Conception, establishment, and development of the Russian investigative authorities: periodization of the historical process

Raschetov Vladimir Aleksandrovich head of the Forensic Laboratory, Department of Forensics, the First Faculty of Advanced Training, Institute for Further Training at Investigative Committee of the Russian Federation 344064, Russia, Rostov-on-Don, str. Volokolamskaya, 3v chumadym@mail.ru Other publications by this author

Представляется актуальным анализ причин зарождения и развития отечественных следственных органов, выяснение периодизации их развития и динамики их эволюции. Не менее важен ответ на вопрос – а были ли в России до 1860 года органы, выполнявшие функции сугубо предварительного расследования, не смешивавшие их с функциями суда и исполнения наказания? Большой научный интерес представляет выяснение причин выделения из судебной власти собственно следственной власти и последующего её объединения с обвинительной. Осознание этих явлений, несомненно, будет способствовать пониманию закономерностей и путей развития следственных органов в настоящее время, их роль в государственном механизме Российской Федерации и в системе разделения властей в целом. Периодизацию этих исторических событий предлагается дать с учётом взаимосвязи и взаимозависимости основных субъектов и моделей досудебного расследования (являющейся доминирующей в этой системе периодизации), а также форм государственного правления, во время действия которых происходила эволюция следственных органов.

Зарождение следственных органов проходило в период с IX века (начало Русской земли) по XV век (появление розыскного следствия) – I этап (ему же соответствует и 1-й период). В это время господствовало состязательное судопроизводство, которому были присущи общинная и административно-судебная, а также вечевая как разновидность последней модели досудебного следствия.

Следствие в Древней Руси носило состязательный (обвинительный) характер. Судопроизводство осуществлялось общиной, князем (его наместниками и управителями), вечем и церковью. Каждому субъекту судопроизводства соответствовал определённый порядок расследования дел, а для содействия его проведению привлекалась специальная группа лиц. Для общины характерно участие всех её членов при рассмотрении тяжб между жителями одной верви, в том числе и в производстве «гонения следа», изобличении виновного. Каждый взрослый мужчина занимался охотой и хорошо разбирался в вопросах поиска «объекта охоты» по оставленным следам. То есть расследованием преступлений, включая выполнение следственных действий (в современном их понимании), занималась вся община (общинная модель организации зачинавшегося предварительного следствия).

Анализируя субъектный состав участников досудебного производства в условиях княжеского правления, необходимо отметить, что административная и судебная власть на Руси были неразделимы. «Ябетники, тиуны, детские – делаются постепенно судебными агентами князя различного ранга» ^[1].

Специфичным было досудебное следствие в вечевых государственных образованиях. Согласно Псковской судной грамоте ^[2], относящейся к периоду 1397-1467-х гг., по отношению к суду веча посадник с подчинённым ему административно-судебным аппаратом выполнял функции органа предварительного расследования, представляя на суд веча материалы проведённого им следствия по делам, отнесённым к компетенции веча. Назовём эту разновидность административно-судебной модели организации зачинавшегося досудебного следствия «вечевой».

В Новгородский республике посадник «господина Великого Новгорода» и наместник великого князя дела, требовавшие дополнительной подготовки, передавали для исследования подчинённым им судьям: от княжеского наместника – тиуну, от посадника – 2 вечевым приставам (ст. 25 Новгородской судной грамоты ^[3]). По этим делам они решений не принимали, то есть тиун и 2 вечевых пристава по этой категории дел фактически исполняли функции органа досудебного следствия.

II этап – формирование и развитие следственных органов (XV-XXI века) – связан с возникновением и последующим возрастанием роли розыскного процесса в судопроизводстве.

XV век – начало XVIII века – время первого периода второго этапа формирования и развития следственных органов. Во времена Московского государства для потребностей розыскного следствия формировался специальный штат помощников судей – будущих следователей. Из судебных агентов, входивших в судебный штат наместников и волостелей, обязанности, наиболее характерные для следователей, исполняли недельщики и доводчики. За «правду» (расследование) недельщику назначалась двойная плата относительно понесённых им расходов на разъезды (ст. 29 Судебника) ^[4]. Согласно статье 69 Судебника 1550 года доводчик при судье-тиуне выполнял функции судебного следователя – «доводчиково слово» фактически представляло собой обвинительный акт.

