The principles and norms of international law as the basis of jurisdiction of the Russian judicial authorities

19 апреля 2016 года провозглашено первое постановление Конституционного Суда Российской Федерации относительно возможности исполнения решения ЕСПЧ. Возможность принятия такого решения явилось результатом законодательного закрепления юрисдикцию органов судебной власти по рассмотрению такого рода вопросов на основании принципов и норм международного права. Данные обстоятельства предопредели обращение в настоящей работе к рассмотрению основных элементов юрисдикции органов судебной власти.

Основные подходы к определению понятия «юрисдикция» начали формироваться со второй половины XIX в., когда были сформулированы следующие концепции. Теория пространства рассматривала территорию как пространство, в пределах которого государство осуществляет свою власть. Сторонники теории пространства (И. Блюнчли, К. Фрикер, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов и др.) выступали против заимствования гражданско-правовых концепций вещного права для объяснения природы территории в международном праве. Согласно теории компетенции «территория государства представляет собой сферу его пространственной компетенции, а не верховной власти. В этой связи государство имеет двоякого рода компетенцию: пространственную, применяемую только в пределах границ государства, и предметную, которая действует как внутри государства, так и за его пределами» ^{[16, с. 392-393]}.

В теории международного права суть юрисдикции рассматривается в широком и узком смысле. При этом применение последнего представляется обоснованным в условиях ее действия на национальном уровне, поскольку отсутствие единообразного распределения полномочий среди ряда международных трибуналов в рамках единой судебной системы. «Учредительным документом международного трибунала могут быть ограничены некоторые его полномочия, но только в той степени, в которой такого рода ограничения не нарушают его «статуса судебного образования», что подлежит дальнейшему обсуждению. Однако подобные ограничения не могут презюмироваться, и в любом случае они не могут быть логически выведены из самой концепции юрисдикции» ^[22].

Нормальный объем прав государства, типичные проявления правовой компетенции Ян Броунли определяет как "суверенитет", а специфичные права или уменьшенный объем прав государства формулируется как "юрисдикция". «"Суверенитет" есть краткое юридическое обозначение правосубъектности определенного рода, а именно статуса государства; "юрисдикция" же относится к конкретным аспектам такой правосубъектности, в особенности к правам (или претензиям), привилегиям и компетенции» ^{[2, с. 174-175]}.

По мнению Л.М. Оппенгейма, суверенные государства могут расширять и сужать свою юрисдикцию по своему усмотрению. «Последствием как урегулирования, так и неурегулирования юрисдикции является то, что часто в отношении одних и тех же лиц и вопросов одно­временно может осуществляться конкурирующая юрисдикция нескольких государств» ^[19].

Н.Г. Михайлов, несколько лет руководивший работой одной из следственных групп Международного трибунала по бывшей Югославии, отмечает, что в ходе функционирования Трибунала рассматривался вопрос о соотношении понятий "юрисдикция" и "компетенция". В решении Апелляционной камеры по делу Тадича судьи заметили, что существуют две правовые концепции юрисдикции: по одной из них юрисдикция имеет отношение лишь к объему судебных полномочий в предметной области, во времени, в пространстве и по кругу лиц (в этом понимании юрисдикцию лучше называть компетенцией); по второй – юрисдикция означает юридическое полномочие утверждать закон в рамках компетенции во властной манере и окончательно (юрисдикция в истинном значении слова) ^{[18, с. 11]}.

Осуществление юрисдикции, по мнению Г.И. Курдюкова, означает возможность регулирования общественных отношений путем издания нормативных правовых актов и обеспечение их соблюдения посредством применения механизма принуждения. Несмотря на широкое распространение термина «юрисдикциия», единый подход в его определении отсутствует ^{[16, с. 371-374, 402]}.

Рассматривая юрисдикцию через призму территориального принципа, обоснованным представляется вывод, согласно которому «юрисдикция государства, несомненно, территориальна; она не может осуществляться за пределами его территории, кроме как на основании разрешающей нормы, вытекающей из обычного международного права или какого-либо договора» ^{[23, с. 272]}. Вместе с этим необходимо учитывать, что существенные различия в юрисдикционных полномочиях предопределяются законодательной, исполнительной и судебной деятельностью государства. В рамках данных форм различия заключаются в том, что «исполнительная юрисдикция государства ограничена пределами его территории, тогда как судебная юрисдикция может быть направлена на конкретного субъекта и в том случае, когда он находится за пределами государства. В этих случаях возможны ситуации, когда судебная юрисдикция одного государства обеспечивается процессуальными мероприятиями другого» ^{[16, с. 384-385]}.

