Anti-corruption education in the territorial units of the Russian Federation: the experience of legal regulation of organization and the prospects of development

Вопросы повышения эффективности противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации являются одним из важнейших направлений современной государственной политики противодействия коррупции. Этому направлению деятельности посвящено достаточное количество федеральных и региональных нормативных правовых актов, а также исследований отечественных специалистов ^{[6, c.34-37; 8, c.46-49; 17, c.220-225; 18, c.51-54; 21, c.184-188; 22, c.14-17; 23, c.199-202; 96, c.210-219; 97, c.171-178;]}. Однако вне научного анализа остается использование на региональном уровне одного из важнейших инструментов противодействия коррупции – антикоррупционного просвещения, о необходимости применения которого на региональном уровне говорят современные российские специалисты ^{[1; 2, c.140-141; 3, c.24-29; 4, c.136-141; 5, c.11-15; 7, c/47-53; 19, c.120-124; 20, c.85-99; 24, c.100-102; 98, c.18-22; 99, c.36-38; 100, c.47-50; 101, c.58-60; 102, c.188-191; 103, c.106-109; 104, c.5]}.

Целью проведенного исследования является оценка состояния антикоррупционного просвещения в субъектах Российской Федерации и выработка предложений (рекомендаций) по совершенствованию применения этого инструмента в антикоррупционной деятельности региональных органов государственной власти.

Основные задачи исследования: а) анализ регионального антикоррупционного законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления антикоррупционного просвещения; б) оценка региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления антикоррупционного просвещения; в) выработка предложений по совершенствованию правового регулирования вопросов организации и осуществления антикоррупционного просвещения и практики его осуществления.

Эмпирическая база и одновременно правовая основа проведенного исследования включает в себя 438 региональных нормативных правовых актов по правовому регулированию, организации и осуществлению антикоррупционного просвещения в субъектах Российской Федерации и 92 отчета (доклада) о состоянии коррупции и реализации мер по противодействию коррупции в регионе.

Методологической основой проведенного исследования является диалектический материализм и основанные на нем общенаучные методы анализа, синтеза, группировки, сравнения и другие, используемые в современных юридических науках.

Базовые положения, основанные на наших предыдущих исследованиях, опубликованных в научных периодических изданиях и не требующие дополнительной аргументации.

Антикоррупционное просвещение как один из инструментов противодействия коррупции представляет собой систему распространения субъектами государственной политики противодействия коррупции достоверной информации любым способом, в любой форме с использованием любых коммуникативных средств в отношении неопределенного круга лиц, направленную на формирование в обществе антикоррупционного мировоззрения, антикоррупционного сознания (правосознания), антикоррупционной культуры и антикоррупционного поведения ^{[12, c.42-51; 13, c.978-985]}. Основными формами реализации антикоррупционного просвещения являются:

а) антикоррупционное консультирование – вид антикоррупционного просвещения, осуществляемый уполномоченным на то лицом, имеющим профессиональную квалификацию (антикоррупционную компетентность), в отношении не определенного круга лиц, с использованием различных форм и средств в целях формирования антикоррупционного поведения, антикоррупционной культуры и антикоррупционного сознания (правосознания) у лиц, обратившихся за консультацией (индивидуальное антикоррупционное просвещение) ^{[10, c. 14-20; 11, c.634-642]};

б) антикоррупционное информирование – целенаправленная деятельность субъектов государственной политики противодействия коррупции, направленная на предоставление достоверной информации неопределенному кругу лиц, с использованием различных средств, методов и технологий, обеспечивающая достижения целей антикоррупционного просвещения – формирования антикоррупционного мировоззрения, антикоррупционной культуры и основанного на них антикоррупционного поведения (общее антикоррупционное просвещение) ^{[9, c.40-46]}.

Средства антикоррупционного просвещения:

- средства массовой информации,

- массово-коммуникационная сеть Интернет;

- научная и учебная литература;

- средства антикоррупционной рекламы;

- конкурсы и выставки по вопросам противодействия коррупции;

- средства непосредственного информационного воздействия (лекции, беседы, консультации, брифинги, круглые столы, конференции, коллегии, совещания и т.д.) ^{[14, c.22-30; 15, c.12-27; 16, c.853-864]}.

Проведенное нами исследование показало, что антикоррупционное просвещение как один из инструментов противодействия коррупции закреплено в региональном антикоррупционном законодательстве 19 субъектов Российской Федерации (Архангельская ^[35], Белгородская ^[36], Калининградская ^[37], Костромская ^[38], Липецкая ^[33], Новосибирская ^[30], Рязанская ^[34], Тамбовская ^[43], Томская ^[44], Ульяновская ^[45] и Ярославская ^[29] области, республики: Дагестан ^[41], Карелия ^[46], Калмыкия ^[42] и Чувашия ^[47], Еврейская автономная область ^[48], Пермский ^[40] и Красноярский ^[39] края, город Санкт-Петербург ^[26]).