После принятия Уложения 1649 г. розыскной порядок процесса стал основным, роль государства в процессе стала главенствующей. Уже в 1669 году царём Алексеем Михайловичем издаётся Указ о «Новоуказных статьях о татебных, разбойных и убийственных делах», согласно которому в городах вводится должность сыщика, подчинённого средневековому министерству –Разбойному приказу ^[5]. Сыщик в отношении воров, разбойников, убийц проводил следствие и выносил приговоры, в том числе к наказанию в виде смертной казни. Лишь в отношении «бродячих людей», не признающих и на пытке своей вины в убийстве, поджоге, и не требующих повального обыска в отношении себя, сыщик отправлял обвинённого «к Великому Государю к Москве». В этом случае сыщик выполнял функции органа предварительного расследования. Модель организации этого органа уже соответствовала административной, поскольку сыщик напрямую подчинялся Розыскному приказу - исполнительному органу власти.

Второй период II этапа – с 1713 по 1808 годы и связан с поиском верховной властью оптимальной формы и порядка уголовного судопроизводства и учреждением полицейского следствия.

По мнению Д.О. Серова, в 1713-1725 гг. в России существовали четыре органа, выполнявшие следственные функции: «майорские» розыскные канцелярии (вневедомственная модель организации досудебного следствия), следственные канцелярии Генерал-прокуратуры (прокурорская модель), Розыскная контора Вышнего суда (судебная модель), Камер-коллегия и её территориальные подразделения (административная модель) ^[6].

Одновременно Пётр I положил начало полицейской системе надзора за общественным порядком и досудебной подготовке полицией материалов дел уголовного характера. В соответствии с его указом от 25 мая 1718 г. № 3203 (Пункты, данные С.Петербургскому Генерал-Полицмейстеру…) ^[7] в Санкт-Петербурге введена должность Генерал-Полицмейстера. Для поддержания порядка в городе определялись старосты, десятские, караульщики. Нарушителей общественного порядка они должны были «имать и отсылать к их надлежащему суду с их допросами и делом» ^{[7, c. 570]}.

Согласно указу Петра I от 18 января 1722 г. «О бытии в Надворных судах прокурорам и о принятии доносов от фискалов и людей посторонних» ^[8], Надворные суды обязывались принимать доносы, расследовать преступление и, не принимая по нему решения, отправлять его вместе с установленным виновником в соответствующую коллегию. То есть Надворный суд обязывался производить предварительное следствие по «фискальским делам». Чуть позже в том же году Юстиц-коллегия издала инструкцию, в которой возложила те же обязанности на воевод с асессорами в провинциях ^[9]. По этой же группе дел воеводы с асессорами также выступили органами предварительного расследования.

7 ноября 1775 г. Екатерина II издала Указ «Учреждения для управления Губерний Всероссийския Империи» ^[10], вследствие которого было отделено губернское управление от суда. В Нижнем земском суде следствие по уголовным делам поручалось его председателю - капитану или земскому исправнику, который должен был расследовать факты насилия, вернуть собственнику похищенное и сообщить о преступлении уездному суду. Он не имел права ни на кого налагать наказания, а должен был направлять виновных в суд. То есть, в этих обстоятельствах он выполнял функции следователя.

В области уголовного судопроизводства функции городничих были аналогичны капитану-исправнику (Учреждение о губерниях ст. 253-276). С введением Устава Благочиния или Полицейского (8 апреля 1782 г.) ^[11] было установлено, «что полицейские места приводят в исполнение постановления судебных мест, и сверх того в нём определён порядок производства следствий, которые с тех пор составляют обязанность полицейских мест и отошли от ведения судебных ^[12].

Концентрация многочисленных «полиций» в рамках одного ведомства произошла после издания Александром I манифеста 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» ^[13], в соответствии с которым создано Министерство внутренних дел, подчинившее себе полицию. 13 июня 1806 г. образована горная полиция ^[14]. Чиновниками, уполномоченными проводить расследование преступлений, определены горный и заводской урядники.

Наличие в исследованном периоде независимого, судебного, прокурорского и административных органов расследования даёт основание определить существовавшую на тот момент модель организации досудебного следствия как смешанную.

Третий период II этапа (1808-1860 гг.) проходит под знаком доминирования полицейского следствия в досудебном уголовном производстве.

29 августа 1808 г. царь издаёт Указ «О определении к Санктпетербургскому Обер-Полицмейстеру Следственных Приставов и при них Письмоводителей…» ^[15], в соответствии с которым появился новый субъект досудебного следствия – следственный пристав.

Вступление в силу 1 января 1835 г. Свода законов Российской империи ^[16] (далее Свод), и дальнейшее нормотворчество стали очередными шагами Николая I в направлении упорядочения предварительного следствия и его унификации. Изложенные в Своде Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках установили, что производство досудебного следствия принадлежит полиции. То есть, полиция, будучи изначально властью административной, выступила единственным органом предварительного следствия ^[17]. Модель организации досудебного следствия стала полицейской.

