk L.V. Kriminologicheskaya ekspertiza zakonoproektov: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2011. S. 87.
16. Titov N.S. Tseli, zadachi i funktsii ekspertizy normativnykh pravovykh aktov // Aktual'nye problemy ekonomiki i prava. 2015. № 3(35). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/tseli-zadachi-i-funktsii-ekspertizy-normativnyh-pravovyh-aktov (data obrashcheniya: 01.07.2016).
17. Tikhomirov Yu.A. Yuridicheskoe proektirovanie: kriterii i oshibki // Zhurnal rossiiskogo prava. 2008. № 2(134). S. 99.
18. Tikhomirov Yu.A.effektivnost' zakona: ot tseli k rezul'tatu // Zhurnal rossiiskogo prava. 2009. № 4. S. 23.
19. Khudoikina T.V., Luk'yanov A.A. Tekhniko-yuridicheskaya ekspertiza kak forma otsenki kachestva zakonoproektov i zakonodatel'nykh aktov // Probely v rossiiskom zakonodatel'stve. 2011. № 6.
20. Ofitsial'nyi sait Gosudarstvennoi dumy RF [elektronnyi resurs]. Dostup: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type=year&v=2015
21. Postanovlenie GD FS RF ot 22.01.1998 № 2134-II GD «O Reglamente Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federatsii» [Elektronnyi resurs] Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
22. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 17.12.2012 № 1318 «O poryadke provedeniya federal'nymi organami ispolnitel'noi vlasti otsenki reguliruyushchego vozdeistviya proektov normativnykh pravovykh aktov, proektov popravok k proektam federal'nykh zakonov i proektov reshenii Evraziiskoi ekonomicheskoi komissii, a takzhe o vnesenii izmenenii v nekotorye akty Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii» [Elektronnyi resurs] Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
23. Strategiya natsional'noi bezopasnosti Rossiiskoi Federatsii, utv. Ukazom Prezidenta RF ot 31.12.2015 № 683 [Elektronnyi resurs] Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
24. Federal'nyi zakon ot 17.07.2009 № 172-FZ «Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov» [Elektronnyi resurs] Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
25. Shchuplenkov O.V. Metodologicheskie aspekty natsional'noi bezopasnosti Rossii // Voprosy bezopasnosti. 2014. № 2. C. 60 - 110. DOI: 10.7256/2409-7543.2014.2.11662. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_11662.html