Соотношение территориального верховенства государства и его юрисдикции несколько десятилетий тому назад охарактеризовал профессор Б.М. Клименко и именно его позиция наиболее близка сегодня большинству российских международников. Суть ее заключается в том, что верховенство государства как высшая власть в пределах его территории включает в себя и юрисдикцию этого государства, т.е. «права его судебных и административных органов в соответствии со своей компетенцией рассматривать и разрешать все дела на данной территории» ^{[14, с. 12]}.

В дальнейшем развитие получила теория международной собственности, которая предполагает возможность государства распоряжаться своей территорией как собственностью на международной арене ^{[11, с. 36-37]}.

С 2002 года с момента вступления в силу Римского статута Международного уголовного суда начала действовать новая модель уголовной юрисдикции, которая не согласуется ни с существующими моделями национальной юрисдикции, ни с существующей юрисдикцией в рамках международных трибуналов ad hoc. Речь идет о принципе дополнительности (комплементарности), который устанавливает, что юрисдикция Международного уголовного суда вводится в том случае, когда национальные правовые системы не могутили не желают осуществлять юрисдикцию.

В 2013 году подписан Протокол № 15 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно статье 1 которого государства-участники несут основную ответственность за обеспечение прав исходя из принципа субсидиарности и с этой целью они пользуются свободой усмотрения, обусловленной надзорной юрисдикцией Европейского суда по правам человека. Россией указанный Протокол не подписан.

Закрепление субсидиарной роли обусловлено было тем, что де-факто Суд зачастую решает вопросы, которые могут и должны, по справедливому замечанию В.Д. Зорькина, рассматриваться и решаться высшими национальными судебными органами страны. «Тем самым он, – вопреки своему предназначению как субсидиарного и наднационального судебного органа – невольно начинает подменять собой высшую инстанцию в судебной власти государства. В результате встает вопрос о дееспособности и суверенности нашей судебной системы» ^[5]. Отступление от принципа субсидиарности в деятельности ЕСПЧ может привести к конфликту с полномочиями национального законодателя, вытекающими из государственного суверенитета ^[9].

Одним из примеров такой проблемы, по мнению А.И.Ковлера, является тот факт, что Европейский суд согласился с Резолюцией от 12 мая 2004 года Комитета Министров Совета Европы, призывавшей Суд устанавливать в своих постановлениях в случаях повторяющихся нарушений "наличие структурной проблемы и источник этой проблемы", а также предписывать государству-ответчику меры "общего характера". «Суд проявил явный "активизм" и затронул проблему, по которой в обществе нет консенсуса, возникает резкое неприятие таких постановлений, затрагивающих, по мнению властей, сферы, которые при подписании и ратификации Конвенции не обсуждались» ^[12].

Принцип субсидиарности является системой наднационального надзора (контроля), который является дополнительной (субсидиарной) системой относительно национальной. В пределах процессуального аспекта субсидиарность выражается в требовании соблюдения правила исчерпания национальных средств правовой защиты, в материальном аспекте – признания за государствами определенной свободы усмотрения относительно способов имплементации положений международных договоров на внутригосударственном уровне, в т.ч. определенную свободу усмотрения по осуществлению вмешательства в гарантированные ими права и свободы. При этом наднациональный орган осуществляет контроль за соблюдением государствами пределов свободы усмотрения. Субсидиарность означает, что компетенция наднациональный орган относительно национального правопорядка государств-членов существенно ограничена. Наднациональный орган не вправе занимать место государственных органов в толковании и применении внутреннего права, т.е. контрольный механизм, не должен рассматриваться как инстанция для обжалования решений национальных судов ^[1].

По мнениюбывшегоПредседателя Европейского Суда по правамчеловека Жан-Поля Коста, наднациональный орган не связан решением национального суда, поскольку – несмотря на всю важность принципа субсидиарности – на Европейский суд возложена функция «европейского контроля», вытекающая из статьи 19 Конвенции, а перечень прав, установленных международных договором и национальными конституциями, может пересекаться и один и тот же вопрос последовательно рассматривается национальным конституционным судом и ЕСПЧ ^[6]. Как отмечает профессор Ф.Сюдр «субсидиарность подразумевает распределение ответственности между национальными властями и Европейским судом: в первую очередь ответственность за соблюдение и защиту прав и свобод возложена на государства, во вторую – на Суд» ^[20].

