Formation and development of intelligence community of France

Litvinov Ivan Mikhailovich PhD in Law Associate Professor at the Department of Copyright and Environmental Law of Dmitry Mendeleev University of Chemical Technology of Russia  125047, Russia, Moscow, Miusskaya ploshchad', 9, room 601 agilon@ya.ru Other publications by this author

Организация и особенно деятельность специальных служб любого государства являются достаточно сложными предметами для изучения. Конспиративный характер их деятельности, не предполагает возможность широкого доступа к фактологической информации. Большая часть исследований этого предмета содержит сведения, составляющие государственную тайну, что делает их недоступными части научной общественности. Среди открытых статей, монографий, диссертаций, посвященных изучению государственных институтов Французской Республики, лишь незначительная часть посвящена исследованию различных аспектов организации и деятельности разведывательного сообщества Французской Республики. Тем не менее, функционирование французских специальных служб, их взаимодействие с высшими органами государственной власти и обществом, представляет значительный интерес.

Во-первых, нельзя не отметить, что в доктринальных документах, как Российской Федерации, так и Франции в качестве основных угроз национальной безопасности определены противоправная деятельность как специальных служб и организаций иностранных государств, так и террористических и экстремистских организаций^[1].

Во-вторых, интерес представляет механизм взаимодействия органов власти в сфере обеспечения безопасности, учитывая, что и Россию и Францию по форме правления относят к смешанному типу республик.

В-третьих, правовые системы и России и Франции относятся к романо-германской (континентальной) правовой семье. В этой связи актуально исследование особенностей нормативного правового регулирования организации и деятельности разведывательного сообщества.

В ходе и после окончания Второй мировой войны перед французскими политическими лидерами стояло множество задач социально-экономического и политического характера, включая создание системы органов разведки. Так, 16 ноября 1944 было создано Управление по наблюдению за территорией (La direction de la Surveillance du territoire) – первая контрразведывательная служба Франции, не подчиненная военному ведомству^[2]. 25 декабря 1945 года была создана Служба внешней документации и контрразведки (Le Service de documentation extérieure et de contre-espionnage) – основной орган внешней разведки^[3]. Основной орган политического сыска – Служба общей информации (renseignements généraux), созданная в 1894 году продолжала действовать под разными наименованиями и при режиме Виши и после освобождения Франции^[4]. Служба официальных визитов и безопасности высших должностных лиц (La service des voyages officiels et de la sécurité des hautes personnalités) была создана в 30-е годы XX века и продолжала функционировать с разными наименованиями при всех французских республиках^[5].

Таким образом, органы разведки были в целом сформированы еще до образования институтов Четвертой республики. Дальнейшее их развитие происходило по пути адаптации структуры, полномочий и правового регулирования к внешним и внутренним факторам, оказывающим влияние на безопасность страны.

Конституция Франции 1946 года предполагала парламентский тип республиканской формы правления, при котором Председатель Совета министров осуществлял руководство вооруженными силами и координировал проведение в жизнь национальной обороны.

Следует также отметить, что после конституирования институтов Четвертой республики, органы внутренней и внешней разведки, ранее действовавшие самостоятельно, вошли в состав Министерства внутренних дел и Министерства обороны соответственно. И если Служба внешней документации и контрразведки (в 1982 году переименована в Главное управление внешней безопасности (Direction générale de la sécurité extérieure)) была напрямую подчинена министру обороны, то органы внутренней разведки и политического сыска Франции были включены в состав Главного управления национальной безопасности (Direction générale de la sûreté nationale), в которое также входило Управление судебной полиции (Direction de la police judiciaire)^[6]. Таким образом, руководители органов внутренней разведки и политического сыска, назначаемые Президентом Франции, подчинялись не только ему, но и Министру внутренних дел и директору Главного управления национальной безопасности. Последний был призван координировать деятельность Управления по наблюдению за территорией и Службы общей информации, которые имели право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, с Управлением судебной полиции, которое осуществляло исключительно функцию уголовного преследования, в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства. Следует учитывать еще одну особенность архитектуры Министерства внутренних дел Франции: полномочия Главного управления национальной безопасности распространялись на города с населением более 10 тыс. жителей, за исключением Парижа и столичного департамента Сена, где полицейские и разведывательные функции продолжала выполнять Префектура полиции, созданная еще в 1800 году^[7]. Задачами полицейских Префектуры полиции парижского округа является не только обеспечение общественного порядка и дорожного движения, но и борьба с правонарушениями. Одно из подразделений – Управление разведки полиции парижского округа (La direction du renseignement de la préfecture de police) – уполномочено выявлять, предупреждать и пресекать деятельность как отдельных лиц, так и организаций, посягающих на национальную безопасность^[8].

