The models of the state’s law enforcement function in a federation: a comparative-legal aspect

Kravchenko Artur Georgievich PhD in Law Docent, Head of the department of Civil Law and Procedure, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorskii Krai krai, g. Vladivostok, p. poselok Ayaks, 10, aud. D338 kravchenko_artur@mail.ru Other publications by this author

Khazhirokov Valerii Lecturer at the Department of Physical Education of North Caucasian Institute of Professional Training of Internal Affairs Officers, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation  360016, Russia, the Republic of Kabardino-Balkaria, Nal'chik, ul. Mal'bakhova, 123 valera-525@mail.ru

Сегодня одним из центральных вопросов, занимающим место как в общей теории государства и права, так и ряда отраслевых наук правоохранительной направленности, является проблема поиска оптимальной модели правоохранительной функции государства для отечественной политико-правовой действительности. Насколько российская правоохранительная система готова к ярко выраженным в территориальном аспекте криминальным угрозам и сбалансирована, с точки зрения полномочий федерации и ее субъектов, в вопросах обеспечения национальной безопасности? Очевидно, что ответ на этот вопрос лежит в плоскости фундаментальных основ природы и назначения государства, понимание которых позволяет оптимизировать саму модель национальной правоохранительной системы.

В этом контексте первостепенной задачей видится определение объективированных параметров такой оптимальности, выделить которые возможно через индуктивный метод исследования, как национальных моделей правоохранительной функции зарубежных государств, так и исследовать причинно-следственную связь между исторически сложившимися национальными правоохранительными системами и национально-культурными особенностями конкретных государств, их роли и положения в социальной системе.

Как отмечает М.Н. Сутурина: «организационное построение органов полиции зарубежных государств, распределение функций и полномочий между различными уровнями управления зависят от сложившихся в каждой конкретной стране форм государственного устройства и степени централизации органов управления» ^{[1, с. 12]}. В свою очередь, Макарин А.В., Стребков А.И. подчеркивают, что «судебные системы в различных федерациях различаются в зависимости от уровня самостоятельности членов федерации, распределения компетенции между ними и центром, от соотношения федерального права и правовых норм, принимаемых в государственных образованиях, формирующих федерацию» ^[2]. То есть, даже основные субъекты реализации правоохранительной функции государства имеют свою специфику в зависимости от формы государства.

Условно моделей правоохранительной функции можно выделить три типа: централизованная, децентрализованная и смешанная. К странам централизованного типа правоохранительной функции относят: Франции, Италия, Испания, Португалия и т.д. США представляет собой децентрализованный тип правоохранительной системы. Смешанный тип представлен такими государевыми как: Великобритания, Япония, ФРГ, Россия и т.д.

Характеризуя региональную специфику правоохранительной деятельности, ее можно наиболее полно проанализировать через правовую и организационную формы реализации правоохранительной функции государства. Так, в законодательном срезе, в Российской Федерации существует единые законодательные стандарты (механизмы правового регулирования) в отношении порядка формирования и иерархической подчиненности (управления) правоохранительных органов власти на местном, региональном и федеральном уровнях, а также организации институтов гражданского общества, наделенных вспомогательными правоохранительными функциями. Единая унифицированная законодательная конструкция правоохранительной деятельности характерна и для уголовного и административного процессов, а также обеспечение национальной безопасности, выраженная в соответствующих федеральных нормативных актах. В тоже время в области профилактики правонарушений, организации гражданского участия в правоохранительной деятельности, организации материального и кадрового обеспечения, субъекты РФ достаточно самостоятельны и определяют архитектуру данных элементов правоохранительной деятельности в соответствии с региональной спецификой. Однако в целом правоохранительная система России построена на принципах централизации, унификации и вертикальной системы управления. В этом контексте налицо взаимообусловленность административно-территориального устройства российского государства и его правоохранительной модели.

Вполне естественно, что такая правовая модель, определяющая порядок и пределы осуществления правоохранительной деятельности, обусловлена смешанной моделью федерации, характерной для России, в отличие от тех же США, где правоохранительная деятельность в большей мере децентрализована ^{[3, с. 105]}. Соответственно, осуществляя сравнительный анализ американской и российской правоохранительной модели, следует остановится на особенностях реализации последней в штатах, основаниях такой децентрализации.

