Peculiarities of the Administrative-Legal Mechanism of Police Activities in the Sphere of Enforcement of Citizens' Rights and Freedoms

Admiralova Irina Aleksandrovna PhD in Law Associate Professor, Department of Operative Investigation Activity of the Internal Affairs Bodies of the Russian Institute for the Advanced Training of the Staff of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 142008, Russia, Moskovskaya oblast', g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3 irina_adm@mail.ru Other publications by this author

Обеспечение прав и свобод граждан рассматривается как во внешней, так во внутриорганизационной административной деятельности полиции. В этой связи к различным направлениям административной деятельности полиции предъявляются, по сути, универсальные требования. Внутриорганизационная административная деятельность, как правило, непосредственно не воспринимается гражданином, который по тому или иному вопросу обращается в полицию, но она, создает все необходимые условия для того, что бы внешний ее аспект был надлежащим образом организован и нормативно обеспечен. Соответствующее обеспечение прав и свобод граждан в административной деятельности полиции не происходит спонтанно, этот процесс протекает в определенной последовательности, кроме того, на него оказывается определенное воздействие в интересах обеспечения законности и правопорядка, который, как известно, объективно необходим в сфере внутренних дел.

Иными словами, процесс обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции происходит через механизм правового регулирования, который помогает объединить различные правовые средства в определенную совокупность и направить их в необходимое русло, а также подчинить их, в конечном итоге, интересам личности, общества и государства. Механизм административно-правового регулирования в деле обеспечения прав и свобод граждан является частью правового механизма, который действует в установленной сфере государственного управления. В этой связи он обладает всеми общими признаками и элементами механизма обеспечения прав и свобод граждан. Тем не менее, каждый из имеющихся механизмов правового регулирования имеет и определенную специфику, на которую оказывают влияние определенные закономерности, имеющие место в соответствующей среде государственного управления или жизнедеятельности человека. Учитывая это, представляется необходимым несколько слов сказать о том, как, собственно, определяется механизм административно-правового регулирования в научной литературе. По отношению к различным сферам правовой действительности эта дефиниция определяется по-разному.

Применительно к управленческой деятельности, механизм государственного управления Ю.А. Тихомировым определяется как «демократическая организация управленческого воздействия на общественные процессы»^[1].

В.А. Шабалин с методологической точки зрения механизм правового регулирования определяет как «сложную совокупность юридических средств, как управляющую систему, посредством которой осуществляется целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения»^[2]. Ценность данной позиции состоит в том, что она раскрывает рассматриваемый феномен как систему, в отношении которой осуществляется управленческое воздействие. Такой подход имеет определенное значение применительно к деятельности полиции, которая также как известно является управленческой системой в сфере внутренних дел.

В.В. Сапелкина механизм реализации прав граждан в паспортно-визовой сфере определяет как «организованную систему социально-правовых гарантий, рассматриваемых в единстве и взаимосвязи с урегулированной законодательством деятельностью паспортно-визовых аппаратов и действиями граждан, направленных на перевод прав граждан в соответствующей сфере из состояния возможного в состояние действительного пользования соответствующими благами»^[3]. С таким подходом можно согласиться, поскольку правовой механизм, это категория динамичная, приводящая в действие норму права, дающую возможность гражданину реализовать ту возможность, то социального благо, которое определено нормативно. В этой связи административно-правовой механизм может выступать своего рода гарантией перевода теоретической конструкции в реальную практическую плоскость. Но для того, что бы этот механизм реально работал, нужен комплекс условий организационного, технического, информационного, экономического характера. Без этого даже самое «элементарное» право гражданина не будет реализовано или обеспечено со стороны сотрудника полиции, как бы он этого не хотел.

И.И. Веремеенко, говоря о механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка, определяет его как «совокупность административно-правовых средств, оказывающих воздействие на общественные отношения по обеспечению личной и общественной безопасности, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства»^[4].

