Organizational-legal grounds of the macroprudential policy at the international and national levels

Активное развитие макропруденциальной политики, формирование ее организационно-правовых основ инспирированы глобальным финансово-экономическим кризисом 2007-2009 гг., который явился ярким воплощением реализации разрушительного потенциала системного риска.

Под макропруденциальной политикой (macroprudential policy) обычно понимается комплекс превентивных мер, направленных на минимизацию риска системного финансового кризиса, то есть риска возникновения ситуации, при которой значительная часть участников финансового сектора становится неплатежеспособной или теряет ликвидность, в результате чего они не могут функционировать без поддержки органа денежно-кредитного регулирования или органа пруденциального надзора. «Группа тридцати» в октябре 2010 г. выпустила руководство по макропруденциальной политике, в котором привела четыре ее ключевые характеристики: ответственность за устойчивость финансовой системы в целом, ограничение системных рисков, применение специфического набора инструментов, взаимодействие с другими институтами государственной политики ^[1].

Под системным риском финансового сектора понимается возможность возникновения срыва предоставления финансовых услуг, который вызывается ухудшением состояния всей финансовой системы или ее части и имеет потенциальные серьезные отрицательные последствия для реальной экономики ^[1].

Организационно-правовые основы макропруденциальной политики формируются, начиная с 2009 года, на двух уровнях: международном (глобальном и региональном) и национальном.

Глобальный уровень. На глобальном уровне агрегатором антикризисных мер регулирования в мировой финансовой системе является Совет по финансовой стабильности (далее – СФС).

Приоритетными направлениями деятельности СФС остаются выявление уязвимых мест глобальной финансовой системы и завершение реализации ключевых реформ в финансовом секторе. Ключевыми направлениями деятельности СФС являются: 1) повышение устойчивости финансовых институтов; 2) решение проблем, связанных с деятельностью системно значимых финансовых институтов (СЗФИ); 3) снижение рисков параллельной банковской системы (ПБС, «shadow banking»); 4) повышение устойчивости рынков деривативов.

Совет стремится способствовать финансовой стабильности, развивая сильные регулирующие, контролирующие и другие принципы финансовой политики и способствуя созданию единого игрового поля. Как часть этих мер, реализуется практика периодических экспертных оценок (peer reviews) национальных юрисдикций.

СФС составил Компендиум из 14-ти ключевых международных финансовых стандартов. Основы СФС по совершенствованию соблюдения международных стандартов, (FSB Framework for Strengthening Adherence to International Standards) гласят, что юрисдиция-член СФС «принимает на себя обязательство подвергаться периодическим экспертным оценкам, сосредоточенным на имплементации и эффективности международных финансовых стандартов и политик, согласованных с СФС» ^[2].

Есть два типа экспертных оценок СФС: тематические обзоры и страновые обзоры.

Тематические обзорысосредотачиваются на имплементации и эффективности международных финансовых стандартов, разработанных нормотворческими организациями (standard setting bodies, SSB), и политик, согласованных с СФС, в конкретной области, важной для глобальной финансовой стабильности. Тематические обзоры могут также проанализировать другие области, важные для глобальной финансовой стабильности, где международные стандарты или политики еще не существуют.

Цели обзоров состоят в том, чтобы поощрить кросс-национальную и кросс-секторальную имплементацию, оценить (где возможно), в какой степени стандарты и политики достигли поставленных результатов, выявить пробелы и слабые места в рассмотренных областях и дать рекомендации для потенциального мониторинга (включая разработку новых стандартов) членами СФС ^[3].

В соответствии с положениями Устава СФС и Основ СФС по совершенствованию соблюдения международных стандартов, страны-члены СФС обязуются периодически участвовать в Программе оценки финансового сектора МВФ-ВБ (Financial Sector Assessment Program, FSAP) и проходить страновые обзоры СФС (в течение трех лет после завершения FSAP или ROSC), которые оценивают степень внедрения международных стандартов и принципов в финансовом секторе. Обновление FSAP по России было завершено в июле 2016 года ^[4], равно как и обновление ROSC (Доклады о соблюдении стандартов и правил, Reports on Observations of Standards and Codes), посвященное в 2016 году соблюдению Россией Базельских основополагающих принципов банковского надзора ^[5].