Формирования правоохранительных подсистем с относительной локальной административной и юрисдикционной самостоятельностью муниципальных правоохранительных органов и правоохранительных органов штатов, собственное региональное законодательство, определяющее территориальные особенности административного и уголовного преследования, не рассматриваются в США как недостаток. Начиная от особенностей уголовно-исполнительного производства, построения судебных процессов и заканчивая административными режимами, каждый штат выработал уникальную правоохранительную подсистему, адаптируя юридический инструментарий под территориальные социальные, криминогенные и иные особенности. Например, в США приобретение, хранение и ношение оружия гражданами воспринимается как гарантия соблюдения права на жизнь и личную неприкосновенность. Исключая же идеологический контекст данного постулата, можно констатировать, что государством не столько признается право на оружие, сколько частично перекладывается функция полиции по охране личности на самого гражданина. При этом, помимо федерального законодательства, каждый штат устанавливает свои ограничения на оборот гражданского оружия ^{[4, с. 94-99]}, адаптируя его под местную культуру применения оружия. Тем не менее, такой подход к наполнению правоохранительной функции гражданским участием через институт гражданского оружия привел, по справедливому замечанию профессора А.П. Шергина, к правовой «вестернизации» самой полиции и готовности применять оружие при оказании сопротивления правонарушителем. Очевидно отсюда возрастающие риски злоупотребления со стороны полиции своими расширенными полномочиями по применению оружия против подозреваемых. Соответственно, в отечественной правоохранительной модели такой «вестернизации» полиции не существует, прежде всего, в силу значительного ограничения налагаемого федеральным законом на оборот гражданского оружия. В тоже время этот факт обуславливает, во-первых, более жесткие ограничения по основаниям и контролю применения огнестрельного оружия в отношении подозреваемых; во-вторых, объективную потребность в более высокой численности сотрудников полиции на единицу населения в России, по сравнению с США.

В отношении правовой системы штатов также наблюдается значительная децентрализация, проявляющаяся в частности в области уголовного права. Так, в 38 штатах действует смертная казнь, а в 12 штатах только пожизненное заключение. Исследователи связывают такую децентрализованную модель правоохранительной системы с исторической особенностью формирования самих США, некогда представлявших собой конфедерацию. В тоже время своеобразие правоохранительных традиций, нашедших свое отражение в действующем законодательстве каждого штата, обусловлено правоохранительными традициями. Например, попытка административной централизации полиции в США претерпела неудачу из-за сопротивления самих штатов и графств. Как следствие Вашингтон не пошел на уничтожение сложившейся системы, вышедшей на уровень цивилизованных форм, в пользу централизации и унификации правоохранительной функции, хотя бы потому, что устраняя их, федеративному центру пришлось бы компенсировать возникший пробел своими бюджетными ресурсами (на полицию местными бюджетами выделяется до 80% средств, потраченных на все полицейские силы США). В этом смысле США демонстрируют минимизацию экономических издержек на осуществление правоохранительной функции государева за счет федерального бюджета, сохраняя высокую правоохранительную эффективность, благодаря признанию и легализации региональных правоохранительных традиций. Интересно, что в этом ключе федеральный центр США не видит деструктивных последствий сохранения «лоскутного» правоохранительного пространства, которое при всем его региональном разнообразии работает весьма эффективно.

С другой стороны, «характерной особенностью фрагментарной модели полицейской системы в целом и американской полицейской системы в частности является традиционное использование частей вооруженных сил (национальной гвардии) для подавления «гражданских беспорядков» ^[5]. Очевидно, что в аспекте обеспечения территориального единства, подавление массовых гражданских беспорядков, Вашингтон предпочитает жесткую централизацию. Значительные подвижки к централизации правоохранительной функции государства также были осуществлены США после терактов 11 сентября 2001 года. В частности, в 2002 году было образовано Министерство внутренней безопасности Соединенных Штатов Америки, которое объединило исполнительные органы власти, обеспечивающие национальную безопасность. Тем самым, практически признавая необходимость централизации и унификации правоохранительной функции в условиях глобальных угроз общественной и государственной безопасности.

