The problems of legislative regulation of local authorities organization in Russia in 1990 – 1992

Shirko Tatiana Ivanovna PhD in History Associate Professor of Tomsk State University 634050, Russia, Tomsk region, Tomsk, Lenin Ave., 36 strelk-s@mail.ru Other publications by this author

Начало 1990-х гг. в истории нашей страны характеризуется резкой сменой векторов социально-экономического и политического развития. Острый системный кризис, изменение общественного строя и преобразования во всех сферах общественной жизни, введение в государственную систему принципов разделения властей и федерализма, децентрализация полномочий органов государственной власти и управления потребовали совершенствования нормативного урегулирования вопросов организации и деятельности местных органов власти и разработки новой системы законодательства. Вместе с тем, формирование нормативно-правовой базы организации и деятельности органов местной власти в 1990 г. столкнулось с рядом проблем, которые так и не были своевременно преодолены, что явилось одной из причин острого социально-политического и экономического кризисов нач. 1990-х гг. Поэтому исследуемый период является важной частью переходного этапа от советской модели организации государства с доминированием представительных органов власти к современной, основанной на принципе разделения властей.

До сер. 1980-х гг. в РСФСР деятельность местных органов власти – Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов поселкового, сельского^[1], городского, районного в городе^[2], областного и краевого^[3] уровней управления осуществлялась в соответствии с законодательством СССР, которым закреплялась их организация и основные направления деятельности. Но в иерархии источников права приоритетное значение имели акты издаваемые органами КПСС, осуществлявшая идеологические и контрольные функции управления. Таким образом, в советский период формирование нормативной базы, на основе которой осуществлялась организация и регулировалась деятельность органов местной власти находилось исключительно в компетенции центральных органов государственной власти при идеологическом «обосновании» и жестком контроле органов Коммунистической партии.

Признание необходимости изменения законодательства и его совершенствование в сфере местного управления было осознано руководством страны в период перестроечных реформ 1985–1989-х гг. Решениями пленумов ЦК КПСС и постановлениями ЦК КПСС была провозглашена необходимость децентрализовать функции государственной власти и перераспределить их между центральными и местными органами власти и снизить уровень прямого влияния партийных органов на местные органы власти. В свою очередь, принципиальное решение о необходимости реформ и внесения изменений в законодательство было принято в 1988 г. на XIX Всесоюзной партийной конференции. В ходе работы конференции предлагалось «обновить социализм» путем восстановления в полном объеме действия ленинского принципа полновластия Советов на новой законодательной основе. В решении конференции констатировалось, что роль неформальных практик и различного рода согласований в системе центрального и местного управления, действующих вне правовой системы, становится чрезмерной, что ведет к нарушению механизма функционирования государственной системы и существенно снижает качество управления. Принцип законности был провозглашен одним из центральных оснований новой, советской демократической системы власти.

Альтернативой управлению местными делам «сверху» и жёсткой централизации власти в стране объявлялась организация в территориально-административных единицах местного самоуправления и передача их органам - Советам народных депутатов, большого объема полномочий для обеспечения их полновластия, а также проведение свободных выборов представительных органов власти. С этой целью 1 декабря 1988 г. в Конституцию СССР Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» ^[4] были внесены изменения и дополнения. Из текста Основного закона было изъято положение о двойном подчинении исполнительных комитетов – советам и вышестоящим исполнительным органам. Новые конституционные нормы переподчинили исполнительные комитеты – коллегиальные исполнительные органы исключительно Советам народных депутатов. Именно с деятельностью исполкомов и партийных комитетов, фактически монополизировавших функции управления в стране связывалось осуществление фактически ставших к этому времени декоративных представительных функций органов народовластия – Советов народных депутатов.

