Anti-corruption awareness: concept, content, conditions of formation

Информированность человека, социальных групп и общества о состоянии коррупции, её причинах и принимаемых антикоррупционных мерах является основой правомерного поведения. Иногда такое состояние личности и общества именуется термином «антикоррупционная информированность». В отдельных нормативных правовых актах данное словосочетание заменяется на другие термины, производные от него: «информированность о положениях антикоррупционного законодательства» ^[20], «информированность о снижении коррупционных рисков» ^[47], «информированность о результатах работы по противодействию коррупции» ^[49]. Смысл этих словосочетаний заключается в том, что они обозначают результат информационного воздействия заинтересованных в этом лиц на личность, социальную группу и/или общество.

В соответствии со сложившейся практикой информационного сопровождения противодействия коррупции в России для достижения антикоррупционной информированности населения или его отдельных представителей, в том числе и социальных групп, используются такие инструменты как антикоррупционное просвещение, антикоррупционная пропаганда, антикоррупционная агитация, антикоррупционная реклама и производных от них средств информационного воздействия. Правовое регулирование использования этих информационных антикоррупционных инструментов закреплено в федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актах, однако в них не раскрывается содержание термина «антикоррупционная информированность». Отсутствует это определение и в современных терминологических словарях по вопросам противодействия коррупции ^{[2; 17; 18; 19]}. Это свидетельствует о том, что до настоящего времени в российской юридической науке и правотворческой практике не сформировано понятие «антикоррупционной информированности», не раскрыто его содержание, а также условия её формирования, что обеспечивает научную новизну подготовленного нами исследования и его практическую значимость для правотворческой деятельности.

Вместе с тем, имеющиеся результаты научных исследований отечественных специалистов ^{[58, с.5-15; 59, с.192-204]}, в том числе и автора настоящей работы ^{[10, с. 178-185; 11, с. 20-26; 12, с. 1130-1138; 13, с.38-45; 15, с. 42-51; 16, с.12-27]}, позволяют развить информационную составляющую государственной политики противодействия коррупции и сформулировать правовое понятие «антикоррупционная информированность», раскрыть его содержание и условия формирования, а также предложить некоторые меры по её совершенствованию.

Цель настоящего исследования – сформировать общее представление об антикоррупционной информированности, её содержании, условиях формирования и выработке мер по её совершенствованию.

Задачами исследования выступают:

- анализ нормативных правовых актов различного уровня (федеральных, региональных, муниципальных, локальных), регулирующих вопросы формирования антикоррупционной информированности населения и отдельных социальных групп;

- разработка научной (доктринальной) правовой дефиниции «антикоррупционная информированность»;

- раскрытие правовой сущности антикоррупционной информированности как вида антикоррупционной деятельности в современном российском обществе;

- определить основные условия формирования антикоррупционной информированности в современном российском обществе;

- вскрыть препятствия формирования антикоррупционной информированности в современном российском обществе;

- предложить меры по обеспечению надлежащей антикоррупционной информированности в современном российском обществе.