В страновой обзор СФС по России включены две темы: 1) механизмы и инструменты реализации макропруденциальной политики; 2) режим урегулирования несостоятельности банков. Последний такой обзор вышел 2 февраля 2015 года ^[6], некоторые рекомендации из которого будут освещены ниже.

Основную помощь СФС по методическому, аналитическому, статистическому обеспечению макропруденциальной политики на глобальном уровне оказывают Международный валютный фонд, Банк международных расчетов, Группа Тридцати.

Региональный уровень. Европейский Союз. На уровне интеграционных организаций основной орган макропруденциального надзора – Европейский комитет по системному риску (ESRB).

Текущий финансовый кризис выдвинул на первый план недостатки предыдущих мер и институтов финансового надзора в ЕС и необходимость институциализации макропруденциального надзора за финансовой системой как важное дополнение к микропруденциальному надзору отдельных финансовых учреждений.

Новое законодательство, основанное на Отчете де Ларозьера ^[7], представленного Группой высокого уровня по финансовому надзору в ЕС, вступило в силу 16 декабря 2010 и внедрило Европейскую систему финансового надзора (European system of financial supervision, ESFS). В качестве вершины этой системы был образован Европейский комитет по системному риску (European Systemic Risk Board, ESRB), под которым расположились три микропруденциальных надзорных органа (European Supervisory Authorities, ESAs): 1) Европейское банковское ведомство (European Banking Authority, EBA ^[8]); 2) Европейское ведомство по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority, ESMA ^[9]); 3) Европейское ведомство по страхованию и трудовым пенсиям (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA ^[10]).

При этом в Отчете де Ларозьера было заявлено, что центральные банки играют ведущую роль в макропруденциальной политике, им нужно предоставить формальный мандат для оценки макрофинансовых рисков и издания предупреждений.

ESRB несет ответственность за макропруденциальный надзор за финансовой системой Европейского союза. Его цели состоят в том, чтобы способствовать предотвращению или смягчению системных рисков для целей финансовой стабильности и гладкого функционирования внутреннего рынка, таким образом гарантируя стабильный вклад финансового сектора в экономический рост.

Для достижения своих целей ESRB, среди прочего: a) собирает и анализирует необходимую информацию; б) идентифицирует и приоритезирует системные риски; в) издает предупреждения относительно угрожающих системных рисков; г) издает рекомендации в отношении восстановительных действий в ответ на определенные риски; д) мониторит выполнение предупреждений и рекомендаций; е) сотрудничает с иными структурами ESFS; ж) участвует в Совместном комитете; з) координирует свои действия с международными финансовыми организациям, в особенности с МВФ и СФС.

Серия шагов для управления системным риском со стороны ESRB выглядит следующим образом: (1) идентификация данных и макросистемных индикаторов; (2) мониторинг; (3) оценка и анализ; (4) приоритезация; (5) предупреждения и рекомендации; (6) отслеживание внедрения политик и рекомендаций.

Рекомендации ESRB не являются юридически обязательными, и, следовательно, в научной литературе поднимаются вопросы относительно того, имеют ли они соответствующий эффект ^[11]. Однако ESRB - не классический орган «мягкого права», поскольку он встроен в организационную структуру ЕС. Считается, что его близкая связь с органами, у которых есть формальные полномочия, увеличивает эффективность ESRB. В то время как рекомендации ESRB не обязывают, их адресаты не могут остаться пассивными относительно определенных в них мер. Если адресат соглашается с рекомендацией, он должен заявить, какие меры он принимает, чтобы следовать рекомендации. Если адресат не соглашается с рекомендацией и принимает решение не действовать, он должен объяснить, каковы причины его бездействия (так называемый принцип «соблюдай или объясняй»).

Несмотря на создание специальных органов, ответственных за проведение макропруденциальной политики, необходимо отметить усиление роли центральных банков как субъектов макропруденциальной политики. Так, традиционно, одним из компонентов мандата финансовой стабильности центральных банков, включая ЕЦБ, являлся анализ системного риска.

Еще с 2004 года ЕЦБ начал публиковать полугодовой Отчет о финансовой стабильности, главная цель которого состояла в том, чтобы помочь выявить потенциальные уязвимости на ранней стадии и повысить уровень осведомленности среди участников рынка. Отсюда, в рамках Европейского Союза ЕЦБ позиционируется как субъект аналитической поддержки ESRB.