Учитывая особенности функционирования СССР как союзного государства соответствующие правки 27 октября 1989 г. были внесены и в Конституцию РСФСР, которые вступили в действие после выборов Советов народных депутатов нового созыва 4 марта 1990 года. Согласно новым положениям Основного Закона, все организационные вопросы деятельности Советов были переданы из ведения исполкомов избираемым на сессии председателям Советов народных депутатов и формируемым Советами Президиумам. В городских (городах районного подчинения), поселковых и сельских Советах эти функции должны были выполнять председатели этих Советов. В случае несоответствия законодательству актов Советов, вышестоящие Советы получали право их отменять. Также из Конституции была исключена часть 2 статьи 151, закреплявшая порядок формирования исполкомов и их структурных подразделений только в строгом соответствии с законами СССР и РСФСР. Отныне отделы, управления исполнительных комитетов образовывались только Советами народных депутатов и подчинялись Советам и их исполнительным комитетам ^[5]. Для обеспечения реализации новых конституционных норм осенью-весной 1990 г. актами Президиумов Верховных Советов СССР и РСФСР были определены полномочия Президиума и Председателя Советов народных депутатов ^[6]. Таким образом, с целью обеспечения действия управленческой системы в стране в законодательство были внесены изменения и дополнения, обеспечивающие передачу основных полномочий от исполнительных и партийных органов к представительным органам власти – Советам народных депутатов.

Первым законодательным актом, которым были предприняты попытки привести в систему новые правовые нормы, регламентирующие организацию местной власти, стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР». Закон установил, что основой деятельности системы местного самоуправления являются государственные органы власти – Советы народных депутатов, как представительные органы власти, руководящие деятельностью всей системы самоуправления. Однако, провозгласив основы местного самоуправления в поселках, селах, городах, районах в городах, положения закона весьма неопределённо характеризовали статус краёв и областей. С учётом местных условий и национальных особенностей разрешалась организация местного самоуправления в краях и областях. С этой целью определялся перечень общих полномочий краевых, областных Советов в системе местного самоуправления, но закон не оговаривал, при каких условиях региональные органы могли осуществлять полномочия органов местного самоуправления ^[7].

В целом, оценивая значения этого акта для организации местной власти в России, можно присоединиться к мнению исследователей, которые отмечают, что закон носил скорее декларативный, чем регулятивный характер ^[8]. Отметим, что центральной проблемой при разработке его проекта являлось отсутствие стратегического видения развития системы местного самоуправления. Об отсутствии какой-либо концепции реформирования организации местной власти свидетельствует тот факт, что в период разработки закона он неоднократно подвергался существенным корректировкам. А при подготовке окончательного варианта Закона авторы старались внести в него все поступившие замечания и предложения ^[9]. Неудивительно, что положения Закона носили противоречивый и неконкретный характер, не учитывающие всех сторон деятельности Советов и их исполнительных комитетов, что не характерно даже для «рамочных» законов СССР. Таким образом, определив контуры организационной основы местных органов власти, закон не закрепил полномочия и статус органов государственной власти и управления краев и областей. Формально края и области как административно-территориальные единицы не были выделены из системы местного самоуправления, но был признан их особый статус и особая роль как высшего звена в системе местных органов власти.

Конкретизировать положения закона применительно к РСФСР и начать разработку законопроекта о местном самоуправлении, определявшего модель местного самоуправления российские власти приступили после окончания работы нового созыва представительных органов власти – Советов народных депутатов и работы I съезда народных депутатов РСФСР, созванных на основе нового законодательства. Основным событием съезда стало принятие 12 июня 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» и целого ряда документов в обеспечение провозглашенного суверенитета. Декларация определила, что РСФСР есть суверенное правовое государство, основным принципом организации которого является принцип разделения властей на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Устанавливалось, что РСФСР обладает всей полнотой власти на своей территории, за исключением тех вопросов, которые ею добровольно передаются в ведение СССР. На всей территории РСФСР провозглашалось верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР ^[10].

На I съезде было признано необходимым срочно приступить к разработке российского законодательства в сфере обеспечения организации и деятельности местных органов власти. Представить для обсуждения соответствующий законопроект на следующей сессии Верховного Совета было поручено Комитету по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР ^[11]. Для того чтобы собрать оперативную информацию и изучить практический опыт деятельности Совета на основе обновленного законодательства Комитетом была создана группа мониторинга ^[12]. Результаты деятельности группы были представлены 17 июля 1990 г. на совещании председателей Советов народных депутатов автономий, краёв, областей и гг. Москвы и Ленинграда. Было выявлено, что основной проблемой взаимодействия Советов и исполкомов является отсутствие полноценной законодательной базы регламентирующей деятельность Советов и их исполнительных комитетов, что приводит к дублированию их полномочий, конфликтам между институтами власти и неупорядоченности деятельности местных органов власти в целом ^[13]. В частности, в докладе Комитета была отмечена тенденция роста значимости «личностного фактора» в управлении местными органами власти. Новые региональные лидеры – председатели Президиумов или исполкомов, пользующиеся авторитетом, концентрировали в своих руках полномочия представительной и исполнительной ветвей власти. Повсеместно эта практика нашла выражение в объединении постов председателей советов и их исполкомов и формировании единого центра управления в регионе под началом такого лидера.

