Disputable issues of formation of judicial practice in the field of protection of competition by the Supreme Court of the Russian Federation

Уже 23 года как Российская Федерация живет в новом конституционном измерении. За указанный исторический период, в государстве произошли и происходят до настоящего времени фундаментальные преобразования экономических, политических и социальных основ государства и российского общества. Не обделена была и реформами судебная система, отношение к которой в обществе остается весьма неоднозначным. Все еще низкий уровень доверия, убеждение значительной части населения в недостаточной компетентности судей и неэффективности судебной защиты прав и свобод личности позволяет с повышенным интересом изучать формирующуюся практику «обновленного» Верховного суда РФ.

Не секрет, что одним из обоснований создания новой модели высших судов РФ являлось обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием граждан и организаций, а также споров с органами власти и местного самоуправления, о чем 21 июня 2013 г. заявил в своем выступлении на Петербургском экономическом форуме Президент России В.В. Путин.

В соответствии со ст. 126 Конституции РФ (в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившего в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г.) именно на Верховный Суд Российской Федерации возложена функция осуществления правосудия по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, а также выработка разъяснений по вопросам судебной практики.

Вопрос же о конституционности полномочий высших судов по выработке правовых позиций, содержащих толкование разъясняемых положений законодательства, уже неоднократно был предметом был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении Конституционного суда РФ от 21 января 2010 года № 1-П, Конституционный Суд Российской Федерации, в части полномочий «упраздненного Высшего арбитражного суда РФ» в частности, указал, что вытекающее из статьи 127 Конституции Российской Федерации правомочие Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации давать разъяснения по вопросам судебной практики направлено на поддержание единообразия в толковании и применении норм права арбитражными судами и является одним из элементов конституционного механизма охраны единства и непротиворечивости российской правовой системы, который основан на предписаниях статей 15 (часть 1), 17 - 19 и 120 Конституции Российской Федерации и реализация которого в процессуальном регулировании обеспечивается установленной законом возможностью отмены судебных актов, в том числе в случае их расхождения с актами высшего суда в системе арбитражных судов Российской Федерации, дающими разъяснения по вопросам судебной практики.

Таким образом, полномочия по выработке разъяснений законодательства, применяемого в судебной практики имеет конституционно-обоснованную цель – обеспечение единства режима законности на всей территории РФ путем поддержания единообразного толкования и применения норм права судами.

16 марта 2016 года Президиумом Верховного суда РФ был утвержден «Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере» - далее по тексту «Обзор». Указанные в нем разъяснения судебной практики должны, по мнению Верховного суда РФ, обеспечить единообразный подход к разрешению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), а также дел об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства.

Как нам представляется, в подавляющем числе вопросов, затронутых Верховным Судом Российской Федерации в вышеуказанном обзоре, безусловно будут способствовать ориентации судов нижестоящих инстанций на формировании единства судебной практики, однако, по мнению автора, некоторые из приведенных разъяснений названного обзора являются по меньшей мере дискуссионными и нуждающиеся в дополнительной проработке и аргументации.

В п.3 Обзора Президиум Верховного суда РФ определили как соответствующую действующему законодательству практику судов нижестоящих инстанций о возможности оспаривания предупреждений, выданных антимонопольным органом, о прекращении действий (бездействия) хозяйствующих субъектов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Такое предупреждение, по обоснованному мнению Верховного суда РФ, отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в ч. 1 ст. 198 АПК РФ. В частности, оно принималось уполномоченным государственным органом на основании ст. ст. 22 и 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на него обязанность и влияющее тем самым на права общества в сфере предпринимательской деятельности.

Особо, Верховный суд РФ подчеркнул в обзоре, что, поскольку, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков, первым из которых является признание хозяйствующего субъекта занимающим доминирующее положение на товарном рынке (пункты 1.2 и 1.3 приказа ФАС РФ от 14 декабря 2011 г. № 874 «Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства»).

Данный вывод корреспондирует и позиции Конституционного суда РФ, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 27.10.2015 № 2541-О, в соответствии с которой положения ст. 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает возможность вынесения предупреждения только хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение на рынке, которое определяется правоприменительными органами в установленном законом порядке с учетом фактических обстоятельств конкретного дела.

В настоящее время установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией определено Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 345 (ред. от 24.12.2015) «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией».

Однако на практике, тот же Верховный суд РФ, вопреки выводам анализируемого нами Обзора, вполне допускает законным вынесение антимонопольными органами предупреждения хозяйствующим субъектам без соблюдения данным контролирующим органом вышеуказанного Приказа ФАС России от 25.05.2012 № 345, полагая возможным устанавливать доминирующее положение на рынке хозяйствующего субъекта лишь путем проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке в порядке, установленном приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (ред. от 23.11.2015) «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» (Определение Верховного Суда РФ от 19.06.2015 № 309-КГ15-6615 по делу № А60-21879/2014,Определение Верховного Суда РФ от 11.09.2014 № 305-КГ14-323 по делу № А40-90629/2013,Определение Верховного Суда РФ от 20.03.2015 № 309-КГ15-2426 по делу № А60-15644/2014 и др.).

