Anti-corruption Monitoring as a Legal Category of Regional Anti-corruption Legislation: Concept, Content, and Role

Ivanova Viktoriya Gennad'evna Leading Specialist of the Executive Committee of Naberezhnye Chelny 423812, Russia, the Republic of Tatarstan, Kazan, ul. Moskovskaya, 42 Viktoriya.Ivanova@tatar.ru

В течение последних двадцати лет противодействие коррупции в Российской Федерации все больше приобретает значимость не только на федеральном, но на региональном и муниципальном уровнях. Государственная политики противодействия коррупции становится интегрированной в стратегии развития в большинстве российских регионов. К тому же, усилия по улучшению противодействия коррупции очевидны практически в каждой сфере жизнедеятельности, включая здравоохранение, образование, культуру, политику, экономику, правоприменительную деятельность, трудовые правоотношения. Это положение трудно применить ко всем российским регионам. Для того чтобы иметь точное представление о состоянии коррупции, её причинах и специфике их проявлений в различных сферах деятельности и в различных регионах требуется разработка целого комплекса мер по учету и оценке показателей, характеризующих коррупцию, её причины и эффективность принимаемых антикоррупционных мер. Таким измерительным инструментом принято считать антикоррупционный мониторинг. Важность использования этого инструмента заключается в том, что с помощью его можно диагностировать не только состояние коррупции, но эффективность принимаемых мер противодействия этому социальному злу.

Вопросам организации и осуществлению антикоррупционного мониторинга в Российской Федерации на различных уровнях власти принято более 200 нормативных актов. Опубликовано значительное количество научных работ отечественных специалистов таких как: В.В. Астанин ^{[66, с.2-4; 67, с.108-111; 68, с. 423-433; 69, с.5-11]}, С.М. Будатаров ^{[79, с.210-217]}, И.И. Бикеев ^{[73, с.2-3; 74; 75, с.9-14; 76, с.2-7]}, П.А. Кабанов ^{[37, с.35-39; 85, с.158-170; 86, с.26-29; 88, с.275-280; 89, с.32-36; 90, с.59-63; 91, с. 25-31; 92, с. 19-24; 93, с.20-23; 94, с.22-30; 96, с.723-730; 97, с.4-7; 98, с.18-19; 99, с.347-354; 100, с.38-43; 101, с. 444-450; 102, с.21-28; 103, с.825-830; 105, с.16-17]}, И.В. Стороженко ^{[124, с. 56-61; 125, с.4-5]}, П.Н. Фещенко ^{[126, с.66-71]} и другие ^{[1, с.539-541; 2, с. 108-110; 55, с.551-553; 71, с. 573-575; 72, с.575-577; 77, с. 43-53; 81, с. 42-44; 82, с.59-62; 84, с.65-68; 106, с. 33-34; 108, с.92-94; 109, с.52-57; 110, с.30-36; 112, с.93-96; 113, с. 2016-2010; 120, с. 51-53; 121, с.66-79; 122, с.255-258; 127, с.633-636]}. Проблемам организации и осуществления антикоррупционного мониторинга в Российской Федерации отечественными специалистами посвящено одно диссертационное ^[123] и одно монографическое исследование ^[87]. Однако, как показывает анализ региональных нормативных правовых актов о противодействии коррупции и литературных источников до настоящего времени единого подхода к правовой дефиниции антикоррупционного мониторинга не выработано, хотя необходимость разработки универсальной правовой категории «актикоррупционный мониторинг» обосновывалась ^{[95, c.176-182]}. Все это свидетельствует о своевременности, актуальности и практической значимости проводимого нами исследования.

В целях проводимого исследования очевидна – разработка и предложение универсальной правовой категории «актикоррупционный мониторинг», которую можно было бы использовать или как минимум учитывать в правотворческой деятельности.

Для достижения названной цели необходимо решение следующих взаимосвязанных и взаимообусловленных задач:

а) анализ международного, национального, и в первую очередь регионального антикоррупционного законодательства;

б) анализ подзаконных нормативных актов регулирующих организацию и осуществление антикоррупционного мониторинга;

в) анализ литературных источников по исследуемой проблеме;

г) разработка собственного рабочего определения антикоррупционного мониторинга как правовой категории.