Возвращаясь к рассмотрению правовой природы юрисдикции, следует обратиться к семантическому анализу данного термина, который образован от латинского слова jurisdictio, что дословно означает судопроизводство, ведение суда. Значение данного термина состоит прежде всего в подсудности, праве производить суд, решать правовые вопросы, в определенной правовой сфере, на которую распространяются полномочия данного государственного органа ^[13]. Из числа базовых принципов юрисдикции выделяют: территориальный принцип, принцип гражданства, принцип пассивного гражданства, защитный принцип и универсальный принцип ^{[16, с. 388]}.

Рассматривая юрисдикцию сквозь призму принципов международного права, следует в первую очередь остановиться на запрете вмешательства во внутренние дела государства. В международном праве зафиксировано взаимное признание государствами областей компетенции, закрытых для вмешатель­ства других государств или международных организаций. Однако ни документы, ни доктрина международного права не содержат однозначного определения понятий «внутренняя компетенция» или «дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию» и не отвечают ясно на вопрос о пределах внутренней компетенции ^{[26, с. 206]}.

Нарушением пределов внутренней компетенции любого другого государства согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, являются:

- любые формы вмешательства или всякие угрозы, направленные против правосубъектности государства или против его политических, экономических и культурных основ;

- лишение народов их национальной самобытности;

- применение, поощрение применения экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью добиться подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав и получения от этого каких бы то ни было преимуществ;

- насильственное свержение строя другого государства, а также вмешательство во внутренние дела другого государства;

- вмешательство в реализацию права государства выбирать себе политическую, экономическую, социальную и культурную систему.

Одним из примеров рассмотрения вопросов, отнесённых к российской юрисдикции, на основании принципов и норм международного права является провозглашенное 19 апреля 2016 года Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Министерства юстиции Российской Федерации, касающегося исполнения постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России». Как отмечалось ранее, именно решения Конституционного Суда позволяют имплементировать решения ЕСПЧ в российскую правовую систему ^{[3, с.30]}.

Основанием к рассмотрению запроса является заключение уполномоченного органа о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» от 4 июля 2013 года в связи с тем, что указанное постановление основано на положениях Конвенции о защите прав и основных свобод (статья 3 Протокола № 1) в истолковании, которое расходится с положением Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, предусматривающая ограничение избирательных прав заключённых, принята всенародным голосованием. В этой связи, названные конституционные положению имеет безусловное верховенство на всей территории России и могут быть изменены исключительно в установленном Конституцией порядке. Между тем рассматриваемым решением ЕСПЧ предлагается его исполнить с нарушением такого порядка. По мнению ЕСПЧ, государство-ответчик имеет возможность исследовать все возможные способы в этом отношении и решить, может ли быть достигнуто соблюдение в данном ЕСПЧ истолковании статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции за счет некой формы политического процесса или толкования Конституционным Судом таким образом, который позволит избежать конфликта между ними. Такой подход приведёт к игнорированию воли конституционного законодателя в межгосударственной правовой конструкции, не предполагающей передачи ей такого элемента государственного суверенитета.

ЕСПЧ в рассматриваемом решении отметил, что права, предусмотренные статьёй 3 Протокола № 1 к Конвенции, не являются абсолютными. Необходимо особо подчеркнуть, что непосредственно текстом Конвенции недопустимость ограничения избирательных прав не предусмотрена.

Одновременно с этим иные международные договоры допускают возможность ограничения избирательных прав. Толкование провозглашенного всеобщего избирательного права во Всеобщей декларации прав человека и в Международном пакте о гражданских и политических правах допускает возможность законодательного ограничения избирательных прав осуждённых. Именно из такого понимания этого положения и исходил ранее Европейский суд по правам человека.

При рассмотрении вопроса о международных обязательствах России по предоставлению избирательных прав заключённым важно также учитывать, что Россия является участником и иных международных соглашений.

Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, закрепляет право каждого государства свободно выбирать и развивать свою политическую систему. Закрепление избирательных прав граждан является важным элементом такой системы.