Основываясь на мандате финансовой стабильности ЕЦБ, Статья 2 Регламента ЕЦБ требует, чтобы ЕЦБ гарантировал условия функционирования Секретариата ESRB, и, следовательно, предоставлял ему аналитическую, статистическую, логистическую и административную поддержку.

ESRB придает большое значение дизайну и эффективности макропруденциальных структур государств-членов ЕС. ESRB обрисовал в общих чертах некоторые руководящие принципы для национального макропруденциального надзора в Рекомендации ESRB/2011/3 о макропруденциальном мандате национальных властей ^[12]. Эти руководящие принципы по существу содержат идеи ESRB о том, как лучше всего государства-члены должны предоставлять макропруденциальные мандаты своим органам. Государства-члены, которые уже предоставили макропруденциальные мандаты национальным комитетам или советам, должны удостовериться, что их институциональные механизмы и полномочия соответствуют Рекомендации ESRB/2011/3.

Рекомендация ESRB/2011/3 содержит пять рекомендаций:

- Рекомендация A состоит в том, что государства-члены должны определить, что конечная цель любого национального макропруденциального мандата – способствовать гарантии стабильности финансовой системы в целом путем повышение устойчивости финансовой системы (первая промежуточная цель) и снижения потенциала системных рисков (вторая промежуточная цель), таким образом, гарантируя стабильный вклад финансового сектора в экономический рост (заключительная цель).

- Рекомендация B обращается к институциональным механизмам и рекомендует выбор между двумя моделями: либо коллегиальная модель, где органы микропруденциального надзора и Центральный банк взаимодействуют, либо модель единственного учреждения (которое может быть Центральным банком) при условии, что другие надзорные органы подотчетны ему. В любом случае Рекомендация ESRB/2011/3 требует, чтобы Центральный банк играл ведущую роль в макропруденциальной политике. Кроме того, должна быть ясная подотчетность и взаимодействие между национальной макропруденциальной властью и ESRB.

- Рекомендация C обращается к задачам макропруденциальной власти. Они состоят, как минимум, в идентификации, мониторинге и оценке рисков для целей финансовой стабильности. Рекомендация C поощряет давать национальным макропруденциальным властям определенные полномочия, включая право определять «финансовые учреждения и структуры, которые системно важны для соответствующего государства-члена».

- Рекомендация D касается проблем прозрачности и ответственности макропруденциальных властей перед национальными парламентами.

- Рекомендация E касается проблем операционной и финансовой независимости национальных макропруденциальных властей.

Полагаем, что данные рекомендации могут оказаться полезными для создания системы макропруденциального надзора в ЕАЭС и совершенствования системы макропруденциального надзора в России.

Евразийский экономический союз. Необходимо отметить, что в ЕАЭС уже несколько лет озвучиваются предложения по созданию органа макропруденциального надзора ^[13].

Обоснование этой меры дается в работе «Разработка Стратегии развития финансовых рынков государств-членов ТС и ЕЭП на период до 2025 года», выполненной для Евразийской экономической комиссии группой авторов под руководством Я.М. Миркина.

В части управления системными рисками авторами предлагается:

1) выравнивание уровня внедрения рекомендаций СФС / «Группы двадцати» в области макропруденциального надзора, надзора за СЗФИ по государствам - членам ЕАЭС;

2) создание информационной базы и структуры макропруденциального надзора на уровне ЕАЭС (с возможностью интеграции в создаваемую интегрированную информационную систему ЕАЭС);

3) развитие механизмов предупреждения и программ действий на основе индикаторов финансовой стабильности, экспертной системы прогнозирования и оценки уровня рисков.

Для решения этих задач авторам представляется целесообразным создание Совета по финансовой стабильности ЕАЭС, основной функцией которого станет содействие в поддержании финансовой стабильности в государствах-членах ЕАЭС путем содействия в согласовании действий национальных регуляторов в части урегулирования системного риска, включая:

- развитие макропруденциального надзора, выявление «чувствительных, уязвимых» мест финансового сектора на уровне ЕАЭС в целом;

- разработка предложений, стандартов и рекомендаций по минимизации системных рисков и поддержанию финансовой стабильности в периметре ЕАЭС в интересах национальных регуляторов;

- содействие информационному обмену и согласованию действий в части поддержания финансовой стабильности между национальными регуляторами ^[14].