Эмпирическая база исследования включает в себя:

- 89 действующих и утративших силу региональных законов о противодействии коррупции;

- 96 региональных и муниципальных подзаконных нормативных правовых актов по вопросам организации и осуществления антикоррупционного мониторинга;

- 74 отчета о результатах проведения антикоррупционного мониторинга в органах государственной власти и органах местного самоуправления, размещенных на официальных сайтах в сети Интернет.

Антикоррупционный мониторинг является важным компонентом эффективной государственной политики противодействия коррупции любого государства, об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что его проведение предусмотрено Модельными законам СНГ «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» ^[117] и «О противодействии коррупции» ^[114]. Более того, Межпарламентской ассамблеей был принят Модельный закон «Об антикоррупционном мониторинге» ^[116]. В связи с этим, можно предположить, что одним из условий эффективной государственной политики противодействия коррупции является наличие системы мониторинга эффективности её реализации различными субъектами.

Однако, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» обязанность субъектов антикоррупционной политики осуществлять антикоррупционный мониторинг состояния коррупции и результативности противодействия коррупции не была закреплена, как и не была сформулирована правовая дефиниция этого антикоррупционного измерительного средства ^[115]. Вместе с тем в отдельных федеральных нормативных правовых актах, связанных с совершенствованием системы государственного управления, предлагается организовывать и осуществлять отдельные специальные виды антикоррупционного мониторинга – мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками ^[118].

Невзирая на отсутствие правового закрепления антикоррупционного мониторинга на федеральном уровне большинство субъектов Российской Федерации предусмотрели организацию и осуществление антикоррупционного мониторинга, установив возможность его использования в региональном антикоррупционном законодательстве и иных нормативных правовых актах, что позволяет им применять этот инструмент в своей деятельности по реализации государственной политики противодействия коррупции. Однако, для подготовки собственной правовой дефиниции «антикоррупционного мониторинга» следует провести детальный анализ уже имеющихся определений, закрепленных региональным законодательством о противодействии коррупции. К нему мы и обращаемся.

Обратившись к статье 7 Областного закона Ленинградской области от 17.06.2011 № 44-оз «О противодействии коррупции в Ленинградской области» ^[3], мы видим, что она не раскрывает сущность антикоррупционного мониторинга, а лишь указывает на механизм его осуществления. Согласно положениям этой нормы, он проводится путем сбора информации, анализа документов, проведения опросов, обработки и анализа полученных данных с целью оценки состояния коррупции, коррупциогенных факторов и результативности мер противодействия коррупции. Вне содержания нормы оказываются субъекты его осуществляющие, цели и задачи мониторинговой деятельности.

Статья 8 Закона Санкт-Петербурга от 14.11.2008 № 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге», указывает, что антикоррупционный мониторинг включает в себя мониторинг проявлений коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики ^[4] и отдельно раскрывает виды мониторинга, что и образует общее представление об антикоррупционном мониторинге.

- Мониторинг проявлений коррупции и коррупциогенных факторов проводится в целях своевременного приведения правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствие с действующим законодательством, обеспечения разработки и реализации планов мероприятий по противодействию коррупции (антикоррупционных программ) в Санкт-Петербурге путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, обращений граждан о коррупции, проведения опросов, обработки и оценки данных о проявлениях коррупции.

- Мониторинг мер реализации антикоррупционной политики проводится в целях обеспечения оценки эффективности таких мер, в том числе реализуемых посредством планов мероприятий по противодействию коррупции (антикоррупционных программ) в Санкт-Петербурге, и осуществляется путем наблюдения за результатами применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения, а также мер возмещения причиненного такими правонарушениями вреда; анализа и оценки полученных в результате такого наблюдения данных; разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития соответствующих мер.

В статье 6 Закона Республики Мордовия от 08.06.2007 № 54-З «О противодействии коррупции в Республике Мордовия», не имеется правовой дефиниции «антикоррупционный мониторинг» лишь обозначаются его основные виды: мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики ^[5]. При этом уточняется, что мониторинг коррупции и коррупциогенных факторов проводится в целях обеспечения разработки и реализации антикоррупционных планов (программ) путем анализа документов, проведения опросов и экспериментов, обработки, оценки и интерпретации данных о проявлениях коррупции. В то же время, мониторинг мер реализации антикоррупционной политики проводится в целях обеспечения оценки эффективности таких мер, в том числе реализуемых посредством антикоррупционных программ, и осуществляется путем наблюдения результатов применения мер предупреждения, пресечения коррупции; анализа и оценки полученных в результате такого наблюдения данных; разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития соответствующих мер.

