State scientific-technological policy of the Russian Federation: definition and approaches towards the research

В настоящее время определяющее влияние фактора развития науки на уровень национальной конкурентоспособности не требует доказательств. В этой связи представляется закономерным тот факт, что проблемы государственной политики в области науки и технологий находятся в фокусе внимания политического руководства Российской Федерации в течение первых десятилетий XXI века. Подобный вывод позволяет сделать как содержание стратегических, программных документов Правительства РФ и Минбрнауки России, так и анализ публичных выступлений руководителей государства, соответствующих органов исполнительной власти и ведущих политических партий.

Думается, что актуальность проблем развития государственной научно-технической политики связана как с масштабными изменениями в российской политической системе ^[14], так и с важностью методического обеспечения процессов формирования и реализации государственной научно-технической политики.

Комментируя первую позицию, нельзя не отметить, что, несмотря на видимую стабильность последних лет, российская политическая система достаточно динамично развивается. Наиболее ярким примером такого развития можно считать появление новых технологий политической коммуникации, выражающуюся прежде всего в эволюции СМИ, а также в значительном росте роль интернет-коммуникации в политике. Особое значение данные тенденции приобретают в контексте исследования процессов формирования и реализации государственной политики.

Что касается методического обеспечения процессов формирования и реализации государственной научно-технической политики, то здесь речь идет в первую очередь об определении границ ее публичности и формах участия различных политических институтов в рассматриваемых процессах.

В частности, нуждается в уточнении и соответствующих методических комментариях утверждаемый Федеральным законом от 23.08.1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» принцип гласности при выборе приоритетных направлений развития науки и техники, разработке и корректировке государственной научно-технической политики. В этом же аспекте представляется не менее важной проблема общественного контроля за реализацией государственной научно-технической политики.

Предваряя детальное рассмотрение процессов формирования и реализации государственной научно-технической политики, представляется принципиально важным определиться с трактовкой последней, а также с методологическим подходом к ее исследованию.

Следует обратить внимание, что в контексте политической науки данный вопрос исследован явно недостаточно: большинство работ, посвященных государственной политике в области науки и технологий, опубликовано представителями других общественных наук – экономической, социологической, юридической и исторической.

Что касается определения государственной научно-технической политики, то, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в большинстве нормативных и литературных источников она понимается исключительно как односторонняя деятельность государства.

В частности, чисто административный подход к пониманию государственной научно-технической политики закреплен в федеральном законодательстве. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» закрепляет ее определение как составной части социально-экономической политики, выражающей отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.

Несколько иначе трактуется государственная научно-техническая политика с позиций экономической науки. Так, представители Центра исследования и статистики науки Российской академии наук (ЦИСН РАН) А.Н. Авдулов и А.Н. Кулькин в статье «Периодизация государственной научно-технической политики промышленно развитых стран» предлагают следующее развернутое определение: научно-техническая политика государства – это планомерная и постоянная, организуемая специализированными государственными органами всех уровней работа или система мероприятий, имеющая своей целью создание оптимальных экономических, правовых, политических и иных условий для динамичного, эффективного и экологически безопасного развития научно-технического потенциала страны ^[1]. Научно-технический потенциал при этом понимается данными авторами как совокупