Administrative-legal regulation of anti-corruption monitoring in the social sphere in the Russian Federation

Polukarov Aleksandr Viktorovich PhD in Law Doctoral Candidate at the Peoples' Friendship University of Russia, Department of Criminal Law and Procedure 117198, Russia, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6 polukarov@mail.com Other publications by this author

Разработка антикоррупционных планов и программ, а также мониторинг и отчетность по их реализации стала одним из основных направлений борьбы с коррупцией на правоприменительном уровне, позволяющим определять уровни совершенства антикоррупционной законодательной базы; выявлять коррупциогенные факторы в законодательстве и правоприменительной деятельности; выявлять противоречия и коллизии в антикоррупционном законодательстве; организовывать мероприятия и по совершенствованию антикоррупционных инструментов и законодательной базы т.п.^[1] В науке отмечается, что мониторинг законодательства, а также разработка антикоррупционных планов и программ о противодействии коррупции и отчетность по ним стали тотальными; данная деятельность приобрела всеобъемлющий характер^[2]. Нормативно-правовая база мониторинга законодательства о противодействии коррупции обширна, в том числе как на общем межотраслевом уровне, так и на уровне определенной сферы общественных отношений (здравоохранения, образования, культуры). Так, например, помимо развитой законодательной и подзаконной нормативно-правовой базы мониторинга законодательства о противодействии коррупции на федеральном уровне, в рамках профильных министерств социальной сферы был также разработан ряд нормативных актов, разработанных с целью мониторинга реализации антикоррупционного законодательства в рамках деятельности того или иного министерства социальной сферы или определенной сферы общественных отношений (образования, здравоохранения, культуры). В тоже время, если обратиться к вопросу мониторинга коррупции в определенной области общественных отношений социальной сферы на региональном и, тем более, муниципальном уровне, то станет очевидным, что отдельные вопросы антикоррупционного мониторинга далеки от совершенства. Если данный вопрос на ведомственном уровне субъектов федерации, на первый взгляд, урегулирован, то на правоприменительном уровне, в первую очередь, на уровне статистки судебной практики, а также отчетности правоохранительных органов по антикоррупционной деятельности в социальной сфере ситуация менее удовлетворительна. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы» Министерством образования и науки России был разработан «План противодействия коррупции Министерства образования и науки Российской Федерации на 2014-2015 гг.» в рамках которого, в частности разработан ряд мероприятий по: повышению эффективности механизмов урегулирования конфликта интересов, обеспечения соблюдения федеральными государственными гражданскими служащими ограничений, запретов и принципов служебного поведения, а также ответственности за их нарушение; выявлению и систематизации причин и условий проявления коррупции в деятельности министерства, мониторингу коррупционных рисков и их устранению; взаимодействию министерства с институтами гражданского общества, а также создание эффективной системы обратной связи, обеспечение доступности информации о министерстве и т.п. Аналогичный антикоррупционный план был создан как Министерством образования и науки, так и Министерством культуры. Стоит отметить, что на федеральном уровне при соответствующих профильных министерствах были созданы антикоррупционные институциональные структуры – Комиссия Министерства здравоохранения РФ по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов; Комиссия Министерства культуры РФ по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов и т.п. Таким образом, в рамках профильных министерств социальной сферы федерального уровня были созданы как нормативно-правовая, так и институциональная структура мониторинга противодействия коррупции. В тоже время, подробный анализ планов и деятельности соответствующих институциональных подразделений позволяет судить о неполноценности такой деятельности. Основной проблемой, на наш взгляд, является узконаправленный характер таких планов, так как при подробном ознакомлении становиться очевидным, что они направлены на решение внутриведомственных проблем, т.е. пресечения коррупционных проявлений в деятельности государственных гражданских служащих лишь самого министерства, а не проблем с коррупцией той или сферы общественных отношений (здравоохранения, образования, культуры) в целом. Так, например, уже упомянутый нами План противодействия коррупции Министерства образования и науки РФ в качестве антикоррупционных мероприятий предусматривает: повышение эффективности механизмов урегулирования конфликта интересов, обеспечения служащими министерства ограничений, запретов и принципов служебного поведения; осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; обеспечение эффективного взаимодействия Министерства с правоохранительными органами; совершенствование условий, процедур, механизмов государственных закупок и т.