В статье 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 19.02.2009 668-З № 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)» ^[6], дается следующее определение антикоррупционного мониторинга: «антикоррупционный мониторинг - это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, а также мер антикоррупционной политики». В не поля зрения региональных законодателей оказался один из основных видов антикоррупционного мониторинга – мониторинг состояния коррупции. Согласно представлениям представителей законодательного органа Республики Саха (Якутия), антикоррупционный мониторинг включает в себя мониторинг мер антикоррупционной политики. Антикоррупционный мониторинг проводится в целях обеспечения разработки и реализации планов по противодействию коррупции в Республике Саха (Якутия) путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов и экспериментов, обработки, оценки и интерпретации данных о проявлениях коррупции. Здесь следует обратить внимание, на прикладное значение антикоррупционного мониторинга, на основе которого строится система регионального антикоррупционного планирования.

Мониторинг мер антикоррупционной политики проводится в целях обеспечения оценки эффективности таких мер, в том числе реализуемых посредством планов по противодействию коррупции в Республике Саха (Якутия), и осуществляется путем наблюдения результатов применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения, а также мер возмещения причиненного такими правонарушениями вреда; анализа и оценки полученных в результате такого наблюдения данных; разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития соответствующих мер.

Закон Забайкальского края от 25.07.2008 № 18-ЗЗК «О противодействии коррупции в Забайкальском крае», в статье 1 дает следующее определение антикоррупционного мониторинга: «антикоррупционный мониторинг – система наблюдений, анализа, оценки и прогноза коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики. Антикоррупционный мониторинг включает в себя мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер реализации антикоррупционной политики. Антикоррупционный мониторинг проводится в целях обеспечения разработки и реализации антикоррупционных программ путем наблюдения за коррупционными правонарушениями и деятельностью лиц, их совершивших, их учета, анализа документов, проведения опросов, обработки, оценки и интерпретации данных о показателях коррупционной пораженности».

Мониторинг коррупциогенных факторов и мер реализации антикоррупционной политики проводится в целях обеспечения оценки эффективности таких мер, в том числе реализуемых посредством антикоррупционных программ, и осуществляется путем наблюдения за результатами применения мер по предупреждению, пресечению и ответственности за коррупционные правонарушения, а также мер по возмещению причиненного такими правонарушениями вреда, анализу и оценке полученных в результате такого наблюдения данных, разработке прогноза будущего состояния и тенденций развития соответствующих мер^[7]. Здесь также следует отметить прикладное значение антикоррупционного мониторинга при реализации документов среднесрочного антикоррупционного планирования, иногда именуемого антикоррупционным программированием ^[70].

Закон Пензенской обл. от 14.11.2006 № 1141-ЗПО «О противодействии коррупции в Пензенской области», в статье 1 содержит определение антикоррупционного мониторинга, в соответствии с ней, антикоррупционный мониторинг – это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики ^[8]. Структурно антикоррупционный мониторинг включает три вида: мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики.

Закон Республики Крым от 22.07.2014 № 36-ЗРК «О противодействии коррупции в Республике Крым», в статье 1 определяет антикоррупционный мониторинг как процесс наблюдения, анализа, оценки и прогноза коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также форм противодействия коррупции ^[9].

Закон города Севастополя от 11.06.2014 № 30-ЗС «О противодействии коррупции в городе Севастополе» ^[10], самостоятельно не определяет определение понятия антикоррупционного мониторинга, а ссылается на Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^[11]. Но статья 11 определяет цели, задачи и субъекты антикоррупционного мониторинга.

Закон Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области», в статье 2 определяет антикоррупционный мониторинг, как деятельность по сбору, обработке, изучению и анализу информации о достигнутом уровне противодействия коррупции в системе государственных органов Ульяновской области и подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области, об эффективности применения государственными органами Ульяновской области антикоррупционных мер, а также о мерах по повышению эффективности противодействия коррупции, принимаемых государственными органами других субъектов Российской Федерации ^[12].

Дополнительно в статье 6 названного закона содержится деление антикоррупционного мониторинга на виды:

1) мониторинг достигнутого уровня противодействия коррупции в системе государственных органов Ульяновской области и подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области;

2) мониторинг эффективности применения государственными органами Ульяновской области антикоррупционных мер, предусмотренных настоящим Законом;

3) мониторинг мер по повышению эффективности противодействия коррупции, принимаемых государственными органами других субъектов Российской Федерации.

