On the logic of legislative regulation of candidates registration on the ground of voters’ signatures

Lyubarev Arkadiy adviser at Kudrin Fund for Suport of Civil Initiatives. 129090, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. 1-I troitskii per., 12 korp. 5 lyubarev@yandex.ru Other publications by this author

Не подлежит сомнению, что юридические нормы должны подчиняться требованиям логики. Это в полной мере относится и к нормам избирательного законодательства. В 1990-х гг., когда российское избирательное законодательство только формировалось, этому вопросу уделялось определенное внимание. В частности, один из его разработчиков, О. Н. Каюнов, выпустил специальную брошюру, разъяснявшую логику законов о выборах ^[3].

С середины 2000-х гг. российское избирательное законодательство изменялось практически непрерывно ^[12] и в целом стало бессистемным ^[9]. Особенно резкие и зачастую разнонаправленные изменения (выглядящие как «метания») происходили в последние годы; некоторые нормы успевали просуществовать лишь один–два года, а то и меньше ^[13]. В результате избирательное законодательство в значительной мере утратило внутреннюю логику.

Наиболее наглядно этот вывод можно проиллюстрировать на примере положений федеральных законов, регулирующих регистрацию кандидатов и списков кандидатов. Особенно ярко алогизм виден при сравнении норм, относящихся к выборам разного уровня.

В качестве первого примера приведем положения, освобождающие отдельные политические партии от сбора подписей избирателей. Практика более чем 20 лет нам показывает, что конкуренция между партийными списками на выборах в Государственную Думу выше (и часто значительно выше), чем на выборах в региональные и муниципальные представительные органы власти. Так, в период, когда право участия в выборах имели несколько десятков избирательных объединений, в выборах в Государственную Думу 1995 г. участвовали 43 списка кандидатов, в 1999 г. — 26, в 2003 году — 23. На региональных выборах рекорд поставил Красноярский край в 1997 г. — 25 списков ^{[1, с. 44–80]}. В период 2003–2007 гг. максимальное число списков (13) было зафиксировано на выборах Государственного Собрания — Эл-Курултая Республики Алтай в марте 2006 г.; также в кампании марта 2006 г. было зафиксировано максимальное среднее число участвовавших в выборах списков (8,1) ^[4];^{[5, с. 679–693]}.

В сентябре 2013 г., когда число политических партий, имевших право участвовать в выборах, составляло (в зависимости от даты назначения выборов) от 48 до 54 и все партии были освобождены от сбора подписей избирателей, ни в одном регионе на выборах в законодательный орган число участвовавших в выборах партий не превысило 23 (в среднем — 17,2 списка на регион) ^{[6, с. 76–78]}; на муниципальных выборах рекорд был достигнут в Волгограде — 24 списка ^{[6, с. 110]}. При этом нет сомнений, что, если бы регистрация на выборах в Государственную Думу осуществлялась в тех же условиях, в них приняли бы участие около 40–50 партий, а при повышении числа партий, имеющих право участвовать в выборах, до 75 — около 60–70 партий.

Из этих фактов можно сделать однозначный вывод: проблема ограничения числа списков, участвующих в избирательной кампании, для выборов в Государственную Думу стоит гораздо острее, чем для выборов региональных парламентов. Из этого следует, что нормы для региональных выборов должны быть более мягкими, чем для федеральных.

Мы же видим противоположную картину. Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установил условия, при которых политические партии освобождаются от сбора подписей избирателей на выборах в Государственную Думу. В момент принятия закона этим условиям удовлетворяли 12 партий, после сентября 2014 г. — 14 партий.

Первоначально такие же условия предполагалось установить также для региональных и муниципальных выборов. Однако в окончательном виде Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрел для этих выборов более жесткие условия. В результате на региональных выборах сентября 2014 г. от сбора подписей были освобождены (в зависимости от региона) лишь от пяти до восьми партий ^{[7, с. 9–11]}, на региональных выборах сентября 2015 г. — от пяти до девяти партий ^{[8, с. 56]}. Не удивительно, что в результате конкуренция существенно снизилась — в среднем до 8,4 в сентябре 2014 г. ^{[7, с. 172]} и до 7,8 в сентябре 2015 г. ^{[8, с. 271–272]}.

Второй пример касается законодательных положений о числе подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидата или списка. Чаще всего это число выражают в процентах от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. Здесь следует отметить два существенных момента. Во-первых, с увеличением размера избирательного округа возрастает сложность сбора подписей. Поэтому при разумном подходе требуемую долю подписей для больших избирательных округов следует устанавливать ниже, чем для малых. Во-вторых, на выборах по партийным спискам следует допускать более высокую степень конкуренции, чем на выборах по одномандатным округам (включая выборы должностных лиц): в первом случае победителей обычно от трех до шести (списки, допущенные к распределению мандатов), во втором случае победитель только один.

