Administrative jurisdiction within administrative law

Термин «административная юрисдикция» производен от термина «юрисдикция», который широко используется в юридической литературе и имеет латинское происхождение от слова jurisdictio – суд, судопроизводство (от jus - право и dictio – произнесение) ^{[6, с. 778]}.

К юрисдикции, в широком ее понимании, относят круг любых полномочий какого-либо государственного органа ^{[10, с. 53]}. Более узкий подход к данному вопросу, позволяет рассматривать под юрисдикцией установленную законом совокупность полномочий государственных органов по разрешению правовых споров, в том числе дел о правонарушениях ^{[8, с. 950]}. В теории права юрисдикция рассматривается как деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений ^{[4, с. 223]}. В зависимости от предмета регулирования юрисдикция имеет отраслевую направленность, с выделением таких ее видов как административная, гражданская, дисциплинарная, конституционная и уголовная.

В науке административного права на сегодняшний день не сложилось единой позиции на понятие административной юрисдикции. Несмотря на то, что большинство ученых рассматривают ее как вид административно-процессуальной деятельности, относительно содержания и структуры административной юрисдикции существуют расхождения. Представители узкого подхода под административной юрисдикцией понимают государственно-властную деятельность уполномоченных на то государственных органов по рассмотрение дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности ^{[7, с. 636 – 637; 16, с. 35; 17, с. 7]}. Сторонники широкого понимания административной юрисдикции рассматривают ее как осуществляемую в установленной законом административно-процессуальной форме деятельность уполномоченных на то государственных органов по разрешению административно-правовых споров и применению мер административного принуждения ^{[2, с. 775; 5, с. 313; 1, с. 601; 12, с. 131]}.

По мнению автора статьи более правильным представляется не ограничивать административную юрисдикцию только одним видом административного производства – производством по делам об административных правонарушениях, хотя, несомненно, именно оно занимает ведущее место в структуре административной юрисдикции. Вместе с тем, не менее важное значение в обеспечении законности и правопорядка, а также защите прав и свобод физических и юридических лиц, имеют административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок производства по жалобам физических и юридических лиц на действия (решения) государственных органов и их должностных лиц, порядок дисциплинарного производства в отношении государственных служащих, а также порядок согласительного производства по урегулированию разногласий между органами исполнительной власти. Объединение данных норм в самостоятельный правовой институт обусловлено сложившейся на сегодняшний день обособленной группы общественных отношений, обладающих общими чертами, и потому требующих специального административно-правового воздействия.

Общепринято, что «правовой институт – это законодательно обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности отношений или ее стороны» ^{[3, с. 139]}. Предметом правового регулирования норм института административной юрисдикции выступают административно-процессуальные отношения особого рода, а именно те, которые складываются в сфере разрешения административных дел спорного характера. В основе административно-правового спора лежит конфликт, возникающий в сфере государственного управления.

Конфликт представляет собой столкновение противоположных мнений, сил, серьезные разногласия, острый спор ^{[15, с. 435]}. При этом конфликт может носить как противоправный характер, так и развиваться в рамках юридического дозволения ^{[11, с. 30]}. В этой связи в науке административного права выделяют две основные разновидности административно-правового конфликта: административное правонарушение и административный спор. Административное правонарушение представляется как «деструктивный правовой конфликт, возникающий по поводу нарушения субъективных и публичных прав, и связан с посягательством на объективный правопорядок путем нарушения противоправными деяниями норм-запретов, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) ^[13]. А административно-правовой спор рассматривается как конфликт, вызванный неисполнением обязанностей и нарушением субъективных прав в результате совершения действий и издания правовых актов управления, правомерность которых вызывает сомнения ^[9].

Круг административно-правовых конфликтов разнообразен. Однако общим для них является то, что обязательной его стороной выступает субъект публичной власти, наделенный государственно-властными полномочиями. С другой стороны административно-правового конфликта могут находиться как властные (государственные органы и их должностные лица), так и невластные субъекты (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, предприятия, учреждения и организации). Роль властных субъектов в этом правоотношении - обеспечить охрану общественных отношений от нарушений закона. Невластные субъекты реализуют возможность получения юрисдикционной защиты своих прав и свобод при разрешении административно-правовых споров.