п. В свою очередь, такие внешне ведомственные мероприятия как: обеспечение проведения в образовательных организациях высшего образования комплекса просветительских и воспитательных мер; разработка и внедрение в образовательных организациях учебного цикла на тему «Противодействие коррупции»; определение перечня нормативных правовых актов, которые необходимо разработать в целях противодействия коррупции в организациях, подведомственных Министерству, проведение выездных проверок и т.п. составляют лишь малую долю мероприятий, разрабатываемых в рамках данных планов. Таким образом, основным недостатком данных планов является их внутриведомственная нацеленность, которая здесь поставлена в ущерб более широкому комплексу мероприятий по борьбе с коррупцией в рамках предмета управления (образование, культура, здравоохранение и т.п.). Стоит отметить, что мы обнаружим аналогичные проблемы и в антикоррупционных планах (программах) регионального и муниципального уровня, которые довольно часто дублируют аналогичные общефедеральные антикоррупционные планы, дублируя так образом и их недостатки. Аналогичные Планы противодействия коррупции были созданы и профильными министерствами социальной сферы и на уровне субъектов федерации. Так, например, Министерством здравоохранения Пермского края был утвержден приказом от 31 января 2014 г. № СЭД-34-01-06-1000 «План противодействия коррупции в Министерстве здравоохранения Пермского края на 2014 - 2016 гг.» в рамках которого был определен ряд мероприятий по: совершенствованию нормативно-правового и организационного обеспечения антикоррупционной деятельности; обеспечения участия институтов гражданского общества; реализация и развитии механизмов противодействия коррупции; мониторингу коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики; профилактике коррупционных правонарушений, совершаемых от имени или в интересах юридических лиц и т.п. В тоже время, стоит отметить, что на институциональном уровне Министерства здравоохранения Пермского края, вопросы противодействия не получили такого внимания как в рамках федерального профильного ведомства. Действительно, здесь вся работа по борьбе с коррупцией в сфере здравоохранения на краевом уровне взвалена по большей части либо на отдел по правовой работе, либо на отдел по кадровой работе, аттестации и повышения квалификации медицинских кадров, организационной работе Министерства здравоохранения Пермского края. Стоит предположить, что институциональное выделение на уровне профильных министерств регионального уровня в виде, например, «комиссии по соблюдению требований к служебному поведению» или «отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений», подобных существующим при Минобрнауки РФ структур, может повысить эффективность реализации региональных антикоррупционных планов социальной сферы. В большинстве регионов такие институциональные структуры при профильных министерствах социальной сферы были созданы, но в тоже время, сегодня в науке отмечается, что система таких внутриведомственных структур (отделов, комиссий) нуждается в совершенствовании «путем создания коллективного ведомственного антикоррупционного органа» ^[3]. Стоит отметить, что не во всех регионах существуют Планы или программы борьбы с коррупцией на ведомственном уровне профильных министерств социальной сферы. Действительно, в отдельных регионах мероприятия по борьбе с коррупцией разрабатываются на уровне общих программ противодействия коррупции на уровне субъекта Российской Федерации в целом. Так, например, специальные ведомственные антикоррупционные программы в сфере здравоохранения приняты только в Самарской области и Кабардино-Балкарской Республике: в остальных регионах такая работа ведется на основе общих антикоррупционных планов и программ. Такой подход наиболее характерен для сфер здравоохранения и культуры, для которых на региональном и муниципальном уровне практически не разрабатывается специальных, внутриведомственных программ противодействия коррупции. В тоже время такой подход скорее характерен для антикоррупционных программ муниципального уровня. В большинстве случаев программы противодействия коррупции муниципального уровня ограничиваются перечислением общих антикоррупционных мероприятий без их привязки к конкретному сектору общественных отношений (здравоохранение, образование и т.п.). В редких случаях, в общих программах противодействия коррупции муниципального уровня упоминаются отдельные антикоррупционные меры и мероприятия в сфере образования, здравоохранения и культуры. Обозначенные меры как пишет Т.Я. Хабриева «… как правило, имеют выборочный характер и не охватывают все сферы коррупционных рисков в деятельности органов и учреждений образования, здравоохранения, культуры» ^[4]. Так, например программа «Противодействие коррупции в Серпуховском муниципальном районе на 2011-2013 годы» установила в качестве специальных антикоррупционных мероприятий в сфере образования лишь одно из них – проведение занятий, семинаров и т.