Comparison of the governing and opposition parties in the lower chambers of the Russian and American parliaments

Kokotova Mariya Aleksandrovna Post-graduate student, Ural State Law Academy, department of Constitutional Law 620137, Russia, Sverdlovsk Oblast, Yekaterinburg, Komsomolskaya Street 21 km231089@yandex.ru Other publications by this author

Можно предположить, что почти всегда по одному и тому же вопросу существуют различные варианты решения, и при принятии решения группой людей маловероятно, что все они выберут один и тот же вариант. Однако отношение к этому факту и способы принятия единого решения, если оно необходимо для нормальной жизнедеятельности группы, могут отличаться.

Поэтому не случайно одним из основных объектов конституционно-правового регулирования является определение порядка принятия решений по значимым для неопределенного круга лиц и наиболее важным вопросам жизни общества. Для этого конституционное право предусматривает форму законов – актов, требующих особого субъекта их принятия (парламент) и особого порядка принятия (законодательная процедура). Особенностью этого порядка является открытое признание возможности конфликта и выделение его противостоящих сторон – правящей партии и оппозиции – в соответствии с требованиями принципа политической конкуренции. Стабильность существования у власти, как минимум, двух противостоящих субъектов отличает парламент стран с многопартийной системой от представительного органа стран с однопартийной системой и стран, где партии запрещены.

При этом, очевидно, что, несмотря на наличие у парламентской оппозиции тех прав, о которых будет говориться ниже, она заведомо не может оказывать решающего влияния на принятие решений, не имея большинства мест в парламенте. Следовательно, роль оппозиции здесь заключается не в осуществлении власти наравне с большинством, а в чем-то другом. Говоря о роли оппозиции, исследователи отмечают, что слово «партия» восходит к латинскому глаголу partire со значением «делить, разделять, логически расчленять, быть причастным (т. е. являться частью, оказываться при части чего-либо, например, общества). Таким образом, идея разделения, противопоставления, противостояния и, как следствие, конфликта генетически восходит к самим обозначениям элементов политического процесса в западной культуре. И действительно, партийная борьба рассматривается здесь в политической теории как естественное и необходимое условие существования «свободного и динамичного» общества, в котором есть и должны быть разномыслие и разнодействование. Путь же, которым идет общество, видится в этой системе как равнодействующая многих сил, часто противоположно направленных» ^{[1, С. 286]}.

Таким образом, существование парламентской оппозиции, как представляется, важно в основном для поддержания конфликта, предотвращающего создание единого центра власти. В выполнении этой роли деление на парламентское большинство и оппозицию играет не меньшую роль, чем принцип разделения властей. Как пишет С. В. Васильева, в настоящее время не конкуренция органов на основе «сдержек и противовесов» и не политические партии способны стабилизировать систему власти. Движущим фактором, придающим этой системе свойства устойчивости и развития, может стать правовое и политическое соперничество большинства и оппозиционного меньшинства ^{[2, С. 38]}.

Идея парламентаризма, основанная на описанном конфликте, широко распространена в мире, в том числе она заимствована Российской Федерацией. Думается, что специфику любой, в особенности собственной страны можно понять в сравнении с правом другой страны. Предмет рассмотрения данной статьи ограничен сравнением практики регулирования парламентского конфликта применительно к законодательной процедуре в России и США, которые наряду с Великобританией считаются родиной парламентаризма. В обеих странах парламенты двухпалатные, состоящие из нижней и верхней палат, что влияет на осуществление законодательного процесса. Федеральное Собрание России включает соответственно Государственную Думу и Совет Федерации, а Конгресс США - Палату Представителей и Сенат. Однако, следует оговориться, что поскольку институт бикамерализма может составить отдельный предмет анализа, в данной статье будет рассматриваться процесс в рамках нижних палат обеих парламентов.

Если в России новизна института многопартийности требует достаточно подробного закрепления в Регламенте Государственной Думы статуса фракций, то в Регламенте Палаты представителей Конгресса США ^[3] содержатся лишь косвенные упоминания о представительстве политических партий. Тем не менее, данный акт позволяет составить представление о способах поддержания противостояния между партией большинства и оппозицией. Конечно, данная разница лишь частично отражается в Регламенте, основные ее проявления относятся к практике парламентской деятельности. В то же время, при анализе регламентарного регулирования можно увидеть, в какую сторону оно сдвигает практику: что считается необходимым, что – недопустимым, а что оставлено на усмотрение осуществляющих регулируемую деятельность лиц. Одновременно, формально-юридический метод будет сочетаться с анализом взаимосвязи правового регулирования с идеями, высказываемыми представителями науки и практики.

Фиксация парламентских разногласий обеспечивается, прежде всего, правом представителей большинства и оппозиции выступать в заседаниях, носящих публичный характер (статья 17 Регламента Палаты представителей; правило 45 Регламента Государственной Думы). Однако в Регламенте Палаты представителей Конгресса США данную фиксацию можно увидеть и в оформлении решений комитетов, которые, как указывают исследователи, принимают наиболее значимые решения ^[4]. Здесь можно увидеть интересное различие между требованиями регламентов нижних палат парламентов США и РФ. Так, Регламент Палаты представителей устанавливает наличие особых мнений, дополнительных мнений, мнений меньшинства, которые вносятся отдельными его членами и могут служить, в том числе, видом деятельности оппозиции. Обращает на себя внимание многообразие видов этих мнений (п. 1 и 2 правила 11). В Регламенте Государственной Думы указывается лишь на необходимость мотивированного обоснования необходимости принятия или одобрения либо отклонения данного законопроекта (подп. б п. 2 статьи 114).

Обеспечение конфликта происходит, кроме того, за счет организационного оформления противостоящих структур. В Государственной Думе депутаты, избранные от партий, формируют фракции, имеющие своего руководителя и уполномоченные создавать свои руководящие органы (глава 3 Регламента). В Палате представителей действуют две партии (республиканская и демократическая), одна из которых (та, которая набрала больше голосов на парламентских выборах) является партией большинства, а вторая – оппозицией. Для обозначения представительства партий в парламенте используются понятия большинства и меньшинства. И большинство, и меньшинство организуют свои конференции или кокусы – собрания, принимающие решения, обязательные для их членов. Структура партийного представительства не закреплена в Регламенте, а определяется партиями самостоятельно, но понятия «большинство» и «меньшинство» часто встречаются в нем.

Предназначение этих структур отличается от деления на комитеты (глава 4 Регламента Государственной Думы; правило 10 Регламента Палаты представителей), помогающего рационально распределять обязанности между членами парламента при осуществлении им своих полномочий, в том числе в рамках законодательного процесса. Деление на парламентское большинство и оппозицию не достигает такой цели и, в определенной степени, его неизбежными издержками является увеличение затрачиваемых усилий. Ведь следствием такого разделения является дублирование функций, когда одну задачу выполняют независимо друг от друга разные политические партии. Наиболее ярким проявлением такого дублирования является составление проекта бюджета сразу партиями большинства и оппозиции

Например, проект бюджета на 2016 г. представлен правящей партией республиканцев ^[5] и оппозиционной партией демократов ^[6]. Конечно, в российском парламенте также рассматриваются альтернативные законопроекты, но этот институт не связывается обязательно с противостоянием большинства и оппозиции.

Думается, что проявлением дублирования функций можно назвать и мнения, прилагаемые к докладам комитетов. Логика такого дублирования функций может напомнить логику экономической конкуренции: товар производят сразу несколько субъектов, а потребители выбирают наиболее отвечающий их требованиям, при этом чей-то товар неизбежно окажется лишним.

Организационное оформление большинства и меньшинства также связано с установлением разделения на уровне руководства. В США Палату представителей возглавляет спикер (правило 1 Регламента), являющийся членом партии большинства, но часть функций он выполняет вместе с лидером партии меньшинства. Например, спикер консультируется с лидером меньшинства в случае отсутствия кворума (п. 5 правила 20 Регламента); они вместе назначают генерального инспектора (п. 6 правила 2 Регламента); по согласованию с ним спикер устанавливает систему тестирования на наркотики (п. 9 правила 1 Регламента). Такое же двуединое руководство имеют комитеты и в Регламенте указываются как лидер, так и лидер меньшинства. Помимо лидера всей партии у парламентского меньшинства в комитетах, как и у большинства, есть свои лидеры, и именно партийные лидеры являются в палате ключевыми фигурами. Это разделение наглядно видно в оформлении сайта Палаты представителей Конгресса США. Большинство и меньшинство имеют там свои отдельные страницы.