В целях соблюдения судами единообразия в оценке применения положений ст. 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в конституционно-правовом смысле, выявленном в определении Конституционного суда РФ от 27.10.2015 № 2541-О полагаем необходимым Президиуму Верховного суда РФ развить положения п.3 Обзора дополнив его на обязательность установления судами факта соблюдения антимонопольным органом порядка установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, установленного Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 345. Иное бы означало бы произвольное исполнение уполномоченным органом исполнительной власти своей государственной функции и допущение исключительности в исполнении положений части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В п.17 Обзора Верховный суд РФ делает далеко небесспорный вывод о том, что при привлечении лица к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, за непредставление или несвоевременное представление сведений (информации) по требованию антимонопольного органа подлежит применению годичный срок давности.

В обосновании своего вывода Верховный суд РФ исходит из того, что обязанность коммерческих организаций и ряда других лиц представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию, предусмотрена статьей 25 Закона о защите конкуренции, следовательно ответственность на основании части 5 статьи 19.8 КоАП РФ за непредставление в антимонопольный орган сведений (информации) по требованию указанного органа наступает при несоблюдении обязанности, установленной антимонопольным законодательством, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

Данный вывод входит в противоречие с позицией Конституционного суда РФ, изложенной вПостановлении Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт». Выявляя конституционно-правовой смысл положенийчасти 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Конституционный суд РФ отметил, что «устанавливая меры административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, федеральный законодатель преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами (статья 1.2 и часть 1 статьи 3.1 КоАП Российской Федерации), стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов, иных лиц, а также исходит из необходимости защиты российского рынка, развития национальной экономики, обеспечения наиболее эффективного использования инструментов антимонопольного контроля и регулирования, т.е. реализации значимых задач экономической политики Российской Федерации.

Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) могут повлечь неполное и (или) несвоевременное исследование антимонопольными органами соответствующих фактических обстоятельств, специфики товарных рынков и, как следствие, - искажение результатов контрольных мероприятий, нарушение прав и законных интересов субъектов, чья деятельность находится в сфере антимонопольного контроля, а также иных лиц.

Соответственно, такие действия (бездействие) отнесены к административным правонарушениям против порядка управления и, согласно части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, влекут для юридических лиц наложение в качестве безальтернативного взыскания административного штрафа в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».

Согласно статье 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Это требование, по смыслу названного Федерального конституционного закона, распространяется на все решения Конституционного Суда Российской Федерации, независимо от того, в какой форме они выносятся, т.е. не только на постановления, но и на определения и заключения.

В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 января 2001 года № 1-П, Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный Конституционным Судом Российской Федерации, и тем самым подменять конституционное судопроизводство, чего они в силу статей 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации делать не вправе.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению в случае истечения установленных статьей 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности.

Статья 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях содержит императивные нормы, определяющие предельные сроки привлечения лица, в отношении которого возбуждено дело к административной ответственности.

Указанная статья, предусматривает, что единственным случаем, когда срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения против порядка управления увеличен до одного года со дня совершения административного правонарушения это непредставления или несвоевременного представления в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган по их требованию сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, либо представления в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа.

Кроме того, трудно себе представить, чтобы федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган в рамках своих полномочий ожидали более 2 месяцев с момента истечения сроков для предоставления сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, не возбуждая дело об административном правонарушении по ч.5 ст. 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Практика как раз свидетельствует об обратном, «мгновенной» реакции антимонопольных органов на игнорировании их требований со стороны хозяйствующих субъектов и органов публичной власти.

Таким образом, п.17 Обзора фактически перечеркивает положения императивные ст.4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, с учетом конституционно-правового смысла части 5 статьи 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, выявленномв Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 № 1-П Российской Федерации.

В связи с этим автор не исключает появления в судебной и правоприменительной практике решений, которые будут основаны на различных толкованиях положений ч.5 ст. 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, что в последствии вполне может привести к тому, что Конституционный суд РФ может вернуться к повторному выявлению конституционно-правового смысла вышеуказанных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» в ст. 126 Конституции РФ были внесены изменения, направленные на создание в Российской Федерации высшего судебного органа по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, - Верховного Суда Российской Федерации.

Одной из функций данного высшего судебного органа является выработка разъяснений по вопросам судебной практики в целях соблюдения принципа единства законности при осуществлении судами правосудия. Однако, проведенный нами сравнительно небольшой анализ исполнения указанной функции «обновленным» Верховным судом РФ показывает, что указанная функция выполняется далеко небесспорным по содержанию способом, допуская необоснованную пробельность (недосказанность) и даже расхождение с позициями Конституционного суда РФ. Указанное обстоятельство усугубляется и тем обстоятельством, что Верховный суд РФ, давая разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов, ничего не говорит об отмене ранее имевших разъяснений Пленума ВАС РФ, которые тоже сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда РФ (часть первая статьи 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ).

На основании изложенного, полагаем, что формирование Верховным судом РФ текста соответствующих разъяснений вопросов судебной практики должно происходить более тщательным образом, чтобы исключить не только формирование нижестоящими судами противоречивой практики, но и исключение фактов «коллизий» с правовыми позициями Конституционного суда РФ.