п. в образовательных учреждениях по отдельным планам. Стоит обратить внимание на еще один недостаток региональных антикоррупционных планов и программ социальной сферы. Помимо отсутствия в отдельных субъектах федерации и муниципалитетах специализированных для социальной сферы ведомственных антикоррупционных планов и программ, там где они все же существуют – они носят довольно часто неполноценный характер. Т.Я. Хабриева отмечает, что одним из таких неполноценных подходов стало направление ведомственных планов и программ в основном на деятельность соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (министерства здравоохранения и образования субъекта федерации) и не ставят целью борьбу с коррупцией в сфере образования на территории субъекта Российской Федерации в целом^[4]. Лишь в отдельных субъектах федерации предусмотрены полноценные антикоррупционные программы и планы для отдельных отраслей социальной сферы. Так, например, в ведомственной целевой программе «Противодействие коррупции в сфере деятельности министерства образования и науки Самарской области» на 2013-2015 годы упоминается о необходимости совершенствования антикоррупционного просвещения и формирование в обществе негативного отношения к коррупции как явлению и т.п. Стоит обратить внимание на еще один недостаток реализации антикоррупционных программ и планов заключающийся в отсутствии специализированных антикоррупционных структур (комитетов, отделов и т.п.) на уровне соответствующих профильных ведомств социальной сферы, чего на сегодняшний день мы к сожалению не наблюдаем не только на муниципальном уровне, но и даже на уровне отдельных ведомств социальной сферы некоторых субъектов федерации. Чаще всего, данная деятельность вменена в обязанность кадровым подразделениям соответствующих ведомств и не выражается в структурной специализации. Исключения представляют те субъекты федерации и муниципалитеты, где существуют специальные ведомственные антикоррупционные планы или программы. Так, например, в Самарской области распоряжением министерства от 18 июля 2013 г. № 358-р «О рабочей группе по реализации ведомственной целевой программы «Противодействие коррупции в сфере деятельности Министерства образования и науки Самарской области на 2013-2015 годы» была создана рабочая группа по реализации ведомственной целевой программы «Противодействие коррупции в сфере деятельности министерства образования и науки Самарской области на 2013-2015 годы». Отчеты о выполнении ведомственных антикоррупционных планов и программ на муниципальном и региональном уровне носят формальный характер. Более того, несмотря на существование антикоррупционных планов и программ на ведомственном уровне отдельных субъектов федерации и муниципалитетов отчеты о выполнении ведомственных антикоррупционных планов и программ и вовсе отсутствуют. Конкретным примером может служить деятельность министерства здравоохранения Хабаровского края, где, несмотря на наличие Плана мероприятий по противодействию коррупции в сфере деятельности министерства здравоохранения Хабаровского края на 2011 г., отчетность по его реализации отсутствует. Как мы отметили, в тех регионах и муниципалитетах, где такие отчеты существуют – они носят формальный характер. Так, например, более половины текста «Информации о ходе и итогах реализации мер антикоррупционной деятельности в министерстве (образования и науки) Самарской области в 2015 г.» посвящена сухому перечислению фактов разработки и внесения изменений в нормативные правовые акты, а не организации конкретных мероприятий и оценке эффективности предпринятых антикоррупционных мер; отдельные аспекты данного отчета посвящены кадровым вопросам, а также вопросам повышения квалификации сотрудников, несвязанным напрямую с реализацией антикоррупционной программы министерства; мониторинг фактов коррупции в образовательных учреждениях Самарской области осуществляется в рамках данного отчета исключительно при оценке фактов коррупции выявленных силами самого ведомства, т.е. отсутствует учет судебной практики, а также отчётности правоохранительных органов Самарской области по коррупционным делам в сфере образования и науки; и т.п. Стоит отметить, что взаимодействие профильных министерств социальной сферы любого уровня с правоохранительными органами оставляет желать лучшего, в то время как эффективность антикоррупционной деятельности в той или иной сфере проявляется именно на правоприменительном уровне. Основным камнем преткновения по данному вопросу является прибыльность мониторинга правоприменительной деятельности в социальной сфере. Введение учета и анализа статистических данных о результатах деятельности правоохранительных органов и органов правосудия в отношении коррупционных проявлений в зависимости от сферы общественных отношений (например, здравоохранения), а также введение отчетности указанных органов власти и ее анализ по отдельным сферам общественных отношений также может стать одним из эффективных средств совершенствования антикоррупционного мониторинга в социальной сфере. Действительно, на сегодняшний день статистика по антикоррупционной деятельности и коррупционным деяниям, которая ведется как Генеральной прокуратурой, так и другими органами власти, не представляет полной картины о состоянии