По сравнению с предыдущими рассмотренными дефинициями, мы видим более содержательную норму, где присутствует деление антикоррупционного мониторинга на новые виды его проведения.

Особую значимость следует придать Закону Иркутской области от 13.10.2010 № 92-ОЗ «О противодействии коррупции в Иркутской области», в статье 10 которого указано, что антикоррупционный мониторинг представляет собой постоянно осуществляемую системную деятельность, направленную на выявление, исследование и оценку:

1) явлений, порождающих коррупцию и способствующих ее распространению в Иркутской области;

2) состояния и распространенности коррупции в Иркутской области;

3) состояния дел по осуществлению мер в сфере противодействия коррупции в Иркутской области.

Антикоррупционный мониторинг осуществляется путем сбора и анализа статистической информации, правовых актов Иркутской области, информации органов государственной власти Иркутской области, иных государственных органов Иркутской области, государственных учреждений Иркутской области о противодействии коррупции в Иркутской области, иной информации, а также путем проведения опросов, обработки и анализа полученных данных. ^[13]

Закон Иркутской области «О противодействии коррупции в Иркутской области» дает иное определение антикоррупционного мониторинга, чем это предусмотрено законодательством иных субъектов Российской Федерации, в нем указывается наиболее важный принцип его организации – системность, а также содержит указание на методы его осуществления (статистические и социологические).

Привлекает внимание к себе Закон Алтайского края от 03.06.2010 № 46-ЗС «О противодействии коррупции в Алтайском крае». В соответствии с положениями статьи 9, рассматриваемого закона – антикоррупционный мониторинг представляет собой деятельность по выявлению, исследованию и оценке:

1) явлений, порождающих коррупцию и способствующих ее распространению;

2) состояния и распространения коррупции;

3) достаточности и эффективности предпринимаемых мер по противодействию коррупции.

Антикоррупционный мониторинг проводится путем сбора информации, анализа документов, проведения опросов, обработки и анализа полученных данных с целью оценки состояния коррупции и результативности мер противодействия коррупции, разработки прогнозов развития коррупции.

Результаты антикоррупционного мониторинга являются основой для разработки проектов планов (программ) противодействия коррупции, используются в правотворческой и правоприменительной деятельности. ^[14] Здесь следует обратить внимание на не только на прикладной характер антикоррупционного мониторинга как основы краткосрочного и среднесрочного антикоррупционного планирования, но и на его прогностическую функцию по оценке состояния коррупции.

В меньшей степени прогностическая функция антикоррупционного мониторинга отражена в Законе Республики Марий Эл от 07.05.2010 № 15-З «О противодействии коррупционным проявлениям на территории Республики Марий Эл». В соответствии с положениями статьи 8 названного закона, «антикоррупционный мониторинг включает мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер по предупреждению коррупции. Мониторинг коррупции и коррупциогенных факторов проводится в целях обеспечения разработки и реализации целевых программ противодействия коррупционным проявлениям путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов, обработки и оценки данных о проявлениях коррупции.

Мониторинг мер по предупреждению коррупции проводится в целях обеспечения оценки эффективности принятых мер, в том числе реализуемых посредством целевых программ противодействия коррупционным проявлениям, и осуществляется путем наблюдения результатов применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения, а также возмещения причиненного такими правонарушениями вреда, анализа и оценки полученных в результате наблюдения данных, разработки прогнозов состояния и тенденций развития соответствующих мер ^[15]. В этом региональном законе антикоррупционное прогнозирование касается не столько оценки состояния коррупции и прогноза её развития, сколько прогнозу развития антикоррупционных мер.

Обратившись к содержанию Закона Новосибирской области от 27.04.2010 № 486-ОЗ «О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области», мы обнаруживаем статью 2, которая закрепляет, что антикоррупционный мониторинг в Новосибирской области – это деятельность органов государственной власти Новосибирской области, иных государственных органов Новосибирской области, направленная на осуществление наблюдения, анализа, оценки и прогноза коррупциогенных факторов, коррупционных проявлений, а также мер по реализации государственной политики в области противодействия коррупции ^[16]. В этом законе очевидны противоречия между положениями закона и реальной действительностью, поскольку антикоррупционный мониторинг на территории этого региона осуществляют не только органы государственной власти Новосибирской области, но и органы местного самоуправления, территориальные органы федеральных органов власти, институты гражданского общества, образовательные и научные учреждения. Однако есть в этом определении антикоррупционного мониторинга и положительное – это закрепление за ним прогностической функции не только состояния коррупции, мер по её реализации, но и причин порождающих (сохраняющих, способствующих распространению) коррупции.