Четвёртый период II этапа (1860-1928 гг.). Установление верховной властью судебной модели досудебного производства одновременно явило и новый следственный орган, независимый от административной и прокурорской власти, и входящий в судебную систему – судебного следователя.

8 июня 1860 г. сенату был дан указ Александра II ^[18] об отделении в 44 губерниях Империи следственной части от полиции и назначении в эти губернии особых, подведомственных Министерству юстиции, чиновников для производства следствия о всех преступлениях и проступках, подлежащих ведению судебных мест, наименовав их судебными следователями ^[19].

Утверждёнными Александром II 29 сентября 1862 г. Основными положениями уголовного судопроизводства (далее – ОПУС) обвинительная власть была отделена от суда. Этим нормативным актом впервые был введён процессуальный документ, «неизвестный прежнему предварительному следствию» ^{[17, c. 49]} - акт обвинения, составляемый прокурором. Уставом уголовного судопроизводства (далее – УУС) от 20 ноября 1864 г. ^[20] было окончательно закреплено изъятие из компетенции полиции судебных и следственных функций.

Кроме судебного следователя предварительное следствие уполномочивались вести иные судьи: по государственным преступлениям –один из членов Судебной палаты (ст. 1037 УУС); по преступлениям, подведомственным Верховному уголовному суду, - один из сенаторов кассационных департаментов сената, назначаемый императором.

30 октября 1867 г. Александр III утвердил предложение Государственного совета о введении временных должностей судебных следователей по особо важным делам при Санкт-Петербургской и Московской судебных палатах, положив тем самым начало институту следователей по особо важным делам ^[21].

Октябрьская революция 1917 года, уничтожив старую систему судопроизводства, сохранила модель предварительного следствия – судебную, подчинив суд Советам и предоставив советским судьям все необходимые полномочия на предварительном и судебном следствии. Производство предварительного следствия возлагалось на судей Местных Народных Судов, а затем и на следственные комиссии.

Начало возобновлению института следователей было положено ведомственным нормативным актом – Постановлением ВЧК от 14 сентября 1918 года «О губернских и уездных чрезвычайных комиссиях по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлением по должности (положение)» ^[22], которым в штаты отделов комиссий всех уровней введены должности следователей. В дальнейшем был осуществлён постепенный переход от предварительного следствия, осуществляемого сугубо судебными органами, к предварительному следствию, осуществляемому народными следователями.

Уголовно-процессуальным кодексом 1922 года была установлена поднадзорность производства предварительного следствия прокурору, на следователя возлагалась обязанность при принятии решения о предании обвиняемого суду составлять обвинительное заключение. Это был шаг по размыванию границ между следственно-судебной властью и обвинительной.

В 1926 году в подчинение прокуратуры были переведены военные следователи ^[23], а решением объединённого заседания коллегий народных комиссариатов РКИ СССР и РКИ РСФСР от 10 сентября 1927 года осуществлена передача народных следователей в подчинение прокуратуры, они были превращены в «местных агентов прокурорского надзора» ^[24].

5 период II этапа (1928-1938 гг.) ознаменован появлением прокурорской модели досудебного следствия и следователя прокуратуры как единственного представителя следственного аппарата.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 года «Об изменении Положения о судоустройстве СССР» следователи были выведены из судебной системы, а их назначение и увольнение от должности стало производиться прокурором. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 года «Об изменении и дополнении Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре» военные следователи были переведены в полное административное подчинение военному прокурору ^[25]. Так следственный аппарат был фактически передан в полное организационное подчинение прокуратуры, чем и было сформировано прокурорское следствие. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1929 года «Об изменениях Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» ^[26] прокурор получил право лично производить следственные действия и принимать к своему производству все уголовные дела.

10 июля 1934 г. постановлением ЦИК СССР образован Общесоюзный народный комиссариат внутренних дел ^[27]. За органами внутренних дел и госбезопасности закреплялись полномочия по расследованию преступлений и их подсудность. Неопределённость подследственности дел, расследуемых иными учреждениями НКВД дало возможность его руководству вторгнуться в предварительное следствие, осуществляемое следователями прокуратуры. В апреле 1937 г. решением НКВД в отделах уголовного розыска и ОБХСС созданы следственные группы для расследования таких преступлений как кража и хулиганство, а 22 декабря 1938 г. была организована следственная часть НКВД СССР.