Участие оппозиции в руководстве палатой обеспечено также в Государственной Думе: руководители всех фракций входят в Совет Государственной Думы, определяющий повестку ее заседаний, назначающий ответственные комитеты по рассмотрению законопроектов и выполняющий другие управленческие функции (статья 13 Регламента).

Таким образом, в решении определенных вопросов большинство и оппозиция участвуют формально как равноправные партнеры. Думается, что это можно объяснить, в том числе, стремлением обеспечить необходимый для поддержания парламентского конфликта паритет между его сторонами. Конечно, это способствует и выработке согласованных позиций большинства и меньшинства, а также достижению других целей.

Однако есть определенная разница в наличии только двух или множества центров противостояния. Разумеется, разница задается уже самим различием многопартийных систем, существующих в США, где доминируют две партии, представленные в парламенте, и в России, где доминирует одна партия, формирующая парламентское большинство, а оппозиция в парламенте представлена несколькими партиями. Специфика реализованной в США партийной системы заключается в том, что конфликт правящей партии и оппозиции в парламенте заведомо не предназначен для отражения всего существующего в обществе многообразия мнений, поскольку ограничен двумя партиями.

Конечно, можно по-разному решать вопрос о том, является ли оптимальным с точки зрения отражения разных вариантов решения проблемы конфликт в парламенте множества разных позиций или двух основных. Так, французский политолог М. Дюверже считает, что «естественное развитие социумов склонно к двухпартийности – каждая проблема имеет два основных противоположных решения, в мире всегда существуют две противоборствующие тенденции, а иное - детали» ^{[7, С. 269-270]}. Все же, думается, что детали могут быть также важны. Как шутливо писал Г. К. Честертон, если правящая партия вдруг предложит покрасить премьер-министра в зеленый цвет, «оппозиционная партия со своей стороны будет вынуждена избрать иной политический курс (о том, чтобы просто оставить мистера Асквита в покое, речи быть не может – это было бы сочтено едва ли не смутьянством), скажем, предложит покрасить мистера Асквита в красный цвет» ^{[8, С. 628]}. При этом, «что бы ни написали по этому поводу газеты, ни одна из них не заикнется, что есть такой цвет, как, скажем, желтый» ^{[8, С. 630]}. Конечно, здесь идея двухпартийности доводится до абсурда, но, отбрасывая шутки, автор отмечает, что, ограничиваясь двумя вариантами, сложнее гарантировать, что оптимальный вариант решения проблемы не попадет в число этих двух.

Конечно, и в других видах многопартийной системы в парламенте не обязательно будут представлены все существующие в обществе позиции, в частности, в России явно представлены не все. Но важно другое: если согласиться с Г. К. Честертоном, то можно предположить: приверженность многопартийной системе  с двумя доминирующими партиями означает, что представление в парламенте всех возможных взглядов вообще не воспринимается как необходимая составляющая конституционализма. Следовательно, парламентский конфликт нужен не потому, что он выражает объективно существующие противоречия, он нужен сам по себе для того, чтобы ограничивать власть парламентского большинства. Необходимость в конфликте существует и тогда, когда для него нет объективных оснований.

Тогда понятно, что постоянный конфликт легче обеспечить при наличии двух сопоставимых по своим возможностям сильных партий. При наличии множества партий всегда существует риск, что ни одна из оппозиционных партий не сможет ни противостоять партии большинства сама, ни договориться о коалиции с другими партиями. Отсюда возникает также необходимость обеспечения хотя бы фикции равенства сторон, предоставления им равных прав независимо от разницы в числе набранных на парламентских выборах голосов.