коррупции и эффективности средств и методов борьбы с ней, так как она ведется сегодня вне зависимости от сферы общественных отношений: статистические данные и их анализ проводятся в отношении совокупности коррупционных правонарушений и оперативно-розыскных действий по данной категории дел, а также судебных решений вынесенных по данной категории дел. Наиболее характерным примером в данном отношении является указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 октября 2010 г. № 450/85/3 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности», в соответствии с которым отчетность ведется по составам преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом, а не сферой общественных отношений в которой совершаются те или иные правонарушения. Единственным усовершенствованием в сфере статистики и отчетности по коррупционным делам стало введение, наряду со статистикой и отчетностью по уголовным коррупционным делам, аналогичной статистики по судебным решениям по административным коррупционным делам. Таким образом, сегодня мы сталкиваемся с отсутствием конкретных официальных статистических данных и их анализа по коррупции именно в социальной сфере. Такое состояние дел препятствует пониманию реального уровня и размаха коррупции в социальной сфере; осознанию серьезности проблемы с коррупцией в социальной сфере и, как следствие, формированию политической воли для борьбы с ней именно в данной сфере; анализа эффективности предпринятых антикоррупционных мероприятий и т.п., что негативно сказывается и на эффективности борьбы с ней. Как следствие, стоит задуматься о внесении изменений в соответствующие нормативные акты, регулирующие отчетность, сбор и анализ статистических данных по коррупционным преступлениям, с целью отображения в этих данных отдельной статистики по коррупционным преступлениям и правонарушениям именно в социальной сфере. Стоит отметить, что статистика и отчетность по антикоррупционной деятельности правоохранительных и судебных органов власти стала вестись по отдельным отраслям социальной сферы на уровне конкретных профильных министерств регионального уровня. Так, например, Министерством здравоохранения Самарской области была разработана «Информация по приговорам суда за коррупционные преступления в государственных учреждениях здравоохранения». В тоже время, такая практика остается единичной, несистематизированной и касающейся по большей части эффективности уголовно-правовых, а не административно-правовых средств борьбы с коррупцией в отдельных отраслях социальной сферы. Как следствие, стоит рекомендовать создание ведомственных профильных планов по каждой из отраслей социальной сферы, несмотря на дублирование мероприятий предусмотренных в общих планах, программах противодействия коррупции. Стоит отметить, что не только на федеральном, но и на уровне субъектов федерации и, даже, отдельных муниципалитетов мониторинг исполнения антикоррупционного законодательства является именно внутренним и ведомственным ^[3], что позволяет учесть специфику коррупции той или иной области социальной сферы. В этой связи не следует ограничиваться в данных документах лишь перечислением специализированных для той или иной сферы общественных отношений антикоррупционных мероприятий, а интегрировать в них полный набор таких мероприятий, в том числе и тех из них, которые мы относим к общим антикоррупционным мероприятиям. Такая целостность антикоррупционного плана (программы) позволит даже неподготовленному с реализацией вопросов антикоррупционной политики лицу получить полное представление о реализации необходимых мероприятий и требуемых от него действий. Стоит задуматься о создании специализированных антикоррупционных структур (комитетов, отделов и т.п.) на уровне соответствующих профильных ведомств социальной сферы, чего на сегодняшний день мы к сожалению не наблюдаем на муниципальном уровне. На уровне профильных ведомств социальной сферы субъектов федерации практика выбора структурных подразделений не обладает единством, а в отдельных случаях вопросы реализации антикоррупционных планов (программ) разбросаны между несколькими структурными подразделениями. Более того, такой подход сформировался и на федеральном уровне: реализация отдельных направлений плана противодействия коррупции Министерства образования и науки РФ вменена в обязанности различных структурных подразделений министерства. Стоит перепрофилировать мероприятия, разработанные в рамках планов противодействия коррупции с внутриведомственного направления, в рамках которого основные мероприятия касаются деятельности соответствующего органа исполнительной власти (министерства), на внутриотраслевой, в рамках которого мероприятия касаются не только деятельности самого ведомства, а всех общественных отношений подотчетной ему социальной сферы. Наконец, на сегодняшний день отсутствует статистика по коррупционным правонарушениям в различных отраслях социальной сферы, что не позволяет проанализировать эффективность предпринятых антикоррупционных мероприятий и, соответственно, предложить наиболее совершенные антикоррупционные средства для данных отраслей общественных отношений.