Именно образование следственной части НКВД СССР, укрупнившей следственный аппарат государства, явилось рубежным событием, давшим начало новой, прокурорско-полицейской модели предварительного следствия, просуществовавшей в стране до образования самостоятельного следственного органа.

6 период II этапа охватил время с 1938 по 2007 годы и характеризуется функционированием прокурорско-полицейской модели предварительного следствия.

Уже 4 сентября 1939 г. на базе следственной части НКВД сформированы следственная часть Главного управления госбезопасности и следственная часть Главного экономического управления НКВД СССР. С образованием 3 февраля 1941 г. НКГБ СССР следственная часть сохранилась в его структуре. В апреле того же года в Главном управлении милиции НКВД СССР создан отдел по борьбе с бандитизмом, в котором наряду с другими образовано 5-ое следственное отделение.

Изданные 4 июня 1947 г. указы Президиума ВС СССР «Об уголовной ответственности за хищение государственного и общественного имущества» и «Об усилении охраны личной собственности граждан» ^[28] породили дискуссию о состоянии следствия
из информационного банка "Документы СССР" при расследовании дел этой категории. В частности, на Всесоюзном совещании руководящих прокурорских работников тов. Альтшуллер, характеризуя работу милиции, отметил низкий уровень качества расследования её сотрудниками преступлений, их вмешательство в подследственность следователей прокуратуры, и предложил покончить с нарушением подследственности ^[29]. Был отмечен сложившийся не процессуальный, а административный характер отношений между народным следователем и прокурором, в связи с чем последовали предложения поставить народного следователя в независимое от прокурора процессуальное положение.

Однако в феврале 1948 г. в главных управлениях МВД СССР, в республиканских, краевых и областных управлениях МВД были созданы следственные аппараты, которые обязывались вести расследование уголовных дел, возбуждаемых оперативными сотрудниками милиции ^[30].

Так предварительное следствие в советском уголовном процессе стало полностью розыскным. Роль органов дознания, в первую очередь ОГПУ – НКВД, существенно выросла в досудебном уголовном производстве. В деятельности следственных органов ещё более усилился обвинительный уклон.

В дальнейшем, с 1953 г. произошла череда реформ в государственном управлении, включившей в себя и реформу предварительного следствия, связанной с устранением параллелизма в работе следователей органов внутренних дел и прокуратуры. В развернувшейся дискуссии учёных-юристов и практиков о путях развития досудебного следствия победила точка зрения на необходимость изъятия у органов внутренних дел полномочий по ведению предварительного следствия. Правовой базой для реформ в следствии стали введённые в 1958 году Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, новый УПК РСФСР, принятый в 1960 году, исключивший следователей органов внутренних дел из числа субъектов, уполномоченных вести предварительное следствие. 30 августа 1962 г. МВД союзных республик переименованы в Министерства охраны общественного порядка (далее - МООП), МВД СССР был ликвидирован. Уже в 1963 году предварительное следствие было сосредоточено в прокуратуре, КГБ СССР и МООП РСФСР.

Но уже в 1968 г. было восстановлено МВД CCСР, его следственный аппарат сохранил полномочия МООП по осуществлению предварительного следствия по уголовным делам. Ухудшение криминогенной ситуации в 1964-1993 годах, осложнённое бюрократизацией в управленческих структурах государства и набиравшей обороты коррупцией привели к необходимости проведения судебной реформы, частью которой являлось учреждение независимого органа предварительного следствия – Следственного комитета. Развал СССР и развернувшаяся борьба за власть между Президентом и Парламентом России отсрочили учреждение этого органа, а также повлекли ликвидацию Министерства безопасности РФ и его следственного аппарата. В конце 1993 года систему следственных органов образовывали прокуратура и следственный аппарат МВД СССР.

Новые вызовы национальной безопасности (в том числе в сфере экономики и оборота наркотических средств и психотропных веществ) потребовали в последующий период ускорить реформирование судебной системы. Первым шагом в направлении модернизации следственного аппарата явился Указ Президента РФ от 22 ноября 1994 г. № 2106 ^[31], в соответствии с которым были созданы Следственное управление Федеральной службы контрразведки (ФСК) Российской Федерации и следственные подразделения в органах контрразведки Российской Федерации. На них возлагалось производство предварительного следствия по преступлениям, отнесённых к ведению органов государственной безопасности.

3 апреля 1995 года Президентом подписан Федеральный закон № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» ^[32]. Основными направлениями её деятельности были определены контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью, и дополнительно – разведывательная деятельность в рамках, установленных законом. ФСБ РФ была определена правопреемницей ФСК РФ.