Интересно, что в США формальное равенство оппозиции и большинства особенно хорошо обеспечено в следственных и судебных подкомитетах. Данные подкомитеты формируются из равного числа членов обеих партий (п. 3 правила 11 Регламента), представители большинства и меньшинства имеют равное время для вопросов (п. 2 правила 11 Регламента).

В Государственной Думе все комитеты образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций ^[9]. Однако фракции также активно участвуют в контрольной деятельности парламента. Они направляют письменные и задают устные вопросы правительству (п. 10, 14 статьи 41 Регламента Государственной Думы), могут выступать с инициативой приглашения на заседание должностных лиц (п. 31 статьи 38 Регламента Государственной Думы).

В то же время, в отличие от Регламента Палаты представителей, Регламент Государственной Думы наделяет представителей фракций значительными полномочиями по участию в обсуждении законопроектов. Они, например, имеют преимущественное право и необходимое время для выступления при обсуждении законопроектов (п. 5 статьи 118 Регламента) и проектов постановлений (п. 71 статьи 96 Регламента), а также при решении ряда других вопросов.

Думается, что акцент на предоставлении права выступать представителям фракций логичен при многопартийной системе с одной доминирующей партией или без таковых, где, в большей степени, чем в системе с двумя доминирующими партиями выражен спектр различных воззрений на рассматриваемый вопрос.

Конечно, наличие многопартийной системы не является особенностью России. Из предположения о наличии связи между различием в положении оппозиции в США и в РФ и их партийными системами, логично следует предположение о том, что подобное отличие должно характеризовать все страны с многопартийной системой. «…Переняв многие черты английской Конституции, французы не установили того постоянного дуализма организованного общественного мнения, которое существует у нас с конца семнадцатого столетия…» ^{[10, С. 103]}, - отмечает Лоу и указывает, что «нельзя как следует выбирать министров и нельзя, после того, как они выбраны, правильно осуществлять контроль над ними, если не существует настоящих партий…, а имеются лишь группы…борющиеся за власть» ^{[10, С. 105]}. Думается, что эти слова можно отнести не только к Франции.

С. В. Васильева приводит деление государств с точки зрения сложившихся в них традиций взаимодействия большинства и меньшинства на государства с конфронтационной (которая, в частности, характерна для государств с двухпартийной системой) и кооперационной традициями (характерной для государств с многопартийной системой) ^{[2, С. 130-132]}.

В то же время, наличие в России доминирующей партии свидетельствует о более стойком неприятии этой идеи, чем в странах, где такой партии нет. Думается, что и сегодня актуально мнение В. И. Пантина о том, что «в настоящее время ни КПРФ, ни ЛДПР, ни «Справедливая Россия» не могут играть роль конструктивной и пользующейся поддержкой широких масс населения оппозиции»^{[11, С. 33]}.

Таким образом, регламенты обеих рассматриваемых палат закрепляет немного меньше способов для поддержания конфликта (отсутствие особых мнений в комитетах). Но, безусловно, более существенной является разница не только в правовом регулировании, но и в его реализации. Конечно, российская оппозиция активно критикует партию большинства, и эта критика нужна не только для того, чтобы убедить ее изменить свою позицию, но и для того, чтобы продемонстрировать ее недостатки. Также отмечается необходимость критики и дискуссии. Однако, отсутствие перспективы смены ролями правящей и оппозиционных партий снижает ценность такой критики. Указывают, что «общество обязано заблаговременно позаботиться о механизме смены правящей партии» ^{[12, С. 1272]}. Однако, такой механизм уже существует в виде выборов и, вряд ли, совершенствование их правового регулирования способно кардинальным образом изменить ситуацию. Возможно, более продуктивно приспособление заимствованных конструкций к существующим практике и представлениям.

