Ensuring legality in the sphere of public management of judicial bodies

Kireeva Elena Yur'evna Doctor of Law Dean of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration  119571, Russia, Moscow, Prospekt Vernadskogo, 82 Elena_kireeva02@mail.ru

Принцип законности является неотъемлемым элементом функционирования современной системы исполнительной власти. Его обеспечение особенно важно в такой области функционирования данной системы, как правотворчество, поскольку противоречащий законодательству акт органа исполнительной власти может привести к нарушению прав и законных интересов граждан, организаций, нанести ущерб государству или интересам местных сообществ. В настоящее время правотворческая деятельность осуществляется весьма активно не только законодательными, но и исполнительными органами, как федерального, так и регионального уровня. Так, федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации насчитывает около 1 млн. 39 тыс. 697 актов. Только в прошлом 2015 году он пополнился более чем на 107 799 нормативных правовых актов^[1]. Внутри системы исполнительной власти, безусловно, осуществляется проверка законности принимаемых управленческих решений. По итогам работы Министерства юстиции Российской Федерации за 2015 г. территориальными органами Минюста России проведена правовая и антикоррупционная экспертизы 121 150 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, при этом нарушения федерального законодательства выявлены в 3% указанных актов. Благодаря принятым мерам приведены в соответствие с федеральным законодательством 92% актов, устранены коррупциогенные факторы в 17% актов^[1]. Но усилий самой системы исполнительной власти по обеспечению законности явно не достаточно. В этой связи важное значение приобретает деятельность иных ветвей власти, в первую очередь, судебной, которая в рамках конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства осуществляет правосудие по соответствующим категориям дел. По экспертным оценкам специалистов, исков о признании незаконными нормативных правовых актов органов исполнительной власти в год в России насчитывается около 10 тыс.^[2]. По данным официальной статистики, в 2015 г. судами Российской Федерации было рассмотрено 2 375 дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, из них 1 411 дело районными судами, 761 областными и равными им судами, 203 дела Верховным Судом Российской Федерации (для сравнения в 2014 г. было рассмотрено 2 345 аналогичных дел)^[3]. Необходимым условием принятия судом решения, прекращающего действие административного акта, является незаконность последнего. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституция РФ граждане обладают правом обжалования в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В рамках реализации данного конституционного права возможно обжалование, в том числе и административных актов. Прекращение действия административных актов в судебном порядке является результатом урегулированного законом процессуального разбирательства, в ходе которого рассматриваются и разрешаются административные споры. В рамках проводимой в России судебной реформы неоднократно дискутировался вопрос о необходимости создания специализированных судов по их рассмотрению – административных судов ^[4]. Однако до настоящего времени в Российской Федерации подобные специализированные органы не созданы, в связи с чем полномочиями по контролю за законностью актов органов исполнительной власти наделены различные звенья судебной системы. К числу субъектов, осуществляющих контроль за законностью актов исполнительных органов, относятся: 1) Конституционный Суд Российской Федерации; 2) конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; 3) суды общей юрисдикции; 4) арбитражные суды. Как отмечает профессор А.Ф.Ноздрачев, различие компетенции между названными группами судов по контролю за законностью административных актов определяется: – «правовым масштабом» проверки законности; – условиями и субъектами инициирования процедуры контроля; – особенностями правовых последствий контроля^[5]. Следует отметить, что законодательство не исключает конкурирующей компетенции между органами судебной власти в части проверки законности правовых актов управления. К примеру, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть объектом контроля в судах общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ст. 20 КАС РФ) и в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, но в том случае, если такая возможность предусмотрена законами субъекта Российской Федерации. В формулировке ст. 120 Конституции РФ о том, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом», четко не названы правовые последствия выносимого судом решения в отношении незаконного акта. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»^[6] (п. 7) разъяснил, что при применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа и должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. В результате такого решения суда орган исполнительной власти издает административный акт о признании недействующим соответствующего административного акта (полностью или в части) или о его отмене. Полномочиями по проверке конституционности правовых актов органов исполнительной власти наделен Конституционный Суд РФ в соответствии с нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»^[7], конституционные (уставные) суды Российской Федерации обладают аналогичными полномочиями на основании ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» ^[8]. Иные органы судебной власти обеспечивают законность правовых актов управления в соответствии с нормами КАС РФ, АПК РФ. Рассмотрим более подробно их юрисдикцию. 1) Конституционный Суд РФ Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений, нормативного акта субъекта Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок рассмотрения Конституционным Судом РФ указанной категории дел закреплен в гл. IX Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Наиболее значимым является вопрос о правовых последствиях принятых решений. В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» «Юридическая сила решения» акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Для органа исполнительной власти, издавшего противоречащий конституции правовой акт, установлена следующая обязанность: в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации. 2) конституционные (уставные) суды субъектов РФ По мнению Иванина А.А., Павликова С.