После окончания Второй мировой войны органы военной контрразведки военно-воздушных, военно-морских и сухопутных родов войск в 1948 году были объединены в единый орган военной контрразведки – Службу безопасности вооруженных сил (Service de sécurité des forces armées)^[9], находившуюся в подчинении Министра обороны. Указанная служба так же как и Служба внешней документации и контрразведки подчинялись руководителю военного ведомства.

Таким образом, к началу 50-х годов XX века была в целом сформирована основа будущего французского разведывательного сообщества. Но, как показала практика, парламентская система взаимодействия между высшими органами государственной власти в послевоенной Французской Республике оказалась неэффективной: за почти десять лет сменилось двадцать четыре состава правительства. Внутриполитические конфликты проходили на фоне распада французской колониальной системы, который сопровождался вооруженными конфликтами в Индокитае (1946−1954) и Алжире (1954−1962). События в Алжире, усилившие внутриполитические разногласия, предрешили судьбу Четвертой республики.

Французская конституция 1958 года закрепила смешанный (президентско-парламентский) тип республиканской формы правления. При этом существенно изменилась и роль высших органов государственной власти, как в механизме государства в целом, так и в сфере обеспечения безопасности. Полномочия главы французского государства были в значительной степени расширены. В соответствии с положениями Конституции 1958 г. он является гарантом национальной независимости и территориальной целостности, самостоятельно формирует правительство, является главой вооруженных сил и председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. В новых условиях полномочия Премьер-министра в сфере безопасности были ограничены. На него были возложены функции координации и обеспечения деятельности органов французской разведки.

Особенностью правого регулирования организации и деятельности французских специальных служб, является то, что оно преимущественно осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами – декретами (décret) главы государства или Совета министров, и – постановлениями (arrêté) главы государства, главы правительства или министров. Конституцией Французской республики 1958 г. регулируются преимущественно взаимоотношения между высшими органами государственной власти. Круг вопросов, регулируемых законами во Франции в соответствии со ст. 34 Конституции 1958 года, существенно ограничен. Фактически законом допускается регулировать лишь порядок осуществления специальными службами действий и мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы человека и гражданина, и их бюджеты.

События сентября 1972 года на Олимпийских играх в Мюнхене заставили политическое руководство многих стран мира, включая и французское политическое руководство, иначе относиться к террористической угрозе. В результате французское разведывательное сообщество пополнилось подразделениями специального назначения – Группой вмешательства национальной жандармерии (Le groupe d'intervention de la Gendarmerie nationale) и Группой вмешательства национальной полиции (Les groupes d’intervention de la Police nationale). Это были первые общегосударственные подразделения специального назначения, чья компетенция состояла в силовом противодействии террористической угрозе. На территории парижского округа с 1964 года действовала Бригада поиска и вмешательства (La brigade de recherche et d'intervention), которая осуществляла сопровождение проводимых полицейскими операции по задержанию особо опасных преступников. В 1972 году из этой бригады было выделено самостоятельное подразделение специального назначения (Brigade Anti-Commando), привлекаемое для задержания лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности. Принимая во внимание тот факт, что террористической угрозе подвержен не только столичный округ, но и все регионы страны, а совершение любого террористического акта требует незамедлительно реагирования с целью минимизации последствий, в 1985 году принимается решение о создании региональных подразделений специального назначения под общим названием – RAID (Recherche, Assistance, Intervention, Dissuasion)^[10]. Они дислоцируются в крупных городах, за исключением столицы Франции, с задачами противодействия терроризму и организованной преступности, оказания содействия Службе защите высших должностных лиц. В 2011 году для координации деятельности всех подразделений специального назначения была создана Служба вмешательства национальной полиции (Force d’Intervention de la Police Nationale), подчиненная директору национальной полиции^[11].