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ допускает возможность государства устанавливать рассматриваемые ограничения в отличие от Европейской конвенции по правам человека, которая ей не противоречит, поскольку как было сказано выше не устанавливает запрет на ограничение избирательных прав заключённых. Согласно статье 18 Конвенции СНГ ограничение конституцией, законами права избирать и быть избранными в отношении граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, не должны считаться дискриминационными.

Допуская ограничение права на участие в голосовании на выборах, ЕСПЧ при этом ссылается на необходимость достижения при этом законной цели. Ограничения прав должны быть пропорциональными этой цели. На основании оценки соблюдения принципа пропорциональности ЕСПЧ заключил, что Российская Федерация вышла за пределы усмотрения, которые имела в этой сфере, и не смогла обеспечить право заявителей на голосование, гарантированное статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции.

Между тем государственные органы при принятии решений по ограничению избирательных прав заключённых не обладали свободой усмотрения, в нарушение пределов которой ЕСПЧ усмотрел нарушения конвенционных прав. Данное ограничение является конституционным требованием. Поэтому Анчугов и Гладков при совершении преступлений, за которые были осуждены, должны были предвидеть наступления последствий в виде ограничения избирательных прав и не в праве были рассчитывать на иное решение этого вопроса. Поэтому применение данного ограничения не зависит от свободы усмотрения государственных органов.

В рассматриваемом решении ЕСЧП толкование положений Конвенции для установления нарушений конвенционных прав, приведшее к его противоречию положениям части 3 статьи 32 Конституции России, осуществлялось на основании так называемых текущих стандартах прав человека. Такой способ толкования не предусмотрен ни самой Европейской Конвенцией, ни Венской конвенцией о праве международных договоров.

Принимая во внимание, что Россия не признавала обязательным для себя данного способа толкования, исполнение основанного на нём решения можно рассматривать как не согласующееся с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации.

Решение, принятое на всенародном референдуме как высшей формы непосредственной демократии, имеет приоритет перед толкованием ЕСПЧ текущих стандартов прав человека. Референдум как средство укрепления легитимности политических решений, повышения открытости и транспарентности процессов принятия решений получил своё отражение в Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1704 (2005) «Референдум: на пути выработки к передовой практики в Европе».

Полагаем, что при рассмотрении вопросов, касающихся политической системы государства, обязательному учёту подлежат исторически сформированные подходы к ограничению избирательных прав, равно как и регулированию вопросов избрания главы государства. Обращаясь к вопросу о предоставлении избирательных прав заключённым в России в советские годы, следует констатировать, что осуждённые были лишены избирательных прав в течение продолжительного периода. Избирательных прав были лишены лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления (п. "ж" ст. 65 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1918 года и п. "ж" ст. 69 Конституции РСФСР 1925 года), осужденные судом с лишением избирательных прав (ст. 139 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1937 г.), отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 92 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 года в редакции изменений 1991 г.).

Решением по делу «Анчугов и Гладков» в отличие от решений по правовому регулированию рассматриваемых вопросов в Великобритании и Италии, фактически признаётся несоответствие конституционных норм положениям Европейской Конвенции. В этой связи возникает вопрос, который не был рассмотрен ЕСПЧ – о соответствие Конституции Европейской Конвенции на момент её ратификации. При присоединении России к Совету Европы и ратификации Конвенции Россия не принимала обязательств по приведению части 3 статьи 32 Конституции России в соответствие с Конвенцией. Российская Федерация признала юрисдикцию ЕСПЧ в отношении случаев предполагаемого нарушения положений Конвенции, когда такое нарушение имело место после их вступления в действие. Между тем статья 32 Конституции России применялась и до ратификации Конвенции. Если бы ЕСПЧ признало противоречие положений части 3 статьи 32 Конституции, следовательно, Европейская Конвенция как противоречащая Конституции не могла быть ратифицирована.

Предусмотренный решением вывод ЕСПЧ о том, что Российское государство вышло за пределы усмотрения, предоставленные ему в области избирательного права, не соответствует фактическим обстоятельствам. Ограничение избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы, предусмотрено Конституцией России, что и отличает данное дело от регулирования избирательных прав заключённых в Великобритании. Никаким усмотрением в решении вопроса об ограничении избирательных прав заключённых российские власти не обладают.

Конституция Российской Федерации согласно статье 15 имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Данная позиция неоднократно подтверждалась Конституционным Судом Российской Федерации (Постановления от 7 июня 2000 года № 10-П и от 14 июля 2015 года № 21-П).