Указанный автор также делает акцент на определенную совокупность административно-правовых средств, которые связаны с обеспечением безопасности. Такой подход представляется более близким к проблеме нашего исследования, поскольку вопросы обеспечения личной безопасности гражданина напрямую связаны с обеспечением его прав и свобод в ходе осуществления полицейской деятельности.

В.Д. Ардашкин в содержании механизма правового регулирования выделяет правоохранительный механизм, под которым понимает «систему институционально-правовых средств (норм, индивидуальных актов, правоотношений и т.д.), на основе и в рамках которых обеспечивается принудительное обеспечение правопорядка»^[5].

Обращая внимание на обозначенную позицию, отметим: действительно, право формирует правоохранительный механизм и административно-правовая составляющая в нем играет далеко не последнюю роль. Однако представляется необходимым отметить, что в правоохранительном механизме делать упор исключительно на принудительную составляющую вред ли следует. Дело в том, что в деле обеспечения правопорядка, а также в обеспечении прав и свобод граждан, порой достаточно эффективно проявляют себя и иные средства, например, такие, как убеждение, поощрение, воспитательная работа, различного рода информационно-пропагандистские мероприятия. Эта работа, если она своевременно и адекватно проведена, может внести даже больший вклад в дело обеспечения правопорядка, а также в обеспечение прав и свобод граждан. Помимо всего прочего, перечисленное в отличие от принуждения содержит меньший риск нарушения прав и свобод граждан, кроме того, в экономическом аспекте они могут быть менее дорогостоящи, нежели чем государственное принуждение, пускай даже в его административно-правовом компоненте.

Механизм административно-правового регулирования деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан должен учитывать целый ряд обстоятельств социального, организационного, а также правового характера. Несмотря на то, что сам термин «механизм» носит междисциплинарный характер в юриспруденции, механизм помогает правоприменителю достичь поставленной цели, а гражданину, который использует предоставленные ему права, их реализовать. Такая реализация необходима гражданину для получения нужной ему государственной услуги, а также в том случае, когда это нужно для обеспечения защиты гражданином своих прав, в частности, процессуальных прав в производстве по делу об административном правонарушении или в иных юрисдикционных производствах и т.п.

Основой механизма административно-правового регулирования деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан являются конституционные предписания. Эти предписания могут касаться как прав и свобод граждан, так и непосредственно сотрудника полиции, который реализует свою компетенцию в той или иной сфере внутренних дел. Необходимо отметить, что деятельность российской полиции подчинена так же и нормам международного права, которые содержат универсальные предписания деятельности полиции различных государств. К таким актам, в частности, может быть отнесен Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, который был Принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН^[6], а также Декларация «О полиции», которая была принята Парламентской ассамблеей Совета Европы 08.05.1979^[7].

В развитии Конституции России, а также норм международного права, которые определяют стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина в нашей стране принят целый ряд федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов, которые в свою очередь, определяют порядок деятельности российской полиции в рассматриваемой сфере. Как писал в свое время В.А. Юсупов «…обеспечить преемственность главных идей международного права по правам человека административным правом возможно двумя путями: совершенствованием уже принятых и действующих актов, а также созданием новых»^[8].

В настоящее время можно наблюдать достаточно активно развивающиеся законодательное и ведомственное нормотворчество, однако приходится признать, что далеко не все нормативные правовые акты в полной мере учитывают требования международных и европейских нормативных документов в вопросах, которые касаются прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем напомним, что российская полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Все это реализуется полицией в ходе осуществления различных видов деятельности и, прежде всего, деятельности административной, внешний аспект которой проявляется в процессе осуществления ею контрольно-надзорной работы, разрешительной и юрисдикционной деятельности, а также мероприятий, связанных с предоставлением государственных услуг. В каждом из выделенных видов административной деятельности можно определить различные составляющие, связанные, в частности, с обеспечением безопасности дорожного движения, осуществлением административного надзора за определенной категорией лиц, осуществлением контроля за объектами, которые представляют повышенную общественную опасность и др.