В высказываниях наших политических деятелей звучит мысль о предложении альтернативных проектов партии большинства как об основной задаче оппозиции. Иллюстративным примером является речь депутата Ю. Г. Медведева на заседании Государственной Думы 7 декабря 2007 года. Он говорил, что «наша оппозиция думает, что ее высокое предназначение – противопоставление себя властям и партии большинства. Из этого вытекает и тактика ее поведения: ни с чем не соглашаться, а естественное недовольство повседневностью превратить в вопрос ошибочной политики властей, нашей партии. И получается смело, боевито, напористо. Не мне учить идеологов оппозиционных партий, но тактика противопоставления себя властям и остальным политическим силам крайне непродуктивна. Оппозиция – это не противопоставление, «другой» не значит «чужой». У оппозиции есть здравые идеи: все, что не противоречит выбранному курсу и имеющимся возможностям, рассматривается, обсуждается, принимается» ^[13]. Схожее мнение высказал С. Е. Нарышкин, считающий целью дискуссии между оппозицией и властью принятие «важных и позитивных решений» ^[14]. В выступлениях других депутатов также звучала мысль о том, что конфликт мешает парламентской работе ^[15-16].

Думается, что цель обеспечения возможности для оппозиции выдвигать идеи, которыми может воспользоваться партия большинства, требует иного правового регулирования, чем цель поддержания между ними конфликта. По сути, здесь оппозиции предлагается роль советника при сохранении верховенства правящей партии. Из высказываний депутатов оппозиции также видно, что, хотя они говорят о необходимости смены партий у власти, они не отвергают и этот вариант ^[17].

Думается, что конструкция «оппозиция» не вполне приспособлена для роли советника партии большинства. Неочевидно, за счет чего депутаты оппозиции смогут предложить принципиально иные, чем депутаты правящей партии, варианты. Возможно, они могут разработать альтернативные проекты, поскольку имеют другую идеологическую базу. Однако, наличие четкой идеологической базы не было существенным признаком оппозиции при ее возникновении. Так, Д. Лоу указывал, что партии не являются ни представителями интересов, ни представителями идей ^{[10, С. 113-115]}. Поэтому, думается, не может быть применено к конституционализму в целом представление о борьбе программ, как о его основе, о том, что «за политической борьбой идей и движений – а это естественный процесс в любом цивилизованном обществе» надо «прежде всего различать, во имя чего тот или иной политик, та или иная партия стремится эту власть завоевать или сохранить» ^{[18, С. 108]}.

Конечно, это не означает невозможности изменить предназначение правового закрепления наличия в палатах парламента противостоящих структур. Очевидно, что оно задается различными, как рациональными, так и ценностными соображениями. Как указывает А. В. Зубов, «принцип соперничества и борьбы слишком глубоко вошел в сознание новоевропейского человека, чтобы он легко усомнился в нем, даже если реальная межпартийная борьба и порождает больше скепсиса, нежели уверенности и стабильности свободы в динамизме развития…» ^{[1, С. 286]}. В то же время, Н. М. Великая на основании анализа социологических данных делает вывод о том, что «…идея плюрализма не укоренена в отечественной политической культуре» ^{[19, С. 62]}. Можно предположить, что в Российской Федерации демонстрация альтернатив необходима и потому, что позволяет обосновать принятое решение, показав, что оно было не худшим из существовавших вариантов.

Таким образом, при сравнении Регламентов нижних палат парламентов США и РФ прежде всего бросается в глаза большая подробность российского Регламента. Конечно, эту разницу нельзя объяснить без учета различий в юридической технике и ролях писаного и неписаного права в американской и российской правовой системах. Тем не менее, думается, что это различие объясняется также тем, что американский Регламент лишь закрепляет стабильно существующую практику, тогда как российский стремиться коренным образом ее изменить.

Из всего вышесказанного также следует вывод о том, что различие в правовом регулировании положения оппозиции в Регламентах нижних палат парламентов США и РФ обусловлено во многом различием в партийных системах. Также существует определенное различие и в представлениях о целях существования оппозиции. Конечно, данная разница сказывается, прежде всего, на практике парламентской деятельности. Однако, ее отражение можно заметить и в ее правовом регулировании. В Регламенте Палаты представителей США в большей мере обеспечены правовые гарантии поддержания конфликта между большинством и оппозицией и, посредством этого, ослабления большинства. В Регламенте Государственной Думы скорее делается акцент на предоставлении возможности каждой фракции выразить свою позицию. Хотя, безусловно, оба Регламента ставят каждую из этих целей.

Думается, что данная разница позволяет предположить, что заимствованная конструкция «оппозиция» в российском парламенте получила новые задачи.