На наш взгляд, целесообразно в этом вопросе ориентироваться на опыт ЕС в области создания наднациональных правовых основ макропруденциального надзора, включая закрепление единых принципов разграничения компетенции между наднациональными и национальными макропруденциальными властями, а также – что особенно важно для современной России – в части ясного определения и позиционирования макропруденциальной власти и макропруденциальной политики среди иных властей и политик в государстве.

Национальный уровень. Исследователи выделяют три конфигурации распределения функций между органами управления в рамках политики финансовой стабильности:

1. Ответственность за макропруденциальную политику несут несколько ведомств (ЕС, США).

2. Ответственность за макропруденциальную политику закреплена за ЦБ, но есть отдельные микропруденциальные регуляторы (Япония, Швеция).

3. ЦБ выступает как орган макро- и микропруденциального регулирования при наличии отдельного органа, ответственного за безопасность финансовых продуктов (Великобритания, Франция) ^{[15, С.65-67.]}.

Рассмотрим более подробно модели организации макропруденциального надзора в некоторых зарубежных странах, реализующих схожую с российской модель пруденциального надзора, а именно модель с наличием финансового мегарегулятора.

Германия.Комитет по финансовой стабильности (AusschussfürFinanzstabilität, далее – «Комитет») организован при Федеральном министерстве финансов и состоит из представителей данного Министерства, Бундесбанка и Федерального управления по финансовому надзору, как мегарегулятора (BundesanstaltfürFinanzdienstleistungsaufsicht, BaFin). Комитет создан как платформа для сотрудничества между макропруденциальной властью (Бундесбанк), микропруденциальной властью (BaFin) и Министерством финансов.

Комитет, по его усмотрению, может издавать предупреждения и рекомендации. Комитет предупреждает Федеральное правительство, BaFin или любой другой государственный орган в Германии о рисках, которые могут оказать негативное влияние на финансовую стабильность, и может рекомендовать меры по противодействию им. Адресаты рекомендаций должны регулярно сообщать Комитету о статусе внедрения его рекомендаций или объяснить свое бездействие.

Бундесбанку дан мандат содействия в обеспечении стабильности финансовой системы в Германии и оказании широкой поддержки Комитету. Бундесбанк осуществляет анализ, нацеленный на идентификацию рисков для целей финансовой стабильности. Кроме того, представители Бундесбанка наделены правом блокирования любого решения Комитета о предупреждениях, рекомендациях и годовых отчетах Федеральному парламенту.

Великобритания. Реформа финансового регулирования в Великобритании вылилась в 2012 году в Билль о финансовых услугах (Financial Services Bill, далее - Билль), заменивший трехстороннюю модель надзора с участием Банка Англии (BoE), Управления финансовых услуг (FSA) и Казначейства.

Билль сделал Банк Англии непосредственно ответственным за «защиту и улучшение» стабильности финансовой системы в Великобритании. Макропруденциальный надзор становится сферой ответственности Комитета по финансовой политике (Financial Policy Committee, FPC) в пределах институциональной структуры Банка Англии. FPC является подкомиссией Совета директоров Банка Англиии несет основную ответственность за идентификацию, мониторинг и принятие мер для устранения и снижения системного риска в целях защиты и повышения устойчивости финансовой системы Великобритании.

Только половина из 12 участников FPC представляет Банк Англии. Другие участники являются представителями созданного Управления по контролю за деятельностью финансовых организаций (Financial Conduct Authority, FCA) или назначаются министром финансов и Казначейством. Решения принимаются консенсусом.

В решении своих задач FPC должен опираться на стратегию финансовой стабильности Банка Англии, которая утверждается Советом директоров. Однако FPC может влиять на стратегию на ранней стадии, так как с ним нужно консультироваться относительно проекта стратегии или ее пересмотра.

FPC несет ответственность за макропруденциальное регулирование, хотя его полномочия в этой области ограничены различными способами.