Г., наиболее типичным полномочием указанных органов по контролю за актами органов исполнительной власти является разрешение дел о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативных актов исполнительных органов государственной власти, в том числе высших должностных лиц^[9] (п. 1 ст. 88 Конституции Республики Саха (Якутия), пп. «б» п. 1 ст. 101 Конституции Адыгеи, п. «а» ст. 101.1 Конституции Карачаево-Черкесской Республики). Наряду с указанными органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации: проверяют конституционность постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия-Алания, носящих нормативный характер; нормативных актов министерств, государственных комитетов, других государственных органов и общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений Республики (ст. 3 Конституционного закона «О Конституционном Суде Республики Северной Осетии – Алании от 15 июня 2001 года № 17-РЗ)^[10]; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяют конституционность актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, в том числе нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации (п. 4 ст. 101 Конституции Адыгеи, п. 3 ст. 100 Конституции Бурятии, п. 3 ст. 96 Конституции Ингушетии, п. 4 ст. 122 Конституции Кабардино-Балкарии, п. 4 ст. 95 Конституции Республики Марий Эл, п. 5 ст. 101.1 Конституции Северной Осетии - Алании, пп. 2 п. 5 ст. 50 Устава г. Санкт-Петербурга; осуществляют проверку конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти (п. 4 ст. 88 Конституции Республики Саха (Якутия)). 3) суды общей юрисдикции Граждане, организации и иные лица могут обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов за защитой своих прав и законных интересов. Процессуальные кодексы Российской Федерации последовательно разграничивают подведомственность таких споров. До 15 сентября 2015 г. действовали нормы подраздела III Гражданского процессуального кодекса РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». И согласно ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. В настоящее время Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 15.02.2016) в ст. 17 «Подведомственность административных дел судам» предусматривает, что Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов. При этом разграничение юрисдикции между судами общей юрисдикции следующее: а) Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований (Статья 20 КАС РФ); б) Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела: 1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций; 1.1) об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; 2) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации; 13) об оспаривании ненормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы; 14) об оспаривании ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации (Статья 21 КАС РФ). В соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ, суд общей юрисдикции вправе применить меры предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (ст. 223 КАС РФ). Он вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия. Порядок приостановления правовых актов управления судами общей юрисдикции урегулирован ст. 85 КАС РФ «Применение мер предварительной защиты по административному иску». По заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску в случае, если: 1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление; 2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер. Суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 указанной статьи, если КАС РФ не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел. К мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий. При этом закон устанавливает условие применения мер предварительной защиты по административному иску: они должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему. 3) арбитражные суды В рамках разграничения подведомственности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, между арбитражными судами ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) предусмотрено, что рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам; об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (пп. 1.1, 1.2 указанной статьи); Собственно арбитражные суды на основании п. 2 указанной статьи рассматривают дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Следует иметь в виду, что Суд по интеллектуальным правам рассматривает оспаривание не всех нормативных правовых актов, а только актов в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, а также дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ч. 4 ст. 34 АПК РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов, если полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы. При этом указанный Кодекс содержит нормы, согласно которым подача в Суд по интеллектуальным правам не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. На основании ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов Суд по интеллектуальным правам в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом Суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта Суд по интеллектуальным правам принимает одно из решений (ст. 195 АПК РФ): 1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; 2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части. Правовые последствия принятого решения установлены в ч. 5 указанной статьи: нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные Судом по интеллектуальным правам недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу. Процедура оспаривания в арбитражные суды ненормативных актов органов исполнительной власти предусмотрена гл. 24 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц». Субъектами обращения в арбитражный суд по данной категории дел являются: 1) Граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 2) Прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, по тем же основаниям. На основании ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. И по итогам рассмотрения дела выносит следующее решение. Если оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. На орган, издавший незаконный акт или совершивший незаконное действие возлагается обязанность немедленного исполнения решения арбитражного суда, если иные сроки не установлены в решении суда. В заключение хотелось бы остановиться на тех изменениях, которые произошли в сфере осуществления судебного контроля за законностью актов органов исполнительной власти. В связи с проведением судебной реформы и последними изменениями в процессуальном законодательстве сократился круг субъектов и объектов контроля со стороны арбитражных судов. Прежде всего, из юрисдикции арбитражных судов, за исключением Суда по интеллектуальным правам, были изъяты нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время арбитражные суды наделены правом рассматривать в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с оспариванием ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. В Суд по интеллектуальным правам можно обжаловать не все нормативные правовые акты органов исполнительной власти, а лишь акты в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии. Таким образом, основным субъектом, осуществляющим контроль за законностью административных актов, становятся суды общей юрисдикции (конституционная юстиция хотя и реализует полномочия в данной области, но не в таком объеме, как это делают указанные органы судебной власти).