Сфера административной юрисдикции представлена значительным многообразием видов публичных субъектов, наделенных полномочиями по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, возникающих в сфере государственного управления. Их задачей является обеспечение законного, своевременного и объективного рассмотрения такого рода дел по существу. Основную группу из них составляют органы исполнительные власти всех уровней и организационно-правовых форм, осуществляющие правоприменительные функции. В круг субъектов административной юрисдикции также входят судебные органы, органы, функционирующие в системе законодательной власти, органы местного самоуправления, иные государственные органы (избирательные комиссии, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и др.), а также публичные организации, наделенные государственно-властными полномочиями (государственные корпорации, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ). От имени указанных государственных органов и организаций властно-публичные полномочия по разрешению административно-правовых споров реализуют их должностные лица.

Без сомнения институт административной юрисдикции в системе отрасли административного права занимает особое место. Он является базовой частью одной из ее важнейших составляющих – административно-процессуального права. Поэтому в основе института административной юрисдикции лежат административно-правовые нормы процессуального характера, которые направлены на реализацию материальных норм административного права, закрепляющих юрисдикционные права и обязанности субъектов административно-правовых отношений. Назначением такого рода правовых норм является регламентация порядка разрешения административных дел спорного характера, возникающих между участниками административно-правовых отношений.

Специфика административно-юрисдикционных норм обусловливает особенности метода правового регулирования института административной юрисдикции. Общепринятым в юридической литературе является мнение о том, что правовой институт своего метода не имеет и использует метод той отрасли, в составе которой он находится. Однако стоит согласиться с В.Д. Сорокиным, рассматривающим метод правового регулирования «не как признак, присущий исключительно отрасли, … а как свойство всей системы права в целом» ^{[14, с. 494]}.

Институту административной юрисдикции присущи все основные способы общеотраслевого правового воздействия на общественные отношения, составляющие его предмет. Для него характерно сочетание императивности (обязывания) с элементами запрета и диспозитивности юрисдикционных норм. Классическим примером является КоАП РФ, нормы которого: 1) содержат запрет на совершение административных правонарушений, 2) предписывают субъектам административной юрисдикции осуществить процессуальные действия в рамках производства по делам об административных правонарушениях, 3) обеспечивают процессуальное равенство участников производства по делам об административных правонарушениях.

Правоохранительная роль института административной юрисдикции непосредственно связана с обеспечением законности и дисциплины в сфере государственного управления, защитой прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Как верно отмечено Н.В. Сухаревой: административная юрисдикция своим основным назначением имеет прежде всего правовую защиту административно-правовых норм и отношений ^{[2, с. 774]}. При этом важно, что в рамках административно-юрисдикционной деятельности обеспечивается охрана не только административно-правовых отношений, но и общественных отношений, составляющих предмет регулирования других отраслей права (гражданского, финансового, предпринимательского, трудового, таможенного и т.д.)

Это напрямую связано с содержанием административно-юрисдикционной деятельности, которое охватывает правовую квалификацию административного дела спорного характера: выбор, анализ, применение соответствующей административно-правовой нормы к фактическим обстоятельствам дела, а также обязательная правовая оценка поведения сторон административно-правового спора. И если в процессе рассмотрения дела устанавливаются факты нарушений закона со стороны одного из субъектов, законодательством предписано применение мер государственного принуждения к виновной стороне, в том числе административной и дисциплинарной ответственности. Необходимой гарантией законности любого вида правоохранительной деятельности является особое процессуальное оформление его результатов. Содержание, структура и соответствующие реквизиты правоприменительных актов, выносимых при разрешении административно-правовых споров, определены в законодательстве, что имеет важное значение для регламентации административно-юрисдикционной деятельности, так как данные процессуальные документы, в свою очередь, выступают юридическими фактами, опосредующими возникновение новых административных правоотношений, связанных с их исполнением.

Таким образом, административная юрисдикция представляет собой один из основных институтов отрасли административного права, который обеспечивает административно-правовое воздействие на относительно самостоятельную группу общественных отношений, складывающихся в процессе административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных на то субъектов публичной власти и направленных на разрешение административных дел спорного характера, возникающих в сфере государственного управления.