On the issue of legislative initiative implementation

Fomicheva Ol'ga Anatolevna PhD in Law Docent, the department of State Legal Disciplines, Moscow University of Finance and Law, Branch in Orsk 462401, Russia, Orenburgskaya oblast', g. Orsk, ul.Stroitelei, 25 olga-fomicheva@mail.ru Other publications by this author

Отсутствие детализации механизма правового регулирования законотворческого процесса вызывает необходимость научной разработки данной тематики. В мировой практике исследования законотворчества получают признание идеи по введению новой доктрины, которая предлагается к заимствованию для других социальных наук; предлагается введение новой отрасли (законотворчества) в системе права^[7]. Становление института законотворчества в Российской Федерации начиналось с решения экономических, политических, социальных, этнических задач российского государства через институт законодательного регулирования общественных отношений. В развитие основ конституционно-правового регулирования института законотворчества рассматривался вопрос о необходимости гуманизации, социализации и политизации законодательства, научного и организационного обеспечения законотворческой деятельности^{[38, с.77]}.

На современном этапе развития института законотворчества теоретические исследования расширяют свои цели. Эффективность законотворческих процедур зависит от множества факторов. Первичным элементом в системе доктрины законотворчества следует считать институт законодательной инициативы. Законодательная инициатива дает начало законодательному процессу в парламенте. Без законодательной инициативы не может быть начала законодательного процесса, тогда как наличие законодательной инициативы не обязательно возбуждает законодательный процесс. От качества законодательной инициативы зависит результативность работы субъектов законотворчества. Исследование вопросов технологической разработки законопроектирования позволит устранить необходимость к проведению множественности экспертиз^[4], позволит избежать возникающих ошибок в законодательной процедуре в процессе прохождения циклов рассмотрения законопроекта.

На этапе разработки законопроекта выявляются предпосылки к необходимости законодательного регулирования отношений, интересов граждан, юридических лиц, общественных организаций, религиозных сообществ и иных участников общественной жизни. Ведущую роль в векторном развитии законодательной инициативы является законотворческие установки органов государственной власти по реализации исходных положений государственной политики. Законотворческие инициативы генерируются в законодательные инициативы с последующей их реализацией в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в региональных законодательных органах государственной власти в установленном порядке.

Законодательной инициативе предшествует идея законопроекта: как начало законотворческого процесса, побуждающее разработку законопроекта с последующей реализацией законодательной инициативы через Государственную Думу субъектами такого права. Идея законопроекта должна быть апробирована и обоснована необходимостью ее реализации не иначе как через закон.

Законодательной инициативе всегда предшествует законотворческий процесс, который обусловлен двумя этапами. Первый этап законотворческого процесса предполагает выявление и осмысление первопричины, или условия возникновения предпосылок к необходимости ее реализации. Второй этап законотворческого процесса представляет собой процесс разработки законопроекта и принятия решения по реализации законотворческой инициативы. По итогам прохождения этих условных этапов законотворческий процесс стадии подготовки законотворческой инициативы завершается и переходит в законодательный процесс, проявляющийся в реализации законодательной инициативы - исполнение.

Условие возникновения законотворческой инициативы в научной сфере находит свое закрепление в качестве идеи законопроекта. Под идеей законопроекта понимают относительно самостоятельный прием законотворческой техники (технологии), представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия правовых норм высшей юридической силы^{[21, с.134]}. Идея законопроекта является «функционирующим практическим элементом правотворческой деятельности… начальным юридическим фактом правотворческого процесса» ^{[11, с.13]}.