В настоящее время необходимо развивать административно-правовой механизм деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан, который включал бы средства восстановления прав гражданина и средства денежной компенсации, который связаны с нарушением его прав и свобод. Говоря о таком административно-правовом механизме, необходимо сказать, что он, как уже отмечалось, представляет собой определенную совокупность средств, при помощи которых, собственно, и осуществляется соответствующее направление правового регулирования. Является аксиомой тот факт, что эффективность механизма административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан зависит от качества соответствующих правовых средств, к которым традиционно относятся правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты, правовая культура и правосознание и др. Названные компоненты механизма административно-правового регулирования между собой логически взаимосвязаны. Как верно отмечает А.П. Шергин «…именно системность данного образования позволяет использовать всю мощь административного права в регулировании общественных отношений»^[9].

Следует подчеркнуть, что некоторые из элементов механизма административно-правового регулирования деятельности полиции в рассматриваемом направлении могут являться обязательными компонентами, какие-то из них выполняют факультативную роль, но все они в совокупности дают возможность полиции полноценно обеспечить права и свободы граждан в той мере, в какой это входит в компетенцию полиции. Анализируя деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан, К.Б. Толкачев писал, что «…соответствующий механизм складывается из двух структурных элементов: системы обеспечения личных конституционных прав и свобод и системы правомерных действий граждан по пользованию благами, которые определены личными конституционными правами и свободами»^[10]. С данным тезисом можно согласиться, но в то же время, следует отметить, что социальные и материальные блага, которыми может пользоваться гражданин, значительно шире соответствующих конституционных прав, которые дают возможность гражданину пользоваться вышеупомянутыми благами.

Нормативную основу механизма обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции составляют нормы административного права, которые непосредственно определяют компетенцию деятельности полиции в административно-правовой сфере. Кроме того, нормы административного права определяют и порядок взаимоотношений гражданина и сотрудника полиции, эти нормы регулируют порядок предоставления гражданину или представителю юридического лица соответствующей государственной услуги, предоставление которой находится в ведении полиции. Нормы административного права конкретизируют режим взаимной ответственности сотрудника полиции и гражданина. В вопросе обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции используются как регулятивные, так и охранительные нормативные предписания. Регулятивные административно-правовые предписания, установленные в сфере внутренних дел дают возможность гражданину получить от полиции соответствующую государственную услугу, в частности, в сфере осуществления разрешительной деятельности, обеспечения имущественной безопасности, информационного обеспечения и др.

Следует отметить, весьма существенную роль регулятивных норм административного права в воздействии на внутриорганизационные общественные отношения, возникающие в деятельности полиции. Кроме того, соответствующими нормами административного права определяется компетенция подразделений и служб полиции в реализации законодательства о полиции.

В интересах обеспечения прав и свобод граждан в механизме административно-правового регулирования необходимо больше места предоставлять предписаниям заявительного порядка, снижать границы действия разрешительного воздействия. Такой подход, как представляется, будет способствовать саморегулированию общественных отношений, снижению необоснованного администрирования общественных процессов, в том числе со стороны органов полиции. Также представляется актуальным исключение конкуренции разрешительного и заявительного порядка регулирования общественных отношений, в частности, возникающих в сфере внутренних дел. В этой связи вполне логично учесть европейский опыт в этом вопросе. Как отмечал В.А. Туманов «…если из закона неясно, каков должен быть порядок реализации права – разрешительный или заявительный, то применяется заявительный порядок. Если возникает сомнение, нужно ли для реализации данного права обращение к административным властям, то его следует толковать в том плане, что такое обращение не нужно. Это следствие общего принципа, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина: «разрешено все, что не запрещено законом»^[11].

В механизме реализации данного принципа в сфере внутренних дел имеется достаточно много правовых и организационных проблем, но его реализация объективно необходима именно в интересах обеспечения прав и свобод граждан. Необходимо по возможности сократить различного рода согласования, которые установлены для получения необоснованных разрешений, эти «управленческие процедуры» создают излишнюю бюрократизацию административных правоотношений в сфере внутренних дел, а также формируют питательную среду для коррупции и нарушения прав и свобод граждан.