В 1992 году анализируя участие французских вооруженных сил в операции «Буря в пустыне», руководители органов внешней разведки и генеральным штабом отметили, что вооруженные силы испытывали недостаток в разведывательной информации, полученной с помощью технических средств, а в ряде случаев для нанесения ударов использовались данные американских спутников разведки^[12]. В целях усиления технической составляющей внешней военной разведки Декретом Совета министров от 16 июня 1992 года было принято решение о создании Управления военной разведки (Direction du renseignement militaire). Данное управление подчинено Начальнику Генерального штаба и уполномочено обеспечивать разведывательными данными военного характера командование вооруженных сил Франции и органы исполнительной власти, уполномоченные в сфере безопасности. Кроме того, Управление военной разведки координирует деятельность разведывательных подразделений сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил и подразделений космической разведки, отвечает за обобщение, анализ и обмен полученной информации^[13].

В 2004 году произошли значительные изменения в нормативном правовом регулировании деятельности разведывательного сообщества Французской Республики: была разработана, а в 2005 году введена в действие законодательная часть Оборонного кодекса (Сode de la defense)^[14]. С 2007 по 2009 год постепенно вводилась в действие регламентарная часть указанного нормативного правового акта, состоящая из 5 частей ^[15]. Следует отметить, что французская правовая доктрина исходит из того, что кодекс представляет собой нормативный правовой акт, в котором могут содержаться различные по своей юридической силе правовые нормы, что не характерно для российской юриспруденции. В Оборонном кодексе определены полномочия высших органов государственной власти в сфере обороны и безопасности, порядок введения в действие и реализации специальных правовых режимов в условиях мирного и военного времени, закреплены вопросы прохождение военной службы, правовой статус военнослужащих, а также – правовой статус специальных служб, входящих в структуру Министерства обороны.

Наиболее значительные структурные изменения французского разведывательного сообщества произошли в 2008 и 2009 годах, после того, как главой государства был избран Николя Саркози, ранее занимавший должность министра внутренних дел.

В соответствии с Декретом от 24 декабря 2009 г. создан Совет по обороне и национальной безопасности (Conseil de defense et de securite nationale)^[16]. На него были возложены полномочия по определению направлений и приоритетов в сферах военного планирования и ядерного сдерживания, в сфере экономической и энергетической безопасности, разведки, внутренней безопасности и борьбы с терроризмом. Кроме этого на Совет получил право руководить операциями, проводимыми вне пределов Франции, разрабатывать меры по преодолению кризисных ситуаций различного характера. Указанный Совет возглавляется главой государства, а его постоянными членами являются Премьер-министр, министры иностранных и внутренних дел, министр обороны, министр экономики и бюджетной политики и иные министры по вопросам их компетенции.

Тем же декретом был создан Национальный совет по разведке (Conseil national du ren­seignement), действующий под председательством президента Республики, возглавляемый национальным координатором по разведке. На данный совет возложены функции по определению стратегических и приоритетных направлений деятельности разведывательных органов, планирование использования сил разведки, материальных и технических средств. Также Национальный совет по разведке разрабатывает национальный план разведдеятельности (plan national de renseignement). В указанном плане определяются направления деятельности органов внутренней и внешней разведки, закрепляются потребности в разведывательной информации, разведывательные приоритеты и определяются конкретные исполнители разведывательных задач. Подобный план разрабатывается и принимается в целях эффективного использования ограниченных ресурсов разведывательных и контрразведывательных органов и органов политического сыска Франции.

Национальный координатор по разведке, назначаемый декретом Совета министров, участвует в подготовке решений Совета, представляет отчет об их исполнении главе государства, а также председательствует в межминистерских комитетах по разработке и использованию технических средств разведки. Помимо этого он организует совещания руководителей разведывательных служб, координирует деятельность специальных служб и обеспечивает их взаимодействие.