Во-первых, FPC уполномочен выпускать директивы в отношении FCA и Органа пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority, PRA), то есть может потребовать, чтобы они гарантировали внедрение предлагаемой макропруденциальной меры в отношении указанного класса регулируемых субъектов. Однако, согласно Биллю, такие меры должны быть оформлены приказом Казначейства. Проекты приказов подвергаются парламентскому контролю и должны быть одобрены каждой палатой парламента, хотя есть исключения для экстренных случаев. Директивы FPC могут только рекомендовать, но не предписывать средства и период имплементации. FPC также должен составить акт общей политики, которую он предлагает осуществлять в отношении каждой
макропруденциальной меры, предписанной Казначейством. Регулятор (регуляторы) должны выполнить директивы и направить отчет в FPC.

FPC может дать рекомендации Казначейству и регуляторам (FCA и PRA) относительно осуществления ими соответствующих полномочий. FPC может потребовать, чтобы регуляторы следовали принципу «соблюдай или объясняй».

Во-вторых, Билль придает особое значение пропорциональности действий FPC. Он требует, чтобы FPC уравновесил усилия по предотвращению реализации системного риска с возможностями финансового сектора способствовать росту британской экономики в средне- или долгосрочный период.

Казначейство наделяется правом установить сферу компетенции для FPC, но только в форме рекомендации. Британское правительство полагает, что FPC должен иметь возможность принимать потенциально непопулярные решения независимо от политического влияния. С другой стороны, FPC должен ответить на такие рекомендации и, при необходимости, привести основания для того, чтобы не реагировать на них. FPC публикует отчет о финансовой стабильности, включающий оценку того, насколько успешным было достижение поставленных целей ^[16].

Республика Казахстан. Как указывалось выше, авторы научной группы Миркина провели исследование стран ЕАЭС на предмет соответствия направлений развития системы регулирования финансового рынка государств-членов Союза рекомендациям и принципам G20/FSB в области макропруденциального надзора. Относительно рекомендаций в области макропруденциального надзора отмечается высокий уровень соответствия по всем основным направлениям рекомендаций у России и Казахстана (развитая нормативно-правовая база, активная практика применения, мониторинг системного риска, развитая система инструментов, взаимодействие между регуляторами и центральным банком), при этом система макропруденциального надзора находится в состоянии активного развития. У трех стран (Армения, Казахстан, Россия) создан мегерегулятор, к функциям которого отнесен контроль финансовой стабильности. В Беларуси контроль за финансовой стабильностью отнесен к функциям Национального Банка Республики Беларусь. В Кыргызстане эти функции разделены между Национальным Банком Республики Казахстан (банки) и Госфиннадзором (небанковские финансовые организации).

Отмечается также высокая степень выполнения рекомендаций по раскрытию информации о результатах мониторинга финансовой стабильности: все центральные банки рассматриваемых стран публикуют отчеты о финансовой стабильности на ежегодной (Беларусь, Казахстан) и полугодовой основе (Армения, Кыргызстан, Россия), при этом охватываются все сектора (банки, страховой сектор, иные финансовые посредники) ^[14].

В Республике Казахстан мандат финансовой стабильности разделен между профильным Советом и Национальным банком Республики Казахстан, являющимся финансовым мегарегулятором.

Совет по финансовой стабильности и развитию финансового рынка Республики Казахстан создан Указом Президента Республики Казахстан от 12 июня 2010 года №994 ^[17].

Совет является консультативно-совещательным органом при Президенте Республики Казахстан и создан для осуществления межведомственной координации по вопросам обеспечения финансовой стабильности и эффективного развития финансового сектора Республики Казахстан.

Основными задачами Совета являются оказание содействия и выработка предложений по реализации макропруденциального регулирования, ориентированного на стабильность финансовой системы Республики Казахстан и минимизацию системных рисков.