Распространение практики объединения постов председателей Советов народных депутатов и их исполкомов без какой-то ни было нормативной основы к августу 1990 г. приобретает лавинообразный характер. Советы самостоятельно принимают документы, фиксирующие модель объединения постов председателей Советов и их исполнительных комитетов и устанавливающие систему местной власти в регионе. Для того, чтобы упорядочить этот процесс 18 августа 1990 г. Комитет по вопросам работы Советов народных депутатов и развития местного самоуправления Верховного Совета РСФСР утвердил рекомендации «О взаимодействии местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов». Местным органам власти было предложено взять за основу при формировании органов власти и управления один из трех практически апробированных вариантов взаимодействия Советов и исполнительных комитетов. Первый вариант исходил из классического советского принципа взаимодействия советов и исполкомов, когда председатель Совета возглавляет представительную власть, а председатель исполнительного комитета – исполнительную власть. Второй вариант предусматривал совмещение должностей председателей облисполкома и Совета народных депутатов при ведущей роли председателя Совета. Третий вариант предлагал «мягкую» форму совмещение полномочий Советов и исполкомов через объединение постов их руководителей, но при этом председатель облисполкома являлся заместителем председателя облсовета и членом Президиума ^[14]. Таким образом, реализация закона о местном самоуправлении и практический опыт деятельности Советов выявили существенные проблемы с реформированной моделью организации местных органов власти. Прежде всего, основные трудности возникали в упорядочении взаимодействия между Советами и их исполкомами и распределением между ними управленческих полномочий вследствие отсутствия регламентирующих правовых норм.

Актуальные проблемы с законодательным урегулированием вопросов организации местной власти ускорили разработку закона о местном самоуправлении в РСФСР. Законопроект «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении в РСФСР» был представлен для обсуждения на второй сессии Верховного Совета РСФСР в сентябре 1990 г. При подготовке законопроекта разработчики, в целях улучшения деятельности Советов и повышения оперативности управления, исходили из необходимости в зависимости от уровня Совета изменять его компетенцию. Было внесено предложение для установления более четких границ между уровнями власти, разделить все Советы на три уровня: первичный, включающий сельский, поселковый, районные Советы, базовый, к которому предполагалось отнести город, сельский район и третий уровень – края и области. Соответственно разделению подлежали и полномочия Советов и их исполкомов. В то же время, исходя из принципа полновластия Советов и закрепленного права Совета самостоятельно устанавливать форму своей организации, закон не закреплял единообразную модель взаимодействия Совета и исполкома. Её должен был определять сам совет ^[15]. Представленный законопроект был решительно отвергнут депутатами Верховного Совета РСФСР. Комитету было рекомендовано учесть депутатские замечания о недопустимости нарушения советского принципа организации государства и представить обновленный законопроект на следующей сессии^[16].

Отрицательное заключение на проект закона и насущная необходимость разработки новой концепции привели к возникновению на страницах центральной периодической печати дискуссии, посвященной разработке новой модели организации местных органов власти ^[17]. Важно отметить, что принцип полновластия Советов сомнению не подвергался. Основной дискуссионный вопрос был связан с организацией исполнительной власти на местах. Были выдвинуты предложения о введении двойного подчинение исполкомов с целью улучшения функционирования исполнительной власти, всенародном избрании председателей и Советов и их исполнительных комитетов. Самый радикальный вариант был предложен демократами А. Собчаком и Г. Поповым, которые предложили организовать местную власть на основе закрепленного в Декларации независимости России принципа разделения властей и создать независимую вертикаль исполнительной власти, а также выступили за всенародное избрание руководителей исполнительных органов всех уровней ^[18].