Таким образом, децентрализация правоохранительной функции США, во-первых, была обусловлена историческими причинами (историей создания полиции, распространением гражданского оружия и т.д.); во-вторых, Вашингтон уравновесил эту децентрализацию организационно, что позволило федеральному центру сохранить фактический контроль за правопорядком и законностью каждого штата в чрезвычайных ситуациях. Как следствие, в сумме, правоохранительная функция США носит достаточно сбалансированный характер и в настоящее время «де факто» не столь рационализована как было принято считать в научном и профессиональном мире.

Пожалуй, наиболее близко родственной по типу правоохранительных систем к США является правоохранительная модель Великобритании, где также органы полиции подчинены муниципальной власти и косвенно подотчетны населению через выборные механизмы главы муниципальных образований ^{[6, с. 36-56]}. Судебные органы также имеют определенную степень децентрализации в отношении двух особых регионов Великобритании. В частности, значительную самостоятельность сохранила судебная система Шотландии, а судебные органы Северной Ирландии, хотя и копируют судебную системы Великобритании, также стоят особняком в реализации правоохранительной функции. Сама правовая система в Англии также имеет смешанный тип, и наряду с централизованным уголовным и гражданским законодательством также допускает использование самостоятельных источников права в Северной Ирландии и Шотландии. Тем не менее, полагаем, что модели правоохранительной функции Англии и США имеют разные основания традиции. Если в Штатах принцип децентрализации являлся следствием формирования политической системы от конфедерации к федерации, то в Великобритании, наравне с историческими традициями, существует национально-территориальный фактор. Северная Ирландия и Шотландия, будучи исторически присоединёнными территориями, обуславливали свой особый статус в правовом поле. Отсюда мы можем констатировать, что на конкретное наполнение и структуру правоохранительной функции конкретного государства также влияет его история формирования (присоединения других территорий населенных этносом, отличающимся от титульной нации культурными, религиозными и правовыми традициями).

Правоохранительная система ФРГ также отражает особенности федеративных отношений регионов (земель) и федерального центра. В этой связи, характеризуя правоохранительную систему, В.Б. Гольцов отмечает, что «исторические традиции предопределили значительную долю независимости земель от федерального центра. Каждая из 47 земель Германии при сохранении общей правовой основы деятельности самостоятельно определяет структуру и штатную численность полиции, приоритетные направления деятельности правоохранительных органов» ^{[7, с. 31-33]}. Однако, одновременно с полицией земель, в ФРГ действует Федеральная полиция.

Характерно, что модель реализации правоохранительной функции Германии основана на смешанном типе отношений, в ней в равной мере присутствуют цетрализационные и децентрализационные начала. Согласование же правоохранительных органов земель и федеральных правоохранительных органов осуществляется по принципу координации и согласования. Так, Федеральное ведомство криминальной (Bundeskriminalamt) полиции в рамках своих полномочий и функций среди прочего осуществляет: координацию между органами федеральной полиции и полиции земель, а также органами полиции и правосудия; осуществляет поддержку и сопряжения деятельности полиции по профилактике и борьбе с преступностью на межрегиональном и международном уровнях.

Однако следует отметить, что национальная правоохранительная модель основана на стабильной экономике и высоком уровне правосознания, а «полицейские осуществляют свою деятельность при поддержке подавляющего большинства граждан» - более 70% ^{[8, с. 138-146]}. Очевидно, что данные факторы задают иные стандарты правоохранительной эффективности в немецком обществе, смещая акценты с контрольно-принудительных способов обеспечения законности, на механизмы сотрудничества правоохранительной системы и институтов гражданского общества, согласования законных интересов и профилактику правонарушений в обществе. Тем не менее, одновременно с этим, либеральная современная правоохранительная модель ФРГ, подвергается серьезному испытанию в условиях миграционного кризиса. Поток беженцев из Сирии сегодня приводит к резкому всплеску преступности, сопряженной с посягательствам на жизнь, здоровье, личную неприкосновенность, а также имущество граждан ФРГ. Характерно, что сегодня в социальных сетях (в разрез со СМИ Германии) идет активное общественное обсуждение пассивности полиции и ее неспособности решить проблемы с миграционной преступностью в либеральном режиме функционирования. С определенной очевидностью просматривается деформация правоохранительной функции государства ФРГ, не обеспечивающего в должной мере личную и имущественную защиту своих граждан.