Функциями Совета являются:

1) выработка предложений по системным рискам для финансовой стабильности на основе данных регулярного мониторинга;

2) выработка подходов по разработке и реализации основных направлений государственной политики в области развития финансовой системы Республики Казахстан;

3) выработка предложений по формированию стратегии и принципов регулирования финансового сектора с целью минимизации системных рисков и предупреждения угроз финансовой стабильности, в том числе выработка рекомендаций по основным секторальным принципам и подходам пруденциального регулирования системных рисков и применению соответствующих нормативов на основе предложений заинтересованных государственных органов и иных организаций, определение принципов макропруденциального регулирования, в том числе посредством рекомендаций по применению мер пруденциального регулирования финансовых организаций, определение принципов регулирования системообразующих финансовых институтов;

4) подготовка рекомендаций по применению регуляторных и стимулирующих мер, направленных на поддержание финансовой стабильности, в том числе рассмотрение предложений и подготовка рекомендаций по осуществлению мер раннего реагирования на финансовые и системные риски экономики, рассмотрение предложений по мерам антикризисного управления и механизмам минимизации ущерба в случае материализации системных рисков, рассмотрение предложений и подготовка решений по урегулированию проблем в системообразующих финансовых организациях.

Председателем Совета является Председатель Национального Банка Республики Казахстан. Рабочим органом Совета является Национальный Банк.

Решения Совета принимаются простым большинством голосов и носят рекомендательный характер. При равенстве голосов голос председательствующего является решающим.

Члены Совета представляют Совету информацию о выполнении либо невыполнении протокольных решений Совета с соответствующим обоснованием не позднее 3 (трех) месяцев со дня принятия Советом соответствующего решения или в сроки, указанные в решении Совета.

Правовые основы макропруденциального надзора Нацбанка Республики Казахстан законодательно определены в главе Глава 8-1 «Содействие обеспечению стабильности финансовой системы» Закона Республики Казахстан «О Национальном банке Республики Казахстан» ^[18].

Закон содержит дефиниции «макропруденциальное регулирование», «системные риски», «системообразующие финансовые организации» (ст. 51-2 Закона). Согласно Закону, Национальный Банк Казахстана самостоятельно и (или) совместно с иными государственными органами в рамках их компетенции разрабатывает и осуществляет меры, направленные на обеспечение стабильности финансовой системы.

Закон разделяет полномочия Нацбанка Республики Казахстан на две составляющие: 1) в целях содействия обеспечению стабильности финансовой системы и 2) целях осуществления макропруденциального регулирования.

В целях содействия обеспечению стабильности финансовой системы Национальный Банк Казахстана:

1) проводит регулярный мониторинг макроэкономических и макрофинансовых факторов, влияющих на стабильность финансовой системы;

2) осуществляет макропруденциальное регулирование финансовой системы;

3) выступает займодателем последней инстанции для банков в порядке, на условиях и в сроки, установленные Правлением Национального Банка Казахстана.

В целях осуществления макропруденциального регулирования Национальный Банк Казахстана:

1) на регулярной основе проводит мониторинг системных рисков финансовой системы;

2) определяет порядок отнесения финансовых организаций к числу системообразующих;

3) для снижения уровня системных рисков финансовой системы и предупреждения их наступления вправе устанавливать пруденциальные нормативы и (или) иные обязательные к соблюдению нормы и лимиты для системообразующих финансовых организаций;

4) в случае возникновения или угрозы возникновения системного финансового кризиса самостоятельно или совместно с Правительством Республики Казахстан вводит ограничения на проведение отдельных видов банковских и других операций финансовыми организациями.

Следует отметить высокий юридико-технический уровень регламентации макропруденциального регулирования в Республике Казахстан, который может служить ориентиром для отечественного законодателя.

Россия. Правовые основы макропруденциальной политики в России фрагментарны и технически несовершенны.

Ее основы косвенно закрепляются в Федеральном законе №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ^[19]: Закон не знает понятий «макропруденциальная политика», «финансовая стабильность», «системный риск», не закрепляет перечень инструментов макропруденциальной политики.

В статье 3 Закона «обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации» закрепляется в качестве одной из пяти целей Банка России.

Среди множества функций Банка России присутствует следующая: «во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации».

Указанные цель и функция раскрываются в Главе VII.1 «Развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования», введенной Федеральным законом от 23.07.2013 N 251-ФЗ.

Согласно положениям главы, Банк России:

- не менее двух раз в год публикует обзор финансовой стабильности;

- осуществляет мониторинг состояния финансового рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации;

- с целью предупреждения возникновения ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации, Банк России разрабатывает меры, направленные на снижение угроз финансовой стабильности Российской Федерации;

- один раз в три года представляет в Государственную Думу проект основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации.