Идея должна быть обоснованной, но предполагается, что она может быть ошибочной. При такой ситуации идея после обсуждения либо погибает^{[16, с.3]}, либо продолжает жить. При развитии ошибочной идеи законопроекта, проект закона может пройти все стадии законотворчества, даже промульгацию. Результатом ошибочной идеи может быть отсутствие практики применения закона, или слабая реализация закона^{[41; 44]}. Перспективным видится исключение негативных последствий неплодотворных идей законопроектов посредством проведения внимательного подхода к процедуре обсуждения таких идей на этапе разработки законопроекта. В целях обеспечения жизнеспособности идеи предлагается уяснить цели законотворческой инициативы. В законотворческой инициативе сопоставимость целей должно совпадать с результатами предполагаемого законопроекта. На данном этапе разработки законотворческой инициативы необходимо осуществить проработку вариантного условия достижения результата. При этом условии проработки принятие законопроекта является единственным способом решения возникшей проблемы, и иные способы достижения целей невозможны. Цель законотворческой инициативы должна в полной мере совпадать со стратегической политикой Российского государства.

Условием возникновения законотворческой инициативы может быть целеполагание. По своему содержанию целеполагание означает указание на характер целей, которые призваны обеспечить тот или иной закон, а также направление и порядок достижения поставленных целей^{[42, с. 22]}. Под целью понимается желаемое и необходимое состояние общественной системы, которое должно быть достигнуто^{[17, с. 12]}. При таком подходе первоначально обосновываются цели, достигаемые в результате принятия закона.

В качестве законотворческой идеи как целеполагания можно рассматривать позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Следует согласиться, что судебная практика признается одним из составных компонентов, оказывающих влияние на организацию законотворчества^{[23, с. 18]}. Судебная практика провозглашается и «основным инструментарием влияния на законодательство» ^[48], предлагается особый компонент документирования законотворческой процедуры с приложением анализа судебной практики по предмету законотворчества^{[48, 168]}. Действительно, при осмыслении идеи законопроекта необходимо обеспечить обзор судебной практики. Конституционный Суд РФ является одним из органов судебной системы, оказывающим определенную долю воздействия на законотворческий процесс. Поэтому необходимо обратить на обзор судебных позиций Конституционного Суда при формировании законодательной инициативы.

До настоящего времени место решений Конституционного суда в системе источников права не определено. В силу статьи 10 Конституции РФ Конституционный Суд не вправе подменять законодателя^[33]. Но намечается устойчивая тенденция к установлению решений Конституционного Суда в качестве источника права^[39]. Поэтому механизм влияния решений Конституционного Суда на законотворческую деятельность в рамках рождения идеи законопроекта является слабо изученным. Конституционный Суд определяет пределы законодательной деятельности, поскольку он представляет собой своеобразную научно-исследовательскую лабораторию…, правовые позиции которого направлены с одной стороны, на конкретизацию сконцентрированного в конституционных нормах и институтах содержания, а с другой – на выявление конституционно-правового смысла норм текущего законодательства и, следовательно, на раскрытие воплощенных в соответствующих нормативных положениях конституционных ценностей и целей развития российского государства и общества^{[13, с. 15]} ….

Юридическая сила решений Конституционного Суда имеет неоднозначные характеристики. Следует согласиться, что сила итоговых решений имеет превышающее закон юридическое значение^[19]. Правовое предписание об обязательном исполнении решений Конституционного Суда^[26] порождает суждение, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти должны признать определения Конституционного Суда в качестве источника права^{[43, с. 27]}.

Конституционный Суд как орган конституционного контроля приобретает роль вектора развития законотворческой деятельности, определяя следующие формы воздействия на процесс законотворчества:

- рекомендует законодателю предусмотреть гарантии и компенсации, в том числе гарантии предоставления жилья для граждан^[36];

- указание на соблюдение принципов равенства при установлении общих и особенных условий приобретения права на пенсию^[32];

- определение пределов прав законотворчества законодателя^[34];

- предоставление свободы усмотрения^[31];

- определение сроков законотворческой деятельности^[35].