Имеет свои особые национальные черты архитектура правоохранительной функции Японии, обусловленная не только унитарным государственным устройством, но и особыми традиционными укладами общества. Так, если в западноевропейской традиции правоохранительная деятельность опирается на юридический формализм и законность обеспечивается наложением выполнения юридических санкций позитивного права, то в японской правовой системе акценты смещаются на публичное осуждение. А меры юридических санкций позитивного права применяются правоохранителями крайне ограниченно. «Такое поведение японских правоохранительных органов объясняется, прежде всего, их чрезвычайно большими полномочиями, позволяющими применять закон по своему усмотрению и делать упор на «исправление» преступника, а не на его наказание» ^[9]. По сути, правоохранительная функция Японии опирается прежде всего, на социальный контроль преступности, что обусловлено опять же особым национальным укладом, который с успехом используют органы власти, обеспечивая один из самых низких уровней преступности в мире.

Особый интерес в контексте прорывных улучшений в уровне правопорядка и законности принадлежит Сингапуру, в котором в кратчайшие сроки произошла качественная трансформация правоохранительной функции государства от практически недееспособной, критически коррумпированной правоохранительной системы, до ее строго организованной, высокоэффективной формы в условиях криминализованного общества.

Однако новая архитектура правоохранительной функции Сингапура, также лежит в рамках национальных особенностей. Так, наличие массового правового нигилизма в обществе получила соответствующий ответ обновленной правоохранительной системы в виде тотального контроля, многократно усиленных юридических санкций и последовательной уголовной политики на всех социальных уровнях.

Содержание правоохранительной функции государства Сингапур, не взирая на всю инновационность экономики и политики, продиктовано объективными угрозами и трудностями, определившими антилебиральные механизмы обеспечения законности и правопорядка. В частности Я.О. Кучина связывает жесткость уголовной политики Сингапура с объективными национально-региональными факторами. Например, исследователь отмечает, что «не стоит забывать, что жесткость санкций в законодательстве Сингапура - это не причина, а производная от ряда факторов: вхождения государства в Золотой Треугольник, угрозы влияния китайской и японской организованной преступности на территории через миграцию из этих стран, исторически проходящих через территорию Сингапура наркотических путей, малочисленности населения и, в то же время, крайней заселенности страны» ^{[10, с. 112]}.

При этом в противодействии наркопреступности, как региональной угрозы высшего уровня, правовая система Сингапура отменяет общепризнанный принцип прав человека – презумпцию невиновности.

В отличии от модели правоохранительной функции государств в англо-саксонской и романо-германской системы права, правоохранительная деятельность в странах мусульманского права неразрывно связана с шариатом. В частности уголовное преследование осуществляется по правилам и правопониманию, определяемых религиозными источниками: Коран, Сунна, кияс (акты толкования Корана и Сунны), иджма (соглашение мусульманских правоведов), урф (обычное право). При этом обычное право на легальном уровне сохраняет ряд институтов, которые в остальном мире считаются преступлениями. В частности институт кровной мести в известной мере признается в ряде мусульманских государств. Но, одномоментно с этим, мусульманское право не легализует скорый, бездоказательный самосуд. Только по решению суда родственникам потерпевшего (умышленное убийство) предоставляется право выбора юридических санкций (прощение, штраф или смертная казнь) ^{[11, с. 298-300]}. То есть, по сути, не изменяя ключевого принципа – монополии государства на осуществление насилия, мусульманское право используют диспозитивный метод правового регулирования в уголовном праве, вовлекая в правоохранительную деятельность граждан. Вполне естественно, что в этом ключе происходит полная нестыковка западно-либеральных образцов реализации правоохранительной функции государства и моделей мусульманских стран. Указанный пример позволяет заключить, что правовая семья (тип национальной системы права) также жестко взаимосвязана с типом модели реализации правоохранительной функции государства.