Прогнозно-плановые, методические и аналитические основы макропруденциальной политики Банка России представлены Основными направлениями развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 годов ^[20], Обзорами финансовой стабильности, Обзорами денежного рынка и рынка деривативов, Методическими комментариями и разъяснениями к Обзору денежного рынка.

Кроме того, Банк России публикует индикаторы кредитного цикла и начал раскрывать информацию относительно методик, используемых в рамках макпропруденциального надзора ^[21].

В части надзора в отношении системно-значимых кредитных организаций юридическая техника Банка России вызывает еще больше вопросов. Так, помимо регламентации данного сегмента макропруденциальной политики через указания Банка России (являющиеся нормативными актами), важнейшие вопросы макропруденциальной политики могут публиковаться в форме «Информации» ^[22].

Рассматривая содержание Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов, необходимо отметить следующее. Согласно ст. 3 Закона №86-ФЗ, развитие финансового рынка и обеспечение стабильности функционирования финансового рынка являются самостоятельными и равными по значимости целями Банка России, в то время как в Основных направлениях (в окончательной редакции) вторая цель, очевидно, подчинена первой.

Перечисляя цели развития финансового рынка, Банк России не упоминает об обеспечении стабильности финансового рынка, делая это только лишь только лишь в «мероприятиях» по развитию финансового рынка («совершенствование инструментария по обеспечению стабильности финансового рынка»).

Банк России выделил шесть направлений по обеспечению финансовой стабильности:

- мониторинг финансовой стабильности посредством разработки и использования индикаторов, характеризующих финансовую стабильность;

- регулирование, надзор и наблюдение за финансовыми организациями, в том числе инфраструктурными организациями финансового рынка, и платежными системами;

- макропруденциальное регулирование и надзор;

- мониторинг рисков с целью выявления потенциальных системных угроз, стресс-тестирование отдельных секторов финансового рынка и анализ эффекта заражения;

- обеспечение бесперебойности и эффективности функционирования инфраструктурных организаций финансового рынка и платежных систем;

- реализация антикризисных мер в случае финансовой нестабильности.

Обращает на себя внимание логическое пересечение направления «макропруденциальное регулирование и надзор» с другими направлениями.

Отметим также, что ключевые целевые показатели измерения эффективности реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 годов не содержат показателей, касающихся макропруденциальной политики, кроме общего показателя «Исполнение российской юрисдикцией обязательств по внедрению международных принципов и стандартов», который предполагает раскрытие информации о степени внедрения данных принципов и стандартов.

Перейдем к институциональной составляющей макропруденциального надзора в России.

В России мандат финансовой стабильности распределен между двумя структурами – межведомственным Национальным советом по обеспечению финансовой стабильности (далее – Совет) и Банком России (см. таблицу 1).

Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности имеет целью достижение финансовой стабильности, в то время как Банк России – обеспечение стабильности финансового рынка.

Совет был создан в 2013 году Постановлением Правительства Российской Федерации ^[23].

В Постановлении определено, что федеральными органами исполнительной власти, ответственными за обеспечение финансовой стабильности, являются Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации.

Совет является постоянно действующим совещательным органом, образованным в целях рассмотрения вопросов обеспечения стабильности финансовой системы, выявления системных рисков и разработки предложений о мерах, направленных на снижение таких рисков.

Основными задачами Совета являются:

а) оценка общего состояния мировой экономики и рисков, связанных с ее изменением;

б) осуществление анализа результатов мониторинга общего состояния финансовых и товарных рынков, оценка системных рисков, связанных с их развитием;

в) оценка методики определения системно значимых финансовых институтов (кредитных организаций, банковских холдингов и групп, небанковских финансовых институтов, объектов инфраструктуры финансового рынка) и их перечня;

г) рассмотрение методик выявления и оценок системных рисков и угроз финансовой стабильности;

д) оценка уровня системных рисков и угроз финансовой стабильности;

е) разработка предложений о мерах, направленных на восстановление финансовой стабильности.

Решения Совета принимаются советом на основе консенсуса (на что в своем отчете по России критически обращает внимание СФС) и имеют рекомендательный характер.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за обеспечение финансовой стабильности, а также Центральный банк Российской Федерации при получении рекомендаций Совета представляют доклады о выполнении или невыполнении рекомендаций в срок, указанный в протоколе заседания. Данное положение было введено Постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2015 г. N 161, видимо, с целью выполнения рекомендации СФС в части внедрения принципа «соблюдай или объясняй».

