Political modernization of the North Caucasus (the case of gubernatorial elections)

Skripnichenko Dar'ya Vyacheslavovna Postgraduate at Moscow State University, Department of Russian Politics 119991, Russia, Moscow, Lomonosovskii prospekt, 27, building 4 1343532@gmail.com Other publications by this author

Федеральный закон от 2 мая 2012 г., регламентирующий проведение процедуры прямых выборов главы субъекта федерации, предусматривает наряду с «муниципальным фильтром», использование «президентского фильтра». «Президентский фильтр» представляет собой ряд предварительных консультаций с главой федерального центра по кандидатурам на пост главы региона. Действующая версия закона не обозначает процедуру применения президентского фильтра как обязательную ^[2]. Регионы могут использовать ее по необходимости.

Результатом обсуждений проведения прямых губернаторских выборов в регионах с отличительными особенностями стала разработка и внесение в Государственную Думу законопроекта, позволяющего регионам самостоятельно определить для себя процедуру избрания высшего должностного лица субъекта: или через прямые выборы, или непрямые выборы через законодательные собрания субъектов. Законопроект был одобрен в трех чтениях Государственной Думой и далее Советом Федерации. Далее принятый закон дает регионам возможность выбора пути формирования главы исполнительной власти, в соответствии с особенностями политической культуры и актуальной расстановки политических сил.

Закон вводит следующий порядок формирования региональной исполнительной власти: парламентские партии (представленные в Государственной Думе или законодательном собрании региона) после предварительных обсуждений с партиями, которые не представлены в Государственной Думе или законодательном собрании региона, но имеют региональное отделение в субъекте, предлагают не менее трех кандидатов на рассмотрение президенту РФ. Кандидатов от каждой партии может быть предложено не более трех. Закон на данном этапе предусматривает обязательные консультации с президентом. После чего президент внесет в законодательное собрание региона тройку кандидатов, из которых депутаты выбирают главу региона ^[2].

Внедрение подобной практики в части регионов создаст новый механизм управления региональными политическими процессами, что позволит сохранить контроль федерального центра над формированием исполнительной власти в субъектах.

Пояснительная записка к соответствующему законопроекту трактует введение альтернативной процедуры избрания главы субъекта необходимостью обеспечения многообразие субъектов Российской Федерации, что в очередной раз подчеркивает ассиметричный характер российского федерализма и возникающие в связи с этим особенности управления региональными политическими процессами. Также принятие закона направлено на сохранение социально-экономической и межнациональной устойчивости регионов ^[3].

Каждому региону предстояло самостоятельно сделать выбор в пользу одной из моделей избрания регионального главы. Закон не определяет четкий перечень условий, при которых регионы должны выбрать модель непрямых губернаторских выборов. Поэтому процедура, в результате которой каждый регион сделает выбор в пользу этой модели, четко не определена. Возможно, предшествовать принятию непрямых губернаторских выборов буду консультации с федеральным центром, в которых примут участие представители основных политических сил и национальных сообществ региона.

Многие эксперты считают, что закон приняли специально для легализации отмены прямых губернаторских выборов в республиках Северного Кавказа.

Гипотетически существовало несколько сценариев введения непрямых губернаторских выборов в субъектах Северного Кавказа.

Непрямые губернаторские выборы могли быть введены в части субъектов Северо-Кавказского федерального округа. Например, в тех субъектах, где потенциально существует угроза межнациональных столкновений по итогам выборов. В пользу этого тезиса выступает уже существующая политическая практика, когда итоги выборов вызывали протест для одной из сторон.

Федеральный центр в этом случае получит возможность контролировать процесс избрания глав в республиках с потенциальной угрозой возникновения межнациональных конфликтов, и тем самым сохранить существующий баланс сил в регионе.