Из выше сказанного следует, что модель реализации правоохранительной функции восточных государств значительно отличается от западных, в той мере, в которой это продиктовано соотношением правовой культуры общества, национальных традиций и эффективностью юридических средств, применяемых в восточных обществах. При этом для восточных обществ характерен правовой нигилизм, прежде всего, с позиций правового позитивизма, но не права в его широком понимании. Соответственно, правопонимание существа и природы государства и права в конкретном этнокультурном пространстве определяет национальные особенности правоохранительной функции государства, определяет ее эталоны.

Обобщая, следует отметить, что рассмотренные выше правоохранительные системы ведущих стран мира основываются на глубоких исторических традициях. В мире не существует «идеальной» модели реализации правоохранительной функции, а каждая национальная модель адаптирована под конкретные социокультурные особенности, традиции обществ, в которых они исторически сложились и действуют. Хотя большинство названных стран осуществляли безрезультатные попытки отойти от традиционного правоохранительного уклада, в конечном счете, только подтвердив необходимость цивилизационного подхода к архитектонике правоохранительной функции.

В контексте рассмотренных особенностей правоохранительной функции государства, в рамках национальных правовых систем, следует также остановится на процессах глобализации, резюмирующих универсализацию и стандартизацию содержания, целей и значения государственных функций.

Здесь следует отметить, что международное право оказывает достаточно сильное влияние, в том числе на национальные правоохранительные системы, прежде всего, с позиции общепризнанных принципов и норм международного права, прав и свобод человека и гражданина.

Такие международно-правовые акты как: Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) ^[12]; Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) ^[13]; Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» ^[14], «де-юре» определяют принципы правоохранительной деятельности государств-участниц, среди которых безусловной ценностью признаются права и свободы человека, но в тоже время учитывается общественная и государственная безопасность как приоритетная деятельность. Однако, «де-факто», международная политика современного мира демонстрирует нам насильственное насаждение западноевропейских ценностей, получивши статус «международных», как минимум в двух аспектах:

Во-первых, правоохранительная функция государства обеспечивает его внешний и внутренний суверенитет. Соответственно, изменение именно этой государственной функции, прежде всего, влияет на эффективность обеспечения национального суверенитета в контексте конкретных геополитических условий. Очевидно, что череда цветных революций, сопровождаемая финансово и организационно США, а также вооруженных вторжений, в целом ряде государств, основывалась на абсолютном приоритете прав и свобод личности. Именно абсолютизация этой правовой ценности выступила механизмом внутригосударственной и международной легитимации акций вторжения во внутренние дела Югославии, Ирака, Украины, Египта и т.д. (В идеологическом международном поле происходит явная подмена понятий и приоритетов, отраженных в международных правовых документах, декларирующих права и свободы человека).

Идеология абсолютизации прав и свобод личности, их безусловного приоритета над интересами общества и государства позволила реализовать проекты искусственной глобализации (следует признать, что наряду с управляемыми (искусственными) процессами глобализации, существует глобализация историческая, естественная, основанная на взаимопроникновении соприкасающихся культур, этносов. Но если естественная глобализация основана на взаимном влиянии, исторической адаптации аксиологических элементов культур, глобализация как процесс искусственный сопряжена с вымещением национальных ценностей традиционных обществ, западно-либеральными ценностями возведенными к уровню универсальных), продвигая национальные интересы тандема США, Великобритании и Австралии. При этом характерным является то, что продвижение идей абсолютизации прав и свобод человека, в реальном итоге, приводит государства не только к правоохранительной дисфункции, но и создает устойчивую политико-правовую нестабильность соответствующих регионов, реализуя известную концепцию «управляемого хаоса» , за счет фактического (ситуационного) массового ограничения тех самых прав и свобод человека, ради которых изначально разрушались национальные правоохранительные системы.

Во-вторых, конкретные силы, средства, методы формирования правопорядка и законности обусловливаются сложной системой территориальных факторов внутри государства, и даже на его отдельных территориях. Последнее понуждает национального законодателя и правопримирителя использовать не универсальные, оторванные от реального контекста иерархии правовых ценностей, а действенные правоохранительные механизмы в конкретном геополитическом региональном пространстве. А это означает, что, например, система тотального правоохранительного контроля примененная в Сингапуре, абсолютна не приемлема для европейских государств, Японии, обладающих высоким уровнем правовой культуры населения. Как и в обратном порядке, использование либеральных моделей правоохранения для России чревато не соблюдением и неукоснительным исполнением прав и свобод человека, а теневизацией и криминализацией экономической, политической, религиозной и др. деятельности.