17 декабря 1995 г. Федеральным законом № 200-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О Федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс» ^[33] федеральным органам налоговой полиции предоставлены полномочия по ведению предварительного следствия по преступлениям, отнесённым к их подследственности и ряду других дел, отнесённых к подследственности следователей органов внутренних дел ^[34].

30 июня 2003 г. Федеральным законом № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» ^[35] в УПК РФ внесены дополнения, согласно которым следователи органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ уполномочивались вести предварительное следствие по уголовных делам о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Со вступлением в силу этого нормативно-правового акта Закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции» и другие нормативно-правовые акты, регламентировавшие деятельность органов налоговой полиции, утрачивали силу. Решение о ликвидации налоговой полиции было вынужденной мерой, обусловленной критичностью сложившейся ситуации в сфере незаконного оборота наркотиков и ограниченностью финансовых и материальных возможностей государства по созданию нового специального правоохранительного органа при других существующих.

Таким образом, в исследуемый период времени российской государственности систему органов предварительного следствия составляли следователи прокуратуры, органов внутренних дел, органов государственной безопасности, органов налоговой полиции до 1 июля 2003 г. и с того же времени – они же вместе с органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, но без органов налоговой полиции. Прокурор сохранял полномочия по производству следственных действий и расследованию уголовных дел в полном объёме.

Модель организации предварительного следствия весь этот период была прокурорско-полицейской.

В настоящее время имеет место 7 период II этапа формирования и развития следственных органов – с сентября 2007 года по настоящее время. Обозначенный период явился временем зарождения и становления нового следственного органа, вышедшего из административного подчинения прокурору, но сохраняющего ведомственную принадлежность к надзорному органу (2007-2010), и образованием самостоятельного следственного органа – Следственного комитета Российской Федерации – с 15 января 2011 г., то есть образование в России самостоятельного следственного органа прошло в два этапа.

Практические шаги по воплощению в жизнь идеи ликвидации «прокурорского следствия» были предприняты в середине 2007 года. 5 июня Федеральным законом № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» ^[36] следственный аппарат был выведен из административного подчинения прокуратуре при сохранении его в системе прокуратуры, был создан новый, относительно независимый следственный орган – Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации. За этим последовало издание Указа Президента Российской Федерации «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» от 1 августа 2007 г. № 1004 ^[37]. На основании данных нормативных актов был сформирован аппарат Председателя Следственного комитета РФ, ему была передана вся полнота власти в отношении подчиненных работников вплоть до увольнения, за исключением высших должностных лиц, назначаемых на должность Президентом Российской Федерации.

Прокурор был лишён права возбуждать, расследовать уголовные дела, а также направлять следствие (давать обязательные для следователя указания), сохранив за собой право надзора за законностью возбуждения уголовного дела, поддержания обвинения в суде, совершения некоторых других процессуальных действий.

Контрольные функции за следствием были возложены на руководителя следственного органа как Следственного комитета при прокуратуре РФ, так и руководителей следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих органах исполнительной власти) – МВД, ФСБ, ФСКН России.

Федеральным законом «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ, Указом Президента РФ «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» от 14 января 2011 г. № 38, которым было утверждено Положение о Следственном комитете Российской Федерации, зафиксирован выход Следственного комитета (далее – Комитет) из состава прокуратуры, установлена его независимость от каких-либо органов государственной власти (федерального и регионального уровней), органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций при подчинении Комитета Президенту Российской Федерации, осуществляющему руководство его деятельностью ^[38].

В силу множественности субъектов (СК России, следственные аппараты в ведомствах ФСБ, МВД, ФСКН России), в том числе относящихся к различным ведомствам исполнительной ветви власти, выполняющих единую и единственно главную задачу – расследование преступлений, современная модель досудебного следствия имеет полицентрический характер.

Из произведённого исследования можно сделать следующие выводы.

Российское досудебное следствие имеет глубокие традиции, уходящие глубоко корнями в Древнюю Русь, Московское царство, Российскую империю и Советскую Россию.

Необходимость повышения эффективности досудебного следствия вызывается остротой складывающейся ситуации в социальной среде, порождает властную деятельность по её стабилизации, в том числе путём образования новых субъектов, уполномоченных осуществлять уголовное преследование.

Периодизация развития следственных органов во взаимосвязи субъектов, модели досудебного следствия и формы государственного правления может быть представлена таблицей № 1.

Таблица № 1.

Периодизация развития следственных органов в России

Составлено автором.