При реализации этого сценария могут возникнут следующие сложности: внедрение процедуры непрямых губернаторских выборов только в части субъектов Северо-Кавказского федерального округа может спровоцировать недовольство со стороны субъектов, так как введение непрямых выборов может свидетельствовать о недостаточной степени развитости и устойчивости политической системы регионов по сравнению с другими субъектами. Следствием чего может стать конфликт и нарушение стабильности в Северо-Кавказском федеральном округе в целом, последствия которого могут быть непредсказуемы.

Следующий сценарий: введение непрямых выборов глав субъектов во всех субъектах Северо-Кавказского федерального округа. Это подчеркнет равенство всех субъектов в рамках федерального округа, упростит контроль федерального центра за процедурой избрания глав субъектов на Северном Кавказе и устранит ряд факторов, которые потенциально могут нарушить стабильность на Северном Кавказе.

Для реализации подобного сценария существует несколько условий. Республики Северного Кавказа характеризуются одними из самых низких показателей социально-экономического развития по стране. Высокие показатели безработицы, восстановление основной экономической инфраструктуры после последствий 90-х гг. привели к тому, что субъекты Северо-Кавказского федерального округа полностью зависимы от дотаций федерального центра. Для восстановления и развития республик Северного Кавказа были созданы общие и персональные для некоторых республик Федеральные целевые программы (Например, «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010 - 2016 годы», «Юг России (2008 - 2013 годы)»). В условиях прямых выборов глав республик федеральному центру будет сложнее контролировать выделяемые денежные потоки. Избранному главе республики предстоит выстраивать собственные отношения с федеральным центром, от качества которых зависит необходимая финансовая помощь. В случае конфликтных отношений избранного главы с федеральным центром, прежнее финансирование может быть изменено в сторону уменьшения, что может нарушить сложившуюся социально-экономическую устойчивость республики и негативно отразиться на всех субъектах управления региональным политическим процессом.

Еще одним эффектом введения непрямых выборов может стать развитие межпартийных отношений. Партии, которые не представлены в Государственной Думе, могут иметь популярность в отдельно взятой республике, поэтому парламентским партиям придется учитывать этот факт при подготовке списка кандидатов на представление президенту. Кандидаты на пост высшего должностного лица могут быть представителями политических партий или беспартийными, что существенно расширяет круг потенциальных кандидатов на пост высшего должностного лица республики.

Третий сценарий предполагает проведение прямых выборов высшего должностного лица региона во всех республиках Северо-Кавказского федерального округа. В этом случае часть ответственности за происходящее в регионах будет переложена с федерального центра на избранных глав.

Прямые выборы глав республик активизируют региональный политический процесс. Отношения между региональным и муниципальными властям должны стать более конструктивными, так как для прохождения кандидатуры через «муниципальный фильтр» необходимо активное взаимодействие со всеми местными советами депутатов региона ^[4]. Подобные меры могут создать еще один канал генезиса новых региональных лидеров.

На муниципальном уровне легче обеспечить узнаваемость кандидата на пост главы республики, депутаты муниципальных советов могут непосредственно в регионе наблюдать за деятельностью и политической борьбой кандидата, что позволит получить больше информации для принятия окончательного решения по поддержке кандидата. В условиях Северного Кавказа, где традиция местного схода имеет глубокие корни, применение «муниципального фильтра» может быть особенно эффективно. Также введение прямых губернаторских выборов может повлечь консолидацию региональных элит и сглаживание конфронтации между противоборствующими группами. Для обеспечения прохождения «муниципального фильтра» кандидату необходимо заручиться поддержкой муниципальных депутатов практически всех муниципальных образований, поэтому элитам придется договариваться.

В итоге отменены прямые выборы были отменены в Республике Ингушетии и в республике Дагестан, в которых в октябре 2013 года состоялись выборы глав республик.

Возможно, на октябрьских выборах применялась тестовая модель прямых губернаторских выборов, по итогам которого станет ясно, какая модель оптимальна для избрания глав республик Северного Кавказа в сложившихся условиях.

Соответствующий закон может создать условия переходного этапа, во время которого региональные элиты и система управления региональными политическими процессами лучше адаптируются к проведению прямых выборов высших должностных лиц субъектов в полиэтнических регионах.