Положения, действовавшие до 2012 г., в основном с этой логикой не конфликтовали. На региональных и муниципальных выборах федеральный закон допускал требования подписей до 2% от числа избирателей округа, региональные законы обычно устанавливали либо 1%, либо 2%. На выборах в Государственную Думу для кандидатов-одномандатников требовался 1% подписей, а для федеральных списков — 150–200 тыс. подписей, что составляло 0,14–0,18% от числа российских избирателей. На выборах Президента РФ число подписей составляло 1 млн. по законам 1995 и 1999 гг. (0,9% от числа избирателей) и 2 млн. по закону 2003 г. (1,8%).

После ряда изменений 2012 и 2014 гг. получилась следующая ситуация. На муниципальных выборах (кроме округов с числом избирателей менее двух тысяч) требуется 0,5% подписей. Такая же доля установлена для выборов региональных законодательных органов по партийным спискам. Для кандидатов-одномандатников на выборах в Государственную Думу и региональный законодательный орган норма существенно выше — 3% (отметим, что Венецианская комиссия рекомендует требовать сбора подписей не более 1% избирателей ^{[14, с. 626]}). Для федеральных списков на выборах в Государственную Думу действует требование 200 тыс. подписей (0,18%). Для выборов Президента РФ предусмотрены следующие нормы: 100 тыс. подписей (0,09%) для кандидатов от непарламентских партий и 300 тыс. подписей (0,28%) для самовыдвиженцев.

Таким образом, для одномандатников на выборах в Государственную Думу (средний размер округа 488 тыс. избирателей) и на выборах региональных парламентов (средний размер округа на выборах в сентябре 2015 г. составлял около 50 тыс. избирателей) установлена в шесть раз большая доля подписей, чем на муниципальных выборах, где округа значительно меньше (так, на выборах представительных органов региональных центров в сентябре 2015 года средний размер округа составлял около 19 тыс. избирателей; в небольших городах и районах он обычно еще ниже). Никакого разумного обоснования такого различия не предложено.

Не видно логики и в сочетании норм, касающихся федеральных выборов. Почему для регистрации кандидата на должность Президента РФ от непарламентской партии требуется вдвое меньше подписей, чем от этой же партии для регистрации федерального списка кандидатов на выборах в Государственную Думу? Конечно, можно предположить, что причина в разном времени принятия указанных норм: для президентских выборов они были установлены в 2012 г. (и, возможно, будут пересмотрены до выборов 2018 года), а для парламентских — в 2014 г. Однако к праву такое объяснение никакого отношения не имеет.

Более серьезную критику вызывает троекратное различие в требованиях для партийных кандидатов и самовыдвиженцев на президентских выборах. Его нельзя было считать оправданным даже в условиях, когда от партий требовалась численность в 40 тыс. членов — поскольку число требуемых подписей все равно больше. Но указанные положения принимались одновременно со снижением требований к численности партий. В настоящее время от партий требуется иметь всего лишь не менее 500 членов. А для поддержки самовыдвижения кандидата согласно закону необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом. Таким образом, стартовые позиции в смысле уровня поддержки гражданами для самовыдвиженцев и кандидатов от непарламентских партий примерно одинаковые, и потому нет никаких правовых оснований предъявлять к ним столь разные требования к числу подписей, необходимых для регистрации на президентских выборах.

Неоправданные различия в законодательных положениях дополняются алогизмом в действии избирательных комиссий. Закон разрешает им либо проверять все представленные подписи, либо осуществлять выборочную проверку (не менее 20% от необходимого числа подписей). Очевидно, что право проводить выборочную проверку предоставлено для того, чтобы снизить объем работы по проверке подписей и тем самым дать возможность избирательной комиссии провести проверку более качественно, учитывая ограниченный запас времени.

Однако на региональных выборах 2015 г. по партийным спискам мы обнаружили парадоксальную картину: избиркомы крупных регионов, где требуемое число подписей превышало 10 тыс. (Новосибирской и Челябинской областей), решили проверять все подписи, в то время как в небольших регионах, где требуемое число подписей было менее 4 тыс. (Республика Коми, Курганская, Магаданская области, Ямало-Ненецкий АО), обошлись 20-процентной выборкой ^{[8, с. 274–277]}. Если в таких решениях и есть логика, то отнюдь не правовая.

Впрочем, проблема регистрации на основании подписей избирателей гораздо глубже, чем все, что связано с требуемым числом подписей избирателей. Анализ показывает, что требование сбора подписей стало основным барьером при регистрации кандидатов — в первую очередь на таких значимых выборах, как выборы депутатов региональных законодательных органов. Благодаря законодательным «метаниям» мы получили наглядное подтверждение этому тезису.

На региональных выборах, проходивших в единые дни голосования в октябре 2010 г., марте 2011 г. и декабре 2011 г., когда от сбора подписей избирателей были освобождены только парламентские партии, отсев при регистрации в одномандатных округах кандидатов, выдвинутых парламентскими партиями, составлял 1,3–1,6%, кандидатов, выдвинутых непарламентскими партиями, — 58–60%, самовыдвиженцев — 40–47%. После того как в 2012 г. кандидаты от непарламентских партий были освобождены от представления подписей избирателей, их показатели кардинально изменились: на выборах в октябре 2012 г. их отсев составил 5%, на выборах в сентябре 2013 г. — 9%. При этом показатели других кандидатов изменились мало: у кандидатов от парламентских партий отсев на выборах в октябре 2012 г. составил 3,3%, а на выборах в сентябре 2013 г. — 3,4%; у самовыдвиженцев отсев на выборах в октябре 2012 г. составил 40,5%, а на выборах в сентябре 2013 г. — 47,5% ^[10].