В своих решениях Конституционный Суд осуществляет толкование Конституции Российской Федерации. Такое толкование рассматривается как судебно-контрольная деятельность^{[47, с. 82]}, как правовые позиции^{[40, с. 26]}, и даже как законотворчество^{[24, с. 1104]}. Законотворчество исключается из компетенции Конституционного Суда, суд не принимает законов. Но Конституционный Суд в своих решениях формирует цель законопроекта, или целеполагание.

Исходным пунктом начала законотворческой деятельности следует считать идею к разработке законопроекта, изложенной в решениях Конституционного Суда. Законотворческая идея тождественна законодательному предложению, которое определяется как форма ее реализации^{[8, с. 69]}. Решения Конституционного Суда о необходимости изменения действующего законодательства становятся идеями законотворческих инициатив через институт целеполагания. Под целеполаганием понимают исходный пункт, своего рода старт правового регулирования^{[45, с. 27]}. Но решения Конституционного Суда имеют императивный характер, поэтому разработка законотворческих инициатив в рамках решений Конституционного Суда для Государственной Думы приобретает форму императивного целеполагания к законотворческой деятельности. Конституционный Суд применяет теорию административного государственного управления в механизме осуществления законодательной инициативы. Объектом такого воздействия становится публичный орган, обязанный исполнить решение Конституционного Суда. Императивным исполнителем законотворческой идеи Конституционного Суда устанавливается Правительство Российской Федерации^[26]. Функцию разработки законов в системе высшего исполнительного органа выполняет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Законотворческая идея, выраженная в форме решения Конституционного Суда как целеполагание, может реализоваться (исполниться) только при внесении законопроекта в Государственную Думу^[28]. Конституционный Суд, равно как и другие субъекты, вправе использовать законодательную инициативу в порядке ст. 104 Конституции РФ, то есть самостоятельно обеспечить начало законотворческого процесса. На практике Конституционный Суд не использует этот механизм законотворчества, но активно использует императивный способ воздействия на начало законотворческого процесса через свои решения. Такие решения носят императивный характер, поэтому должны восприниматься парламентом.

Конституционный Суд нередко самостоятельно определяет в качестве исполнителя своих решений по поводу начала законотворческой инициативы законодателя, обращаясь к фразе «законодателю надлежит…». Проблема видится в сложности определения понимания «законодатель» которое не находит своего закрепление в качестве органа власти (или совокупности органов государственной власти). Конституция РФ определяет законодательный орган, но не содержит понятие «законодатель». В правовой науке под законодателями понимаются «законотворческие органы» ^{[9, с. 9]}; федеральный парламент и органы законодательной (представительной) государственной власти субъектов РФ^{[12, с. 56]}; Конституционный Суд как «негативный законодатель» ^{[25, с. 8]}. Главным законодателем провозглашается народ Российской Федерации (институт референдума). Характеристика законодателя в понимании Государственной Думы следует из некоторых решений Конституционного Суда^[37].

Характеристика законодателя как «творца» ^{[18, с. 208]} подразумевает именно законодательный орган, рассматривающий и принимающий закон. Так, по смыслу положений Конституционного Суда о целеполагании к законотворческой инициативе под законодателем понимается федеральный орган законодательной власти: Федеральное Собрание РФ. Следовательно, автором идеи законопроекта является Конституционный Суд, а разработчиком законопроекта предполагается законодательный орган власти. Но на решения Конституционного Суда о целеполагании к законотворчеству Федеральное Собрание не может надлежащим образом отреагировать, поскольку для реализации такой идеи необходимо обеспечить соблюдение механизма по осуществлению законодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ ни федеральный парламент, ни Государственная Дума самостоятельно не наделены правом законодательной инициативы.

Положения ч.2 п.1 ст. 80 закона о Конституционном Суде во взаимосвязи со статьей 104 Конституции РФ о праве субъекта законодательной инициативы, приобретают функцию «обязанности» субъекта законодательной идеи. Такая обязанность наступает, если Правительство РФ не внесет соответствующий законопроект. Предполагается, что соисполнителем законотворческой идеи по смыслу ст. 104 Конституции может стать либо Совет Федерации, либо члены Совета Федерации, либо депутаты Государственной Думы (субъекты права законодательной инициативы в составе федерального органа законодательной власти).