Распоряжением Правительства РФ от 25.02.2015 N 295-р утвержден состав Совета. Из 12 членов Совета (включая председателя) пятеро представляют Банк России (включая председателя Банка России).

Особенностью национальной институции макропруденциального надзора является то, что созданный для его осуществления профильный орган фактически не функционирует: со дня его создания не состоялось ни одного заседания.

В Банке России образованы два департамента, отвечающие за макропруденциальную политику, – Департамент финансовой стабильности и Департамент надзора за системно значимыми кредитными организациями ^[24], курируемые разными зампредами ЦБ.

Задачами Департамента надзора за системно значимыми кредитными организациями являются:

а) надзор за деятельностью системно значимых кредитных организаций, в том числе на консолидированной основе.

б) подготовка предложений о направлении уполномоченных представителей Банка России в системно значимые кредитные организации; участие в назначении кураторов системно значимых кредитных организаций.

в) участие в контроле за разработкой и реализацией мероприятий, направленных на предупреждение банкротства системно значимых кредитных организаций, в том числе с привлечением государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».

г) осуществление контроля за соблюдением системно значимыми кредитными организациями требований валютного законодательства, законодательства Российской Федерации в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

д) участие в принятии решений, касающихся государственной регистрации и лицензирования деятельности системно значимых кредитных организаций, государственной регистрации эмитируемых ими выпусков ценных бумаг, а также контроля за деятельностью системно значимых кредитных организаций на рынке ценных бумаг.

Задачами Департамента финансовой стабильности являются: мониторинг и оценка системных рисков финансового рынка Российской Федерации и финансовой системы Российской Федерации; наблюдение за системно значимыми инфраструктурными организациями финансового рынка (центральными контрагентами, центральным депозитарием, репозитариями, расчетными депозитариями); наблюдение за системно значимыми платежными системами.

В условиях фактически не функционирующего Национального совета по обеспечению финансовой стабильности, Банку России приходится по факту решать задачу, выходящую за пределы его компетенции, а именно – содействовать обеспечению финансовой стабильности в целом, а не только реализовывать приданный ему законом мандат – обеспечивать стабильность финансового рынка (как сегмента финансовой системы).

В связи с этим вызывает беспокойство возможный «перегруз» Банка России регулятивными практиками (монетарная политика, оверсайт, макропруденциальная политика), накладывающихся на его и без того сложный функционал финансового мегарегулятора.

Проблема осложняется еще и декларируемой высокой степенью политической и экономической независимости Банка России при неразвитости (призванных компенсировать недостатки этой независимости) практик транспарентности и подотчетности обществу. На это обращается внимание и в последнем ROCS ^{[5, c.14]}.

В своем страновом обзоре по России СФС обратил внимание на невнятность разделения компетенции в области макропруденциальной политики между Банком России и Национальным советом по обеспечению финансовой стабильности. СФС рекомендует разъяснить роль и обязанности Совета в области макропруденциальной политики, чтобы устранить потенциальные наложения в мандатах двух структур.

В целях повышения эффективности Совета СФС рекомендует: (1) усилить роль ЦБ в Совете; (2) развить внутреннюю структуру Совета под задачи, входящие в его мандат; (3) предоставить Совету право выпускать рекомендации государственным органам на основе принципа «соблюдай или объясняй»; (4) перейти на систему принятия решений большинством голосов (сейчас консенсусно); и (5) обеспечить транспарентность деятельности Совета.

В Обзоре СФС российским властям рекомендовано внести изменения в закон о центральном банке в целях создания надлежащих правовых основ макропруденциальной политики и закрепления инструментария макропруденциального надзора ^[6]. На недостаток правовой регламентации инструментария макропруденциального надзора обращает внимание также Международный валютный фонд в последнем FSAP ^{[4, c.7]}.

Таким образом, можно заключить, что современная практика формирования организационно-правовых основ макропруденциальной политики является разнообразной и динамичной, что позволяет ее анализировать и успешно адаптировать к российской финансовой и правовой системам. Кроме того, важным видится параллельное этому формирование основ макропруденциального надзора в рамках Евразийского экономического союза ^{[25, 26]}.