После того как в мае 2014 г. закон потребовал от большей части непарламентских партий представления подписей избирателей, ситуация для этой категории партий вернулась к дореформенное ситуации: в 2014 г. отсев среди их кандидатов на региональных выборах составил 77%, в 2015 г. — 88%. Отсев у партий, освобожденных от сбора подписей, остался на низком уровне — соответственно 8 и 4% ^{[7, с. 180–182]}; ^{[8, с. 284–287]}.

Выборы в сентябре 2015 г. также наглядно продемонстрировали роль решения, принятого законодателями в начале 2014 г., о котором написано выше: сокращение числа партий, освобожденных на региональных выборах от сбора подписей. На указанных выборах шесть партий, освобожденных от сбора подписей на выборах в Государственную Думу («Патриоты России», «Родина», Российская партия пенсионеров за справедливость, «Коммунисты России», РЭП «Зеленые», РПР-ПАРНАС), выдвинули в тех регионах, где они не были освобождены от сбора подписей, 37 списков, но зарегистрированы из них были лишь 20 ^{[8, с. 279–281]}.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что законодатель, устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов, вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей (см., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 № 26-П). Однако многолетняя практика позволяет сделать вывод, что система регистрации на основании подписей избирателей часто работает в противоположном направлении: к выборам не допускаются известные и популярные кандидаты или списки кандидатов популярных избирательных объединений ^{[7, 197–204]}; ^{[8, с. 280–282]}; ^[10]; ^{[11, с. 56–57]}, в то же время через регистрационный фильтр легко проходят кандидаты и партии, получающие затем на выборах ничтожную поддержку избирателей.

Так, на выборах в Московскую городскую Думу в сентябре 2014 г. 35 кандидатов из 52, зарегистрированных по подписям (67%), получили меньше голосов, чем представили подписей ^{[11, с. 66–67]}. На выборах региональных парламентов в сентябре 2015 г. 41 из 75 списков, зарегистрированных по подписям (55%), получили меньше голосов, чем им было зачтено подписей. При этом по Костромской области корреляционный анализ показал парадоксальную картину: чем меньше подписей у партии было забраковано областной избирательной комиссией, тем хуже был результат партии на выборах ^{[8, с. 308–309]}.

Изложенные факты свидетельствуют, что система регистрации кандидатов и списков кандидатов на выборах нуждается в комплексной кардинальной реформе. Основные предложения такой реформы были выработаны автором и коллегами в ходе работы над проектом Избирательного кодекса РФ ^{[2, с. 93–102]}. Это, в частности:

─ восстановление избирательного залога (как факультативной альтернативы сбору подписей избирателей) на выборах всех уровней, кроме выборов Президента РФ, при этом федеральным законом (избирательным кодексом) должен устанавливаться максимально допустимый размер залога;

─ допущение на выборах Президента РФ и глав регионов сбора подписей депутатов (как факультативной альтернативы сбору подписей избирателей), но по правилам, существенно отличающимся от действующих на выборах глав регионов в настоящее время (в частности, должен учитываться вес голоса депутата, соответствующий числу полученных им на выборах голосов избирателей);

─ сохранение традиционной системы сбора подписей избирателей только для средних избирательных округов (от 500 до 50 тыс. избирателей) при максимально допустимом количестве подписей 1%; для выборов со средней нормой представительства менее 500 человек должен устанавливаться заявительный порядок регистрации; в крупных округах (более 50 тыс. избирателей) сбор подписей должен осуществляться в специально отведенных местах под наблюдением избирательных комиссий, при этом количество требуемых подписей не должно быть больше 0,1%, а проверка подписей должна осуществляться децентрализовано;

─ одинаковые условия регистрации на федеральных и региональных выборах для всех кандидатов независимо от способа их выдвижения; для регистрации списков кандидатов наиболее успешных партий допускается заявительный характер;

─ сокращение числа оснований для признания подписи избирателя недействительной; реализация принципа, согласно которому нельзя «браковать» подпись, если избиратель может быть однозначно определен и нет оснований считать, что он не ставил свою подпись;

─ установление правил, согласно которому выборочная проверка может проводиться только на предмет выявления недостоверных (т.е. поддельных) подписей, а проверка на предмет недействительных подписей должна быть тотальной;

─ увеличение допустимого избытка представляемых подписей и допустимого количества недействительных подписей до 20%, при этом допустимое количество недостоверных подписей должно сохраняться на низком уровне или даже уменьшаться;

─ сокращение перечня документов, необходимых для регистрации кандидата, и перечня оснований для отказа в регистрации.

Полагаем, что только комплекс таких мер позволит восстановить нормальную политическую конкуренцию на российских выборах.