Решение Конституционного Суда о законотворческой идее как целеполагание является формой реализации идеи законопроекта, которую нет необходимости обосновывать и прорабатывать. Конечным результатом является исполнение решения Конституционного Суда как эффективный механизм воздействия Конституционным Судом на законотворческие правоотношения в виде разработки законопроекта и документарного сопровождения. Возникает проблема по определению субъекта - разработчика законопроекта. Сложности возникают при определении содержания правоотношения по поводу реализации законотворческой идеи и целеполагания в решениях Конституционного Суда (вопрос по срокам, участию в рассмотрении законопроекта, праве отзыва законопроекта, и пр.).

Составным компонентом идеи законопроекта является ее практическая реализация в виде «…настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации…»^{[10, с. 84]}. Следовательно, важным фактором к переходу от законотворческой идеи к законопроекту является нормотворческая техника. Под нормотворческой техникой понимается сбор правовой информации, ее концептуальное осмысление, разработка корректирующего законопроекта, подготовка сопроводительных документов для его рассмотрения и принятия парламентом^{[15, с. 21]}. Правила юридической техники являются наиболее важным элементом в системе законотворчества. Следует согласиться с мнением, что составители законов должны исключать в законопроектах неоднозначности, расплывчатости, абсурдности^[5]. Законотворческая деятельность должна быть направлена на принятие понятных и полезных законов. К сожалению, правила законодательной техники законодателем не формулируются, но имеют некоторую теоретическую проработку^[22] и обеспечены методологическими рекомендациями^[14].

Процедура разработки законопроекта по общему правилу возлагается на автора законопроекта. Составление законопроекта является творческой работой, или искусством^{[1, 2]}. Существуют различные характеристики авторской работы законопроектов. Так, считается, что такую работу необходимо поручить только юристу^{[14, с. 7]}. Теоретические доводы не находят своего правового подтверждения. В нормах российского права отсутствует механизм регламентации процесса разработки законопроектов. Кроме того, имеются доводы о том, что разработка законопроектов требует страноведческих познаний и умений ориентироваться в множественности наук^[6].

Канадский опыт теоретических исследований по законотворческому проектированию указывают на необходимость наличия навыков филологических знаний у разработчика законопроекта^[20]. Так, текст законопроекта при делении на статьи должен соответствовать требованиям «удобочитаемости», где фраза не должна превышать пятнадцати слов^[3].

Требования к изложению законопроекта получают свое правовое закрепление на региональном уровне законотворчества, которые традиционно содержат правила по структурированию законопроекта, оформлению законопроекта по содержанию ссылок. Дополнительно устанавливаются методические рекомендации по соблюдению законотворческой техники на этапе разработки законотворческой инициативы: устанавливаются правила употребления сокращений, аббревиатур, необходимость употребления важных концепций, установление обобщенных понятий^[29]; осуществление подготовки прилагаемых к законопроекту документов^[27]; устанавливается последовательность изложения законопроекта, указывается порядок нумерации, указывается на расположение в тексте частей (преамбулы или приложений, структурных единиц законопроекта) ^[30].

Итак, механизм разработки законодательной инициативы достаточно сложен и состоит из двух этапов, где идея законопроекта переходим в механизм ее разработки в текстовой документ. Отмечается, что авторы законопроектов редко являются инициаторами законопроектов^{[46, с. 44]}. Поэтому идея должна быть доступна автору законопроекта в усвоении и изложении. Механизм изложения законопроекта требует специальных навыков, тогда как идея законопроекта может зародиться у населения (российская общественная инициатива), в решениях Конституционного Суда (где законодателю «надлежит» устранить противоречия в праве), у авторов научных исследований. Такие субъекты не всегда способны разработать качественный законопроект в рамках требуемых правил юридической техники.