Для достижения названной цели нами осуществлен анализ нормативно-правового регулирования антикоррупционного информирования в количестве 270 федеральных, региональных, муниципальных и локальных нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции, принятых различными субъектами правотворчества в период с 2008 года по первый квартал 2016 г., а также 112 информационных материалов, размещенных на официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Проведенный нами анализ нормативных правовых актов по вопросам антикоррупционной информированности свидетельствует о том, что это многоплановый и многоуровневый процесс информирования различных групп населения с использованием различных средств информационного воздействия. В региональном антикоррупционном законодательстве закреплены инструменты такого информационного воздействия: антикоррупционная пропаганда ^{[30; 31; 32]}, антикоррупционное просвещение ^{[25; 28; 33]}, антикоррупционное образование ^{[24; 29]} и некоторые другие, механизмы применения которых, определены в подзаконных нормативных правовых актах ^[41] и раскрываются в научно-исследовательских работах современных российских специалистов ^{[3, с.73-79; 4, с.11-15; 5, с.32-28; 6, с.39-46; 7, с.53-57; 57, с.60-64; 60, с.126-128; 61, с.188-191; 62, с.106-109; 63, с.199-202; 64, с.5]}. При этом правотворческие органы не раскрывают содержание не только результата такого информирования, но и его сущность. Более того, подход к содержанию антикоррупционной информированности у различных субъектов правотворчества не одинаков. Для одних – это профессиональная деятельность субъектов противодействия коррупции по формированию или повышению уровня антикоррупционной информированности как основное направление деятельности ^{[23; 51]}, для других – это уже наступивший ожидаемый результат антикоррупционного информирования – повышение информированности населения, целевых групп или его отдельных представителей о результатах противодействия коррупции по сравнению с предыдущим периодом ^[56]. Например, в Государственной программе Псковской области «Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности в Псковской области на 2014-2020 годы» указано, что уровень информированности граждан и предпринимателей о реализации мер противодействия коррупции увеличился на 25% и составил 55% ^[40]. Для третьих – это одна из задач противодействия коррупции с заранее планируемым результатом – увеличение степени информированности населения о проблеме коррупции до 90% ^[39], а в отдельных региональных документах среднесрочного планирования, этот показатель доходит даже до 100% ^[42].

В современной российской научной литературе, не редко, антикоррупционная информированность рассматривается как разновидность правовой информированности, выступающая в качестве средства противодействия коррупции ^{[1, с.80-87; 8, с.74-78]}. Однако, как показал анализ нормативных правовых актов, такой подход не находит своего применения в современной российской правотворческой деятельности.

Проведенный нами анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы информационного сопровождения государственной политики противодействия коррупции, ни в одном из них не указывается, каковы цели антикоррупционной информированности. По всей видимости, они являются теми же, что и антикоррупционного информирования – формирование устойчивого антикоррупционного мировоззрения, антикоррупционной культуры и основанного на них антикоррупционного поведения ^{[14, с.40-46]}. При этом в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы антикоррупционного информирования, не всегда указывается адресат – объект на которое направлено информационное воздействие. Хотя в отдельных региональных нормативных правовых актах указывается, что таким объектом антикоррупционной информированности выступают отдельные социальные (целевые) группы:

а) субъекты предпринимательской деятельности ^[55];

б) предприниматели и граждане ^[40];

в) только граждане ^[45];

г) жители города ^[26] или региона ^[38];

д) государственные служащие ^[48];

е) муниципальные служащие ^{[36; 50]};

ж) специалисты ^[9];

з) иные лица ^{[22; 54]}.

Однако в значительной части нормативных правовых актов указано, что объектом формирования антикоррупционной информированности выступает широкий (неопределенный) круг субъектов – население ^{[21; 43; 49]}. При этом следует выделять несколько основных видов (направлений) антикоррупционной информированности населения, отдельных социальных групп и личности. Во-первых, это правовая антикоррупционная информированность о знании определенными категориями лиц нормативных правовых актов в сфере реализации государственной политики противодействия коррупции. Во-вторых, это антикоррупционная информированность о результатах деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций и институтов гражданского общества по противодействию коррупции. В-третьих, это широкое понимание антикоррупционной информированности, включающее в себя дополнительно к первым двум видам (правовой антикоррупционной информированности и антикоррупционной информированности о результатах противодействия коррупции) ещё и информированность о состоянии коррупции и причинах её существования (распространения) в обществе. Безусловно, каждый из указанных выше подходов имеет право на существование и реализацию.