Областной закон Новгородской области от 31.08.2009 № 595-ОЗ «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области» как и многие другие региональные законы о противодействии коррупции не содержит определения антикоррупционного мониторинга. Однако статьей 8 названного закона определено, какие именно элементы он в себя включает: а) мониторинг коррупции, б) мониторинг коррупционных факторов и в) мониторинг мер по предупреждению коррупции. В соответствии с положениями закона антикоррупционный мониторинг осуществляется Правительством Новгородской области либо уполномоченным им органом исполнительной власти области. Здесь закреплены субъекты организации и осуществления мониторинга – областное правительство или уполномоченный им орган исполнительной власти.

В законе отмечено, что мониторинг коррупции и коррупционных факторов проводится в целях обеспечения разработки и реализации государственной программы Новгородской области (подпрограммы государственной программы Новгородской области) противодействия коррупции путем учета коррупционных правонарушений, анализа документов, проведения опросов, обработки и оценки данных о проявлениях коррупции. Как и в других региональных законах о противодействии коррупции здесь отмечена основная цель мониторинга коррупции – обеспечение разработки и реализации документов антикоррупционного планирования.

Несколько иначе в рассматриваемом законе сформулирована цель другого вида антикоррупционного мониторинга – мониторинга мер по предупреждению коррупции, который проводится в целях обеспечения оценки эффективности принятых мер. ^[17]

Необычно выглядят положения Закона Волгоградской области от 13.07.2009 № 1920-ОД «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Волгоградской области». В соответствии со статьей 8 анализируемого закона антикоррупционный мониторинг проводится путем сбора и обобщения сведений о коррупционных факторах, то есть закрепляется механизм и задачи его осуществления. Здесь вызывают интерес задачи осуществления антикоррупционного мониторинга:

1) изучение коррупционной практики;

2) изучение механизмов коррупционных сделок (от совершения разовых сделок до построения коррупционных сетей);

3) выявление условий, способствующих коррупции;

4) выявление ресурсов антикоррупции;

5) выявление источников возможного сопротивления проведению антикоррупционной политике^[18]. Такие задачи, хотя и могут достичь основной цели антикоррупционного мониторинга – оценке состояния коррупции, её причин и эффективности мер противодействия коррупции, но лишь в дополнении с другими задачами, такими как: разработка и повышение эффективности принимаемых мер; оценка качества взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и другими.

Удивляет множеством целей антикоррупционного мониторинга Закон Республики Башкортостан от 13.07.2009 № 145-з «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан». В соответствии с содержанием статьи 9 названного закона антикоррупционный мониторинг в этом субъекте Российской Федерации проводится в целях:

1) своевременного принятия решений государственными органами Республики Башкортостан, направленных на противодействие коррупции и предотвращение ее негативных последствий;

2) оценки эффективности осуществляемых в Республике Башкортостан мероприятий по противодействию коррупции;

3) информирования граждан, общественности, органов государственной власти и органов местного самоуправления о состоянии противодействия коррупции;

4) подготовки предложений органам, реализующим меры по противодействию коррупции в Республике Башкортостан.

В рамках антикоррупционного мониторинга осуществляется регулярный сбор, обработка, анализ и оценка информации о состоянии и показателях коррупции, мерах по противодействию коррупции и их эффективности. ^[19] Вне рамок антикоррупционного мониторинга остается такое важное его направление как мониторинг причин коррупционного поведения. Более того, третья заявленная цель – информирование о состоянии противодействия коррупции является одной из наиболее важных, но сформулирована не вполне корректно. Трудно понять, что именно законодатели имели в виду – информирование неопределенного круга лиц о состоянии коррупции в регионе или информирование о результатах противодействия коррупции в этом субъекте Российской Федерации. Но, невзирая на очевидную дефектность положений республиканского закона, следует отметить, что в них заложена важнейшая функция – антикоррупционное информирование населения о результатах реализации государственной политики противодействия коррупции.