По объему полномочий, которые преимущественно носят координационный характер, можно отметить сходство между должностью Национального координатора по разведке во Французской Республике и должностью Директора центральной разведки в США, учрежденной в соответствии с Законом о национальной безопасности 1947 г., просуществовавшей до 2004 г. Как отмечает М. Ю. Дундуков в 2004 г. Директор национальной разведки был наделен не только координационными полномочиями, но и административно-управленческими ^[17]. Национальный координатор по разведке Французской Республики в настоящее время не обладает административно-кадровыми или финансовыми полномочиями. Но важно отметить, что в соответствии со статьей R 1122-8 Кодекса по Обороне (Code de la defense) Национальный координатор отвечает за доведение указаний главы государства до руководителей специальных служб. Аналитические сведения, полученные в ходе осуществления разведывательной деятельности, сначала поступают именно Координатору и лишь затем, передаются главе французского государства и Премьер-министру Республики. Нельзя не отметить и тот факт, что руководители специальных служб обязаны представлять Координатору по разведке отчет о своей деятельности. По мнению автора, Национальный координатор по разведке не будет наделен административными полномочиями в отношении специальных служб, так как в таком случае значительно уменьшилась роль премьер-министра Франции в сфере обороны и безопасности. Директор национальной разведки обладает административно-управленческими полномочиями, в том числе, в силу особенностей присущих президентской разновидности республиканской формы правления в США, в отличие от смешанной (президентско-парламентской) во Франции. Представляется, что именно с момента создания Национального совета по разведке, возглавляемого национальным координатором, можно говорить о формальном создании разведывательного сообщества во Франции.

В 2008 году на основе объединения Управления наблюдения за территорией (DST) и Центрального управления общей информации (DRG) было создано Центральное управление внутренней разведки (Direction centrale du renseignement interieur DCRI) ^[18]. Такая реформа была проведена с целью усиления контрразведывательной составляющей деятельности данного управления, при этом несвойственные ему функции, такие как обеспечение безопасности проведения публичных мероприятий, борьба с общеуголовной преступностью переданы подразделениям Национальной полиции. Основной задачей нового управления виделась борьба с международным терроризмом, с использованием преимущественно технических средств разведки.

Цели, которые ставились в ходе данной реформы, были в целом достигнуты, но привели и к другим последствиям. Во-первых, Центральное управление внутренней разведки стало не самостоятельным органом, а лишь одним из управлений национальной полиции, потеряв при этом и финансовую и кадровую самостоятельность. Во-вторых, отделы Центрального управления общей информации в округах были сокращены на две трети и лишены значительной части материально-технического обеспечения. Само же управление, стало лишь отделом Центрального управления публичной безопасности. Фактически силы и средства основного органа внутренней разведки и борьбы с терроризмом во Франции были переориентированы на борьбу с наркотрафиком и организованной преступностью. В-третьих, основным источником получения разведывательной информации должны были стать технические средства разведки. Уменьшение численности подразделений, ответственных за противодействие терроризму, придание не свойственных им функций, упование лишь на технические средства получения информации – всё это привело к сокращению информации, получаемой от конфиденциальных источников, находящихся непосредственно в террористических ячейках или их ближайшем окружении. Как отмечается в докладе Парламентской комиссии по расследованию деятельности французских специальных служб, в настоящее время во Франции террористы не склонны создавать вертикально структурированные организации, а напротив, стремятся к созданию либо автономных небольших групп, либо к вербовке отдельных лиц ^[19]. Агентурная разведка представляется более эффективным средством предотвращения террористических акций.

Но не только внутренние, но и внешние факторы повлияли на рост террористической угрозы во Франции. Через несколько месяцев после начала вооруженных столкновений в Сирийской Арабской Республике Президент Франции Николя Саркози и глава МИД Ален Жюппе заявили о закрытии французского посольства. Это крайне негативно сказалось на деятельности Главного управления внешней безопасности в Сирийской республике, что выразилось:

- в потере «легальной» резидентуры. Так, вместе с закрытием посольства была ликвидирована разведывательная сеть сотрудников DGSE, работавших под «легальным прикрытием» МИД Франции и аппарата военного атташе;

- в прекращении сотрудничества Франции и Сирии в сфере безопасности, антитеррора, в обмене разведывательными данными^[20].