В итоге, Верховный Совет РСФСР в чрезвычайной ситуации, в октябре 1990 г. срочно разработал и принял два законодательных акта, упорядочивающих деятельность единой системы местных органов власти – от поселкового до областного и краевого уровней управления. Первый закон, от 10 октября 1990 г. «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и их исполнительных органов в период проведения экономической реформы» в целях необходимости обеспечения скоординированных действий исполнительных органов власти всех уровней и повышении оперативности управления восстановил в полном объеме принцип «двойного подчинения» исполнительных комитетов, ликвидированный в апреле 1990 г. А с целью контроля за деятельностью исполнительной власти и состоянием дел в регионах Президиумы Советов получали право реализовывать полномочия Советов народных депутатов между их сессиями ^[19]. Вторым законом, от 21 ноября 1990 г., «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» ^[20], Верховный Совет РСФСР перераспределил управленческие полномочия между органами власти на местах. Советы получали право контролировать деятельность исполкомов и ход реализации предстоящей экономической реформы на своей территории, а исполнительным комитетам передавались полномочия в решении оперативно-хозяйственных вопросов. А 23 ноября 1990 г. Верховный Совет РСФСР вновь переподчинил восстанавливаемую вертикаль исполнительной власти Совету Министров РСФСР ^[21]. Оба закона не отличались новаторскими подходами к организации власти на местах. По сути, в условиях нарастающего экономического кризиса, требующего нестандартных решений и подходов к решению проблем, была восстановлена действующая до апреля 1990 г. система взаимодействия органов местной власти. Кроме того, качество самих законов оставляло желать лучшего – общие фразы, размытые формулировки, противоречивость отдельных норм не способствовали организации взаимодействия советов и их исполкомов. Не случайно, на тех уровнях управления, где посты председателей советов и исполкомов были объединены, местные власти предпочли не отказываться от этой практики.

Решив насущные проблемы организации местной власти Верховный Совет РСФСР в нач. 1991 г. интенсифицировал усилия по разработке двух отдельных законопроектов о местном самоуправлении и о системе управления краем и областью. Принципиальное решение о необходимости выделения областного, краевого уровня управления из системы местного самоуправления и чёткого разделения исполнительной и представительной ветвей власти на всех уровнях управления было принято зимой 1991 г. в ходе работы постоянных комитетов Верховного Совета, заседаниях Совета Федерации, встречах и совещаниях с представителями местных
Советов всех уровней ^[22]. Представленные концепции двух законов существенно отличались друг от друга. К примеру, в законопроекте о системе власти краев и областей, одобренном Президиумом Верховного Совета ^[23] было предусмотрено создание администраций на основе единоначалия, а коллегиальные исполкомы ликвидировались. Предполагалось назначение руководителей администраций Президентом РСФСР при обязательном участии соответствующего Совета народных депутатов. Всего было предложено два варианта их избрания: через одобрение кандидатур руководителей Президентом РСФСР на основании предложений областного и краевого совета или путем назначения главы администрации указом Президента, а затем утверждения Советом. При этом концепция Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривала всенародное избрание главадминистраций и расширенный состав его полномочий. Всенародная выборность глав исполнительной власти местных советов была подтверждена решением IV Съезда^[24].

Первым, 6 июля 1991 г., был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Нормы Закона в полном объеме воспроизводили концепцию двойного подчинения нового исполнительного органа администраций, которая была подотчётна и Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Соответственно, представительные органы власти – Советы народных депутатов, в целом сохраняли свои достаточно большие полномочия ^[25]. Впервые было оговорено, что органы власти края, области, автономных образований являются органами государственной власти и не входят в систему местного самоуправления. Тем не менее, концепция организация власти на этом государственном уровне управления оставалась неопределённой. Прежде всего, требовалось решение вопроса о статусе и значимости этого уровня управления для региональной системы России.

Но в августе 1991 г., в чрезвычайных условиях путча, для обеспечения управляемости страной российские власти реформировали властную систему краев и областей и взяли за основу положения законопроекта «Об управлении краем, областью в РСФСР». 21 августа 1991 г. Верховным Советом РСФСР была введена должность главы областной, краевой администрации, являвшегося руководителем исполнительного органа, который являлся правопреемником исполнительного комитета. Назначение и освобождение от должности глав администраций было поручено Президенту РСФСР ^[26]. В свою очередь, 22 августа 1991 г. Президент РСФСР издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», которым детализировалась процедура назначения главы администраций. Их назначение должно было производиться Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом ^[27].