В Постановлении от 19 апреля 2016 г. Конституционный Суд обратился в рамках конкуренции конституционного и конвенционного правопорядков к поиску правомерного компромисса, границы которого очерчивает Конституция РФ.

Конституционный Суд постановил исполнение решения ЕСПЧ в части мер общего характера, предполагающих внесение изменений в законодательство РФ в целях предоставления всем осужденным избирательных прав, а также мер индивидуального характера невозможным, а в части мер, обеспечивающих справедливость, соразмерность и дифференцированность – возможным и реализуемым в законодательстве РФ, поскольку по общему правилу исключается лишение свободы за впервые совершенные преступления небольшой тяжести.

Следует также остановится на следующих вопросах, касающихся юрисдикции национальных органов власти, на которые обратил внимание Конституционный Суд, в мотивировочной части указанного решения.

Разрешение вопроса на основе принципа соразмерности требует уяснения истинного смысла содержания части 3 статьи 32 Конституции РФ, формулировка которой «не имеют права быть избранными» является императивным запретом.

ЕСЧП придал статье 3 Протокола № 1 к Конвенции смысл, имплицитно предполагающий изменение статьи 32 Конституции РФ, на что России как Высокая договаривающаяся сторона при подписании Конвенции не давала согласие, поскольку полагала, что противоречия отсутствуют.

Имплементация решения ЕСПЧ приемлема, если она согласуется с конституционными положениями, поскольку параметры такой имплементации задаются самой Конституцией РФ.

Конституционный Суд также указал на то, что в постановлении ЕСПЧ для перевода содержащегося в части 3 статьи 32 Конституции РФ использован термин detention, который не совпадает с термином in prisoner как вида уголовного наказания и не совпадает по своему содержанию в смысле Конвенции.

При рассмотрении содержания понятия «судебная юрисдикция», необходимо обратиться не только к правоприменительной практике, поскольку деятельность судебных органов направлена также на толкование нормативных правовых актов по запросам иных органов. Международное право непосредственно не наделяет государства суверенитетом, ограничивая юрисдикцию государства его компетенцией определяет проявления государственного суверенитета ^{[23, с. 23]}. Поэтому практика «международных судов по внедрению правовых новелл, выходящих за рамки международного права и получающих в решениях этих судов как бы прецедентную легитимацию» ^[8] предопределяет необходимость сохранения правового суверенитета. Суверенитет, предполагающий верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Осуществление юрисдикции предполагает применение мер принуждения в целях реализации норм права, регулирующих общественные отношения. Как отмечает профессор В.В.Ярков, российская юрисдикционная система делает упор на «судебную защиту прав, абсолютизируя конфликтное судебное правоприменение в отличие от других форм реализации права». Между тем юрисдикционная система должна включать в себя институты, направленные на обеспечение стабильности правоотношений, на до- и внесудебное разрешение конфликтов, и на судебное разрешение спора только в том случае, если предпринятые меры по погашению конфликта не дали результата ^[26].

В рамках совершенствования регулирования вопросов юрисдикции международных судебных учреждений необходимо исходить из основного предназначения международных институтов. Так, справедливо ставится вопрос о необходимости уважения роли национальных судов как принципа деятельности международных судебных учреждений, имея при этом в виду понимание международным органом правосудия роли национальных судов, восприятие национальных традиций, особенностей правовых систем и конституционных последствий решений для национальной правовой системы. В этих целях обоснованным представляется установление права опровержения, закрепив возможность сомнения в соблюдении международным судебным учреждением принципа ясности, последовательности, в правильности интерпретации национального законодательства или воздействия своих решений на правовую систему государства ^[28].

Одним из факторов обращения к юрисдикции того или иного суда является наличие условий, способствующих обеспечению справедливости судебного разбирательства. Выбор юрисдикции обусловлен признаваемым участниками процесса авторитетом суда по разрешению споров. Такой авторитет поддерживается как четкой регламентацией компетенции суда, так и соблюдением принципов судопроизводства.

С учетом этого, а также принимая во внимание приведенный в статье анализ механизмов достижения компромисса, в том числе в связи с конкуренцией юрисдикцией, можно сделать вывод о соответствие полномочий органов судебной власти Российской Федерации принципам и нормам международного права.