Динамику норм административного права определяют правоотношения, именно в них происходит реализация гражданином своего правового статуса, также в ходе реализации правоотношений осуществляется и обеспечение прав и свобод гражданина. Правоотношение является основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования, этот элемент механизма имеет сложную конструкцию, а также достаточное разнообразие своего проявления. Содержательно административное правоотношение, как элемент правового механизма обеспечения прав и свобод гражданина включает собственно гражданина, юридический факт и объект. Полиция обеспечивает права и свободы всех без исключения граждан, независимо от основания возникновения соответствующего правоотношения. Объектом данного правоотношения являются права и свободы гражданина. Эти компоненты, собственно, и определяют смысл и содержание деятельности российской полиции.

Бесспорным элементом административно-правового механизма обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции являются правоприменительные акты. В отличие от закона или иного нормативного правового акта, правоприменительный акт всегда индивидуален, персонифицирован, иными словами, он имеет конкретного адресата. Представить административную деятельность полиции, связанную с обеспечением прав и свобод граждан без вынесения соответствующих актов просто невозможно. Такие акты имеют государственную природу, определенную юридическую силу, в связи с чем они носят обязательный характер для сторон соответствующего административного правоотношения. Этими актами до адресата правовой нормы, в ряде случаев, доводятся ее требования, определяются перспективы служебной деятельности и т.п. Правоприменительные акты, которые выносятся в процессе обеспечения прав и свобод граждан достаточно разнообразны. Это могут быть акты регулирующего и охранительного характера, кроме того, эти акты могут носить процессуальный характер.

В производстве по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется в полиции, по сути, одним из основных процессуальных актов является протокол об административном правонарушении. Исследование показывает, что протоколы об административном правонарушении достаточно часто составляются сотрудниками полиции очень небрежно, в них крайне лаконично описывается существо административного правонарушения, нет указаний на обстоятельства смягчающие или отягчающие административную ответственность, отсутствует указание на разъяснение прав лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении и т.п.

Все это, в конечном итоге, превращается в пустую формальность, а как следствие этого, влечет нарушение прав и свобод граждан. В настоящее время сложившаяся практика составления процессуальных документов не может быть признана удовлетворительной, в этой связи необходимо усилить меры контроля за порядком составления соответствующих процессуальных документов, а также рассматривать возможность повышения должностного статуса сотрудников полиции, которым такое право может быть предоставлено.

Такой важный элемент механизма административно-правового регулирования, действующий в рассматриваемой нами сфере, как акты толкования правовых норм явно недооценивается. Толкование и, как следствие этого, правильное понимание смысла и содержания правовой нормы, в определенной степени является гарантией соблюдения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции. С учетом сложности и казуистичности правовых предписаний, роль и значение официального и доктринального толкования правовых норм, как никогда, велика. Именно по этому весьма востребованы различного рода комментарии к полицейскому законодательству, кроме того, назрела необходимость в принятии постановления Верховного Суда РФ, в котором представляется целесообразным обобщить практику применения закона «О полиции», «О службе в органах внутренних дел РФ» и т.п.

Следующий элемент административно-правового механизма деятельности полиции, на который представляется необходимым обратить внимание – правовая культура и правосознание. Говоря о культуре то можно отметить, что эта категория традиционно определяется как определенная совокупность материальных и духовных ценностей, которые накоплены человеческой цивилизацией. Как верно отмечал в свое время В.П. Сальников «…механизм правового регулирования не тождественен действию всех компонентов надстройки, правовое регулирование – это особое воздействие права на общественные отношения. Не более. А правовая культура общества включает все достижения человеческой цивилизации в сфере юридической надстройки, в правовой системе. Она характеризует уровень развития юридической надстройки, правовой системы, да и правовой жизни общества в целом»^[12]. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что обозначенные элементы весьма существенно недооцениваются, кроме того, они иногда вообще исключаются из содержания рассматриваемой конструкции. Между тем, правовая культура и правосознание сотрудника полиции могут внести весьма существенный вклад в дело обеспечения прав и свобод граждан.