Следует заметить, что одновременно с прекращением сотрудничества закрыли свои посольства в Сирии многие государства, в частности Германия и Великобритания. Тем не менее, эти страны не подверглись террористическим атакам подобным случившимся на территории Франции. Из этого можно сделать вывод, что разведывательная сеть органов внешней французской разведки не была готова к работе в новых условиях, а внутренний контур безопасности в ФРГ или Великобритании по всей вероятности сработал более эффективно в плане противодействия террористической угрозе.

События «Арабской весны» привели к дестабилизации социально-политической обстановки на африканском континенте и в ряде стран Азии. Этим воспользовались международные террористические организации, которые смогли привлечь значительное число сторонников не только на контролируемых территориях, но и за рубежом. Как показали расследования террористических актов: «дело М. Мера», нападение на редакцию «Шарли Эбдо», атаки в Париже 13 ноября 2015 года, все они были организованы и осуществлены в основном гражданами Франции, вернувшимися из Сирии, Ирака, Турции, Афганистана. Большинство из них попадали в поле зрения как органов внешней, так и внутренней разведки Франции: проводились допросы, осуществлялся контроль их технических средств связи и устанавливалось наружное наблюдение. Но использование этих средств не позволило раскрыть их преступные замыслы и предотвратить совершение запланированных ими террористических акций. Органы безопасности не имели агентурных источников получения информации в окружении лиц, подозреваемых в связи с террористическими организациями^[21].

Подводя итоги, можно отметить, что отдельные специальные органы были созданы ещё до формирования других государственных институтов Четвертой республики. Развитие органов разведки Франции происходило под влиянием внутренних и внешних угроз, с учётом как исторических, так и личностных факторов, но было направлено на защиту Нации и государственных институтов. Переход от Четвертой к Пятой республики ознаменован существенным изменением роли высших органов государственной власти в сфере обеспечения обороны и безопасности страны. Так, постепенно роль Премьер-министра была низведена от руководящей до обеспечительной.

Значительные преобразования, как организации, так и правового регулирования деятельности французских специальных служб произошли в 2007-2009 гг. Опираясь на американский опыт функционирования разведывательного сообщества, французским политическим руководством принято решение о реформировании системы управления и координации деятельности органов безопасности. В ходе реформы органы разведки были организационно выделены из состава министерств внутренних дел, обороны, экономики. Одновременно был создан Национальный совет по разведке, отвечающий за доведение разведывательных потребностей французского политического руководства до руководителей специальных служб и координацию их деятельности. Основной акцент деятельности французского разведывательного сообщества был сделан на противодействии международному терроризму. Но результаты данных реформ нельзя однозначно оценить. С одной стороны, произошло усиление централизации управления специальными службами, а также изменился механизм координации деятельности органов разведки.

С другой стороны, сосредоточение сил и средств на одном направлении, в совокупности с кардинальными реформами органов контрразведки и политического сыска, сопровождаемыми сокращением их кадрового, финансового и технического потенциала, привели к ослаблению другой составляющей национальной безопасности – внутренней безопасности. Опыт Франции показывает, что противодействие терроризму должно осуществляться по всем направлениям, с использованием всех имеющихся средств.

Особенностью регулирования организации и деятельности французских специальных служб, является то, что оно преимущественно осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами – декретами (décret) главы государства и Совета министров, а также постановлениями (arrêté) – актами министров.

Нельзя не отметить, что во Франции проведена серьезная работа по кодификации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. С начала XIX в. кодифицированность законодательства является одной из характерных черт правовой системы Франции. Но если раньше кодификации подвергались нормы гражданского, торгового и уголовного права, то теперь её объектом становятся и комплексные отрасли права, в том числе и законодательство в области обеспечения безопасности. В настоящее время основными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы обеспечения национальной безопасности являются: Оборонный кодекс (Code de la défense) и Кодекс внутренней безопасности (Code de la sécurité intérieure).