Следует иметь в виду, что правовая антикоррупционная информированность достигается путем обращение к информационным базам данных о правовом регулировании противодействия коррупции, то антикоррупционная информированность о результатах противодействия коррупции имеет определенные сложности. Эти сложности обусловлены ограниченной доступностью для значительной доли заинтересованных лиц документов о результатах деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по противодействию коррупции. Здесь антикоррупционная информированность зависит от познавательной активности лиц, для которых эта информация необходима и обеспечивается функционированием системы антикоррупционного информирования. Она не может быть результатом случайности – получения антикоррупционных знаний от посторонних лиц, не обладающих соответствующей квалификацией. Поскольку получение недостоверных (искаженных) сведений от лиц, не обладающих надлежащим уровнем подготовки (антикоррупционный дилетантизм) может привести к дезинформации. При этом следует иметь в виду, что антикоррупционная информированность для лиц участвующих в противодействии коррупции является элементом квалификационных требований (профессиональной компетентности), а её использование важнейшим средством формирования активного антикоррупционного поведения. Разумеется, что антикоррупционная информированность не является естественным состоянием для лиц участвующих в противодействии коррупции. Антикоррупционная информированность категория относительная и изменчивая, без постоянного поддерживания её на надлежащем уровне (обновления) она может снижаться и даже утрачиваться. Специалистам в области противодействия коррупции следует иметь в виду, что использование устаревших (не соответствующих действительности) сведений ведет с одной стороны к дезинформации обратившихся, а с другой – к дискредитации лиц, предоставляющих такую информацию. В связи с этим сотрудникам подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов требуется постоянное ознакомление с необходимой информацией о состоянии коррупции, её причинах и принимаемых антикоррупционных мерах, а также обучение их навыкам обращения с ней.

Проведенное нами исследование позволяет нам сформулировать доктринальное правовое понятие «антикоррупционная информированность». На наш взгляд, антикоррупционная информированность – это система устоявшихся, постоянно обновляемых, изменяемых и дополняемых знаний о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению, методах приобретения таких знаний в целях формирования антикоррупционного мировоззрения, антикоррупционной культуры и на их основе антикоррупционного поведения личности, социальных групп и общества.

Разумеется, антикоррупционная информированность в государстве и обществе зависит от целого ряда объективных факторов. На наш взгляд, таковыми выступают:

а) открытость и доступность информационных ресурсов о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению;

б) понятность предоставляемой информации о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению для широкого круга лиц;

в) возможность получения квалифицированной информационной помощи по вопросам противодействия коррупции от квалифицированных специалистов.

Если говорить об открытости и доступности информационных ресурсов о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению, то современным российским государством создаются все условия по их обеспечению:

- принимаются нормативные правовые акты, регулирующие порядок размещения документов и материалов о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению, в том числе и на официальных сайтах органов государственной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ^{[34; 35; 37]};

- формируются организационно-правовые механизмы их реализации, путем предоставления необходимой информации в графическом, табличном и иных видах, в том числе для лиц с ограниченными возможностями с использованием специальных информационных технологий, тем самым достигается не только доступность, но и понятность предоставляемой информации для широкого круга лиц.

Возможность получения квалифицированной информационной помощи по вопросам противодействия коррупции от квалифицированных специалистов реализуется органами государственной власти и органами местного самоуправления за счет функционирования «горячих линий» по вопросам противодействия коррупции, в том числе и антикоррупционного просвещения, обеспечивающих профессиональное антикоррупционное информирование широкого круга лиц ^[53].

Проведенное нами исследование показало, что имеется и ряд причин, препятствующих высокому уровню антикоррупционной информированности населения и отдельных социальных групп. В числе таких причин выделяются:

а) отсутствие единой многоуровневой национальной антикоррупционной информационной политики;

б) не удовлетворительное состояние правового регулирования антикоррупционного информирования населения;

в) не полнота представления информации о состоянии коррупции, причинах её порождающих, а также мерах принимаемых по её предупреждению уполномоченными на то органами и должностными лицами.

Как отмечают отечественные специалисты, полнота антикоррупционной информированности общества, социальных групп и личности не возможна без создания и функционирования многоуровневой национальной антикоррупционной информационной политики, которая бы не только позволяла получать, обрабатывать, использовать и хранить необходимую информацию, но и предоставлять её уполномоченным на то органам государственной власти, органам местного самоуправления, их должностным лицам и иным субъектам антикоррупционного информирования. В настоящее время в Российской Федерации такого направления единой государственной политики просто не существует.