Введение нового института глав администраций поставило перед Верховным Советом, как органом законодательным, проблему формирования законодательной базы, обеспечивающей деятельность нового органа власти. На необходимости скорейшего принятия закона о краевых и областных органах власти настаивали и сами регионы, принимая соответствующие обращения к Верховному Совету ^[28]. В январе 1992 г. Закон под новым названием «Об областном краевом Совете и областной, краевой администрации» был принят Верховным Советом и 5 марта 1992 г. подписан Президентом ^[29].

Закон закреплял принцип разделения властей, как основополагающий принцип взаимодействия властных институтов в крае, области. Совет народных депутатов объявлялся представительным органом власти региона, а администрация – исполнительным органом. Его нормами впервые было закреплено действие двух вертикалей органов государственной власти края, области. Представительную ветвь власти возглавлял Верховный Совет, действующий на основе принципа полновластия Советов а исполнительную – Президент Российской Федерации, действующий на основе принципа разделения властей. Устанавливалось, что глава администрации и подчиненные ему управленческие структуры подотчётны краевому, областному Совету и только потом – и вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции. В такой системе глава администрации фактически был лишен возможности реализовывать самостоятельную политику, так как фактически наделялся только хозяйственно-распорядительными функциями исполнительных комитетов. Все основные вопросы региона, как и прежде, были отданы в компетенцию Совета народных депутатов, который объявлялся собственником всего имущества края, области. Совет все внебюджетные и валютные фонды региона. В свою очередь, администрация только оперативно управляла финансами и распоряжалась собственностью края, области на основе норм, установленных законодательством и Советом народных депутатов.

Закон не содержал принципиально новых правовых подходов в организации органов власти краевого, областного уровней и аккумулировал в систему все апробированные положения отдельных нормативно-правовых актов изданных в 1990 г. По сути, Закон являлся компромиссом между различными моделями организации власти – советской и демократической, основанной на принципах разделения властей.

Подводя итог исследованию проблем законодательного регулирования организации местных органов власти, можно отметить, что начавшиеся с к. 1980-х гг. перестроечные реформы во всех сферах общественной жизни положили начало кардинальному преобразованию всей правовой системы России, регулирующей вопросы организации и деятельности местных органов власти. Отметим, что в основу российской модели организации органов власти, созданной в 1990–1992-е гг. была положена советская правовая система. В указанный период предпринимались попытки, не меняя сущности политической системы республики ввести в государственное устройство страны принцип разделения властей, составляющий основу демократического устройства государства. Но при этом, в России не было разработано целостной концепции реформ всех сфер общественной жизни и федеративного устройства государства. В целях достижения согласия между различными общественно-политическими силами руководством республики был избран путь совмещения принципов полновластия Советов и разделения властей при разработке законодательных и др. правовых актов, регулирующих деятельность органов как региональной, так и местной власти. При этом прослеживается тенденция изменения правовых норм связанных с организацией исполнительной власти на местах, но при этом советская основ организации представительных органов власти не подвергается сомнению. Апофеозом политики компромиссов стало принятие Закона «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», утвердивший существование двух вертикалей власти: представительной и исполнительной, действующих на основе разделения властей, но при сохранении доминирования представительных органов власти, населявшихся функциями решать любой вопрос местного характера, исходя из принципа полновластия Советов.

Таким образом, в 1991–1992-х гг. в нормативно-правовых актах регулирующих организацию местных органов власти фиксируется наличие противоречий между юридическими нормами и новыми потребностями развития государства, необходимостью реформирования всех общественных сфер жизни и преодоления негативных тенденций социально-экономического и политического развития. Основным содержанием развития законодательства в этот период являлось нарушение целостности правовой системы, попытками её десоветизации при одновременном сохранении концептуальных основ социалистической правовой системы, разрыв между законодательством и его реализацией на практике, заимствование правовых институтов без осознания их значимости для государственной системы, что привело к противоречивому сочетанию норм, присущим разным правовым системам. Отсутствие стратегического плана развития государства не позволило качественно модернизировать социально-экономическую и политическую системы, что привело к снижению эффективности их функционирования.