Иной смысл антикоррупционному мониторингу придают законодатели Вологодской области. Они в статье 5 Закона Вологодской области от 09.07.2009 № 2054-ОЗ «О противодействии коррупции в Вологодской области», прямо предусмотрели, что органы государственной власти области осуществляют мониторинг применения нормативных правовых актов области в целях оценки реализации полномочий соответствующих органов в сфере противодействия коррупции и выявления в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов (антикоррупционный мониторинг) в порядке, предусмотренном для проведения контроля соблюдения и исполнения нормативных правовых актов области ^[20]. По сути, в этом законе произошла подмена термина «антикоррупционный мониторинг» близкими по смыслу и содержанию его разновидностями «мониторингом правоприменения норм о противодействии коррупции» и «мониторингом эффективности антикоррупционной экспертизы». Более того, законом закреплено, что антикоррупционный мониторинг в понимании регионального законодателя является средством контроля за исполнением областных нормативных правовых актов. Ещё сложнее обстоит дело с законом Владимирской области от 10.11.2008 № 181-ОЗ «О противодействии коррупции во Владимирской области», где в статье 2 дается правовая дефиниция антикоррупционного мониторинга. В соответствии с ней антикоррупционный мониторинг – это наблюдение, анализ, оценка и прогноз действия областных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также, как бы между прочим (примечание автора – В.И.), эффективности реализации мер антикоррупционной политики ^[50]. Разумеется, что первая часть определения не имеет отношение к описанию содержательной части антикоррупционного мониторинга, а вторая часть касается лишь частного его направления – мониторинга эффективности реализации мер антикоррупционной политики.

Другим примером узости понятия «антикоррупционный мониторинг» является дефиниция, закрепленная в Законе Псковской области от 17.07.2008 № 784-оз «О противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления» ^[53]. В статье 1 названного закона антикоррупционный мониторинг рассматривается как деятельность по сбору и обобщению сведений о коррупционных факторах. Более узкого понятия в российском региональном антикоррупционном законодательстве найти сложно. Из него исключены такие основные виды как: мониторинг состояния коррупции, мониторинг эффективности противодействия коррупции, а представлен лишь частный случай мониторинга причин коррупции – мониторинг коррупциогенных факторов, то есть часть правовых причин коррупционного поведения, исключающая анализ социально-экономических, политических, организационных, воспитательных и иных факторов.

Определенную ценность для нашего исследования имеет Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30.03.2009 № 19-оз «О внесении изменений в отдельные Законы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» ^[33]. В статье 6 названного закона антикоррупционный мониторинг – рассматривается как деятельность по диагностике коррупции, анализу эффективности мероприятий антикоррупционной политики и выработке предложений по ее корректировке. Однако цель использования этого диагностического инструмента ограничена лишь обеспечением разработки и реализации антикоррупционных программ и оценкой эффективности мер противодействия коррупции, в том числе реализуемых посредством региональных и муниципальных документов среднесрочного антикоррупционного планирования.

Достаточно узкое понятие антикоррупционного мониторинга содержится в статье 1 Закона Свердловской области от 20.02.2009 № 2-ОЗ «О противодействии коррупции в Свердловской области». Согласно этой норме, антикоррупционный мониторинг – это лишь наблюдение за реализацией мер по профилактике коррупции в Свердловской области, обобщение и анализ результатов такого наблюдения^[44]. Вне определения оказались такие виды антикоррупционного мониторинга как мониторинг состояния коррупции, мониторинг причин коррупции, мониторинг борьбы с коррупцией и другие, а также участники, цели и средства его осуществления.

Анализ регионального антикоррупционного законодательства Ярославской области ^[21], Красноярского края ^[22], Томской области ^[23], Ивановской области ^[24], Республики Северная Осетия-Алания ^[25], Смоленской области ^[26]. Чеченской Республики ^[27], Воронежской области ^[28], Ростовской области ^[29], Республики Хакасия ^[30], Амурской области ^[31], Республики Дагестан ^[32], Республики Бурятия ^[34], Костромской области ^[35], Калининградской области ^[36] Самарской области ^[40], Республики Алтай ^[41], Республики Ингушетия ^[42], Курганской области ^[43], Челябинской области ^[45], Пермского края ^[46], Архангельской области ^[47], Тульской области ^[48], Курской области ^[49], Липецкой области ^[51], Республики Карелия ^[52], Республики Тыва ^[54], Нижегородской области ^[56], Удмуртской Республики ^[57], Брянской области ^[58], Кабардино-Балкарской Республики ^[59], Тамбовской области ^[60], Чувашской Республики ^[61] Кемеровской области ^[62], Калужской области ^[63], Республики Татарстан ^[64] свидетельствует о том, что их законодательство повторяет уже рассмотренные нами формулировки антикоррупционного мониторинга и их разновидности, а поэтому их отдельное рассмотрение особой ценности не представляет. На наш взгляд, и проведенного нами исследования регионального законодательства вполне достаточно, что бы сделать некоторые выводы по исследуемой проблеме.