Организация антикоррупционного просвещения в субъектах Российской Федерации регламентируется различными нормативными правовыми актами. В одних субъектах региональными Программами антикоррупциорнного просвещения (Республика Дагестан ^[87], Чувашская Республика ^[88] и Новосибирская область ^[86]), в других, региональными Планами антикоррупционного просвещения (Республика Крым ^[66]), в третьих – ведомственным Порядком либо Положением об организации антикоррупционного просвещения с утверждением плана и/или графика проведения ^{[54; 62; 72; 77; 83; 84]}. Однако значительная доля вопросов организации антикоррупционного просвещения размещена в региональных документах среднесрочного и/или краткосрочного планирования (антикоррупционных программах и/или планах противодействия коррупции субъекта Российской Федерации) ^[70]. Идеальным вариантом оформления для которых является наличие раздела «Антикоррупционное просвещение» ^{[63; 93]}. При этом в документах антикоррупционного планирования специальный раздел «антикоррупционное просвещение» объединяется с другими, например, «антикоррупционное образование» (Московская ^[69] и Ульяновская ^[59] области, Республики Тыва ^[32] и Крым ^[66]) или «антикоррупционная пропаганда» (Республика Адыгея ^[28] и Ярославская область ^[60]) либо объединяет одновременно эти три направления ^{[68; 91]}. Однако чаще всего в них включаются отдельные мероприятия антикоррупционного просвещения, например, «Организация работы "прямых линий" органов исполнительной власти с гражданами по вопросам антикоррупционного просвещения» ^{[65; 67; 71; 90; 94;]}. Вместе с тем, при констатации необходимости совершенствования антикоррупционного просвещения в документах антикоррупционного планирования не предусматривается конкретных мер по его реализации ^{[25; 92]}.

В ежегодных сводных отчетах (докладах) субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, размещенных на сайтах органов государственной власти в массово-коммуникационной сети Интернет говорится лишь о некоторых вопросах организации антикоррупционного просвещения: создании «горячей линии» по антикоррупционному просвещению; о проведенных консультациях по вопросам противодействия коррупции государственных (муниципальных) служащих; изданных методических пособиях (рекомендациях) по вопросам противодействия коррупции ^{[55; 57; 58; 61]}.

Субъектами организации антикоррупционного просвещения на региональном уровне закреплены органы субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений ^{[27; 49; 56; 79; 80; 81; 82]}, а на ведомственном уровне подразделения и/или должностные лица кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений ^{[50; 95]}. На уровне муниципальных образований вопросы организации и осуществления антикоррупционного просвещения среди населения не урегулированы, имеются лишь положения в отдельных нормативных правовых актах муниципальных образований об организации некоторых мер по его осуществлению ^{[52; 53; 78; 85]} и возложения функции антикоррупционного консультирования на подразделения органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений ^{[51; 73; 74; 75; 76]}.

Государственный контроль за исполнением мер антикоррупционного просвещения в государственных региональных органах, учреждениях и организациях в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» ^[31], осуществляют органы субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Однако правового закрепления осуществления контроля за организацией и осуществлением антикоррупционного просвещения в муниципальных образованиях и органах местного самоуправления этим нормативным правовым актом, как и региональными нормативными правовыми актами по организации деятельности этих специализированных антикоррупционных органов не предусмотрено.

Анализ региональных нормативных правовых актов и практики реализации Программы по антикоррупционному просвещению на 2014 - 2016 годы ^[89] в субъектах Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы.

Во-первых, антикоррупционное просвещение как инструмент противодействия коррупции в антикоррупционном законодательстве большинства субъектов Российской Федерации не закреплен.

Во-вторых, в региональных нормативных правовых актах антикоррупционного планирования (антикоррупционных программах и планах противодействия коррупции) не в полной отражаются возможности применения всех сил и средств по его осуществлению. В них не закреплены показатели эффективности антикоррупционного просвещения в субъектах Российской Федерации в связи с этим становится минимальным возможность контроль за исполнением его применения.

В-третьих, в субъектах Российской Федерации отсутствует правовое закрепление механизма государственного контроля за исполнением функции антикоррупционного просвещения в органах местного самоуправления.

В-четвертых, не в полном объеме выполнены положения Программы по антикоррупционному просвещению на 2014 - 2016 годы устранение выявленных очевидных недостатков не возможно без продления сроков исполнения на более длительный период с внесением в неё необходимых изменений и дополнений или принятие новой.

В целях повышения эффективности антикоррупционного просвещения как средства противодействия коррупции в ближайшей перспективе необходимо осуществление ряда организационно-правовых мер.

Во-первых, Правительству Российской Федерации продлить срок действия Программы по антикоррупционному просвещению на 2014 - 2016 годы до 2020 года с внесением в неё необходимых изменений и дополнений.

Во-вторых, высшим должностным лицам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

а) принять нормативные правовые акты по организации и осуществлению антикоррупционного просвещения в субъекте Российской Федерации, в которых закрепить порядок организации и осуществления антикоррупционного просвещения и показатели его эффективности, а также механизмы государственного и общественного контроля за качеством его исполнения;

б) обеспечивать обсуждение результатов реализации в субъекте Российской Федерации Программы по антикоррупционному просвещению на 2014 - 2016 годы на заседании Комиссии по координации работы по противодействию коррупции;

в) в ежегодных отчетах (докладах) о состоянии коррупции и мерах противодействия ей в субъектах Российской Федерации предусмотреть самостоятельный раздел об эффективности реализации мер антикоррупционного просвещения с перечнем достигнутых результатов.

В-третьих, научно-исследовательским и образовательным учреждениям высшего образования осуществлять качественное научно-методическое сопровождение вопросов организации и обеспечения антикоррупционного просвещения, в том числе разработать методические рекомендации по организации и осуществлению антикоррупционного просвещения в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.