Информацию о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению в отдельных федеральных органах государственной власти, в отдельных субъектах Российской Федерации и в отдельных муниципальных образованиях можно получить обративших к официальным сайтам этих органов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Вместе с тем единого сводного документа о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению в Российской Федерации в открытом доступе не имеется. Более того, даже документы об исполнении Национальных планов противодействия коррупции не обнародуются. Хотя на уровне отдельных регионов предоставление ежегодных отчетов о реализации мер противодействия коррупции является обыденным делом ^{[44; 46]}.

Ещё одним фактором, препятствующим высокому уровню антикоррупционного информирования, является не удовлетворительное состояние правового регулирования антикоррупционного информирования. Например, из 85 субъектов Российской Федерации только два (Санкт-Петербург и Республика Башкортостан) приняли подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и осуществления антикоррупционной пропаганды ^{[27; 52]}, невзирая на то, что в большинстве из них региональным антикоррупционным законодательством этот инструмент информационной антикоррупционной политики предусмотрен. Кроме того, не все субъекты Российской Федерации приняли нормативные правовые акты, регулирующие вопросы размещения и наполнения информацией о противодействия коррупции официальных сайтах органов государственной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Более того, даже в тех субъектах Российской Федерации, где имеются нормативные акты регулирующие вопросы размещения и наполнения информации по вопросам противодействия коррупции на официальных сайтах органов государственной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет отдельные органы власти принимают правовые акты, ограничивающие полноту размещения этой информации.

Для устранения факторов, препятствующих высокому уровню антикоррупционного информирования населения и отдельных групп населения, в современном российском обществе необходимо принять следующие организационно-правовые меры. Во-первых, разработать и принять на федеральном уровне концепцию единой многоуровневой национальной системы информационной антикоррупционной политики. Во-вторых, закрепить в федеральном и региональном антикоррупционном законодательстве антикоррупционное информирование населения в качестве одного из средств противодействия коррупции, а в последующем принять необходимые подзаконные нормативные правовые акты по его организации и осуществлению. В-третьих, подготавливать и обнародовать ежегодные отчеты о состоянии коррупции, её причинах и результатах реализации государственной политики противодействия коррупции на всех уровнях власти.

Проведенное нами исследование феномена антикоррупционной информированности позволяет сформулировать следующие выводы. Во-первых, предложить собственное доктринальное правовое определение антикоррупционной информированности, раскрывающее её сущность. Согласно нашим представлениям, антикоррупционная информированность – это система устоявшихся, постоянно обновляемых, изменяющихся и дополняемых знаний о состоянии коррупции, причинах её порождающих и мерах принимаемых по её предупреждению, методах приобретения таких знаний в целях формирования антикоррупционного мировоззрения, антикоррупционной культуры и на их основе антикоррупционного поведения личности, социальных групп и общества. Во-вторых, констатировать, что принимаемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, средствами массовой коммуникации и иными участниками антикоррупционного информирования меры не достаточны для повышения антикоррупционной информированности населения и его отдельных представителей в современной России. Это обусловлено рядом причин объективного характера, к которым относятся: а) отсутствие единой многоуровневой национальной антикоррупционной информационной политики; б) не удовлетворительное состояние правового регулирования антикоррупционного информирования населения; в) не полнота представления информации о состоянии коррупции, причинах её порождающих, а также мерах принимаемых по её предупреждению уполномоченными на то органами и должностными лицами. В-третьих, для устранения факторов, препятствующих высокому уровню антикоррупционного информирования населения и отдельных социальных групп необходимо принять следующие организационно-правовые меры: а) разработать и принять на федеральном уровне концепцию единой многоуровневой национальной системы информационной антикоррупционной политики; б) закрепить в федеральном и региональном антикоррупционном законодательстве антикоррупционное информирование населения и отдельных социальных групп в качестве одного из средств или направлений противодействия коррупции, с принятием подзаконных нормативных правовых актов по его организации и осуществлению; в) подготавливать и обнародовать ежегодные отчеты о состоянии коррупции, её причинах и результатах реализации государственной политики противодействия коррупции на всех уровнях власти.