Изложенное выше позволяет нам сделать некоторые выводы. Проведенный нами сравнительно-правовой анализ правовой дефиниции «антикоррупционный мониторинг», используемой в региональном антикоррупционном законодательстве позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, его появление в региональном антикоррупционном законодательстве субъектов Российской Федерации связано с принятием модельного антикоррупционного законодательства СНГ, где этот инструмент противодействия коррупции был рекомендован к использованию, дано его правовое определение и предложены основные направления его применения. Во-вторых, в процессе принятия регионального антикоррупционного законодательства в силу низкой профессиональной квалификации отдельных региональных разработчиков законопроектов, правовой категории «антикоррупционный мониторинг» стал придаваться иной смысл, не соответствующий его содержанию. В силу этого обстоятельства современные правовые дефиниции антикоррупционного мониторинга, используемые в региональном антикоррупционном законодательстве нуждаются в совершенствовании и это, – в-третьих.

Безусловно, антикоррупционный мониторинг современными специалистами может оцениваться и рассматриваться с различных мировоззренческих позиций:

а) как вид профессиональной деятельности;

б) как процесс его осуществления ^[119];

в) как результат профессиональной антикоррупционной деятельности;

г) как форма измерительного контроля за антикоррупционной деятельностью (мониторинговый контроль за антикоррупционной деятельностью);

д) как один из первоначальных этапов создания эффективной региональной системы противодействия коррупции.

Разумеется, основной рациональной целью антикоррупционного мониторинга должно являться измерение состояния коррупции или отдельных её форм проявлений («бытовой» ^{[107, c. 12-13; 108, c. 92-94]}, «деловой» ^{[78, c.47-50; 83, c.103-118]}, «коммерческой» ^{[80, c.51-56]}, «государственной» ^{[104, c.11-15]}, «политической» ^[111] и др.), коррупционных и/или коррупциогенных факторов и мер по реализации государственной политики противодействия коррупции с помощью давно устоявшихся в науке методов (наблюдения, анализа, сравнения и др.).

Антикоррупционный мониторинг никогда не может быть самоцелью деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества. Он должен быть эффективным инструментом повышения качества противодействия коррупции. Если осуществление мониторинга связано с нормативно-правовым регулированием, то, основная цель должна состоять в первую очередь как обеспечение надлежаще выполненных технических аспектов, а затем уже выполнением практических механизмов (способов, правил, технологий) его реализации. Разумеется, антикоррупционный мониторинг имеет решающее значение в отношении внедрения любой успешной инициативы в противодействии коррупции.

Безусловно, указанные выше подходы в действующем законодательстве субъектов Российской Федерации приводят к пониманию и описанию значения антикоррупционного мониторинга не только допустимы, но и целесообразны, поскольку данный вид деятельности рассматривается с различных позиций, используя различные цели, направления, признаки, формы, виды. ^{[65, с. 28]} полагает, что мониторинговое измерение должно отслеживать следующее: а) тенденции изменения состояния коррупции в обществе; б) тенденции, указывающие на устранение (ликвидацию), локализацию или нейтрализацию коррупциогенных факторов; в) результативность антикоррупционной политики либо её отдельных средств (антикоррупционной пропаганды, антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного образования и т.д.).

Проведенное нами критическое исследованное антикоррупционного законодательства субъектов Российской Федерации, позволяет сформулировать собственное определение антикоррупционного мониторинга как средство измерения коррупции и результативности антикоррупционной деятельности. На наш взгляд, антикоррупционный мониторинг это правовая модель, основанная на статистическом и информационном анализе, имеющая своей целью использование инновационных технологий, проведение эффективного выявления коррупционных проявлений, их причин и повышение эффективности противодействия коррупции.