В заключении нашего исследования следует отметить, что:

1. Модель правоохранительной функции государства отражает характер культурных, религиозных традиций этносов, а также форму государственного устройства. Соответственно, к любой национальной правоохранительной модели объективируются такие требования как: учет национальных и религиозных особенностей этносов, правоохранительных традиций, правовых ценностей, исторически сложившихся на определенном этнокультурном пространстве государства. При этом сравнительно-правовой анализ национальных моделей правоохранительных функций ведущих мировых государств показывает их ярко выраженные индивидуальные особенности, исторически сложившиеся, устойчивые, адаптированные к этнокультурным территориальным особенностям как унитарных, так и федеративных государств.

2. Из сравнительно-правового анализа содержания зарубежных правоохранительных систем, очевидным представляется взаимосвязь уровня правопорядка и законности с уровнем правоохранительного контроля, т.е. методов и средств правоохранительной деятельности органов государственной власти, общественных институтов и гражданского участия в реализации правоохранительной функции государства. Данный тезис подтверждается процессами централизации элементов правоохранительных систем, пересмотра иерархии приоритетов охранения правовых ценностей западноевропейских государств, подвергшихся дестабилизующим воздействиям внешних и внутренних угроз в последние десятилетия. В том числе делиберализация полномочий правоохранительных органов, ограничения прав и свобод человека в условиях террористических угроз, социальной нестабильности (кризис миграционной политики) и т.п. С другой стороны, анализ правоохранительной системы Японии позволяет утверждать, что уровень правопорядка и законности также имеет естественный характер (в определенной степени устанавливается и поддерживается обществом без контрольно-надзорной функции государства, основываясь на морали, традиции, национальном мировоззрении – общественном правосознании). При этом опыт государств с критически низким уровнем правосознания, достигших высоких показателей правопорядка и законности (например, Сингапур), убедительно доказывает, что уровень публичного контроля, жесткость санкций, мер ограничения прав и свобод, т.е. конкретное наполнение правоохранительной функции государства, зависит от уровня правовой культуры самого общества.

3. Попытка приведения правоохранительной функции государства к единым стандартам и унификационной модели крайне опасна для законности и правопорядка конкретных государств, и, на наш взгляд, является утопической. Признавая в целом значение и роль прав и свобод человека, констатируем, что их местоположение в структуре правоохранительных ценностей обусловлена факторами общественной стабильности, естественным фоном законности и правопорядка. Вместе с тем права и свободы индивидуума не могут быть реализованы в разрезе с общественными интересами безопасности и стабильности, что подчиняет первые последним.

4. Проекты рецепций элементов западно-европейских правоохранительных систем, вне связи с ментально-правовым контекстом, конкретными архитектурными решениями организации правоохранительной деятельности, искажают сами цели заимствованных институтов. Так, например, институт «Национальной гвардии» США призван уравновесить в децентрализованной правоохранительной системе силы и средства государства для обеспечения законности и правопорядка в отдельных штатах. Соответственно, насколько оправдана данная рецепция в принятом Указе Президента РФ от 05.04.2016 № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» ^[15] и соответственно Федеральном законе от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» ^[16], в контексте смешанной модели реализации правоохранительной функции России? Очевидно одно, что такие решения усиления централизации должны быть продиктованы реальными угрозами обществу и государству и зависят от конкретного геополитического контекста.

Обобщая сделанные выводы, можно утверждать, что модель реализации правоохранительной функции государства носит преимущественно национальный характер. Общие принципы и нормы международного права, а также рецепции отдельных элементов правоохранительных моделей иных государств применимы к правоохранительной деятельности России только в том значении и смысле, в котором они не противоречат общественной и национальной безопасности страны. При этом конкретные национальные модели реализации правоохранительной функции государства определяются фактическим состоянием его социальной, политической, экономической, культурно-духовной, правовой и иной стабильности. Последняя же выступает индивидуализирующей характеристикой любого государства, определяет конкретную систему приоритетов правовых ценностей, сил и средств их защиты в правоохранительной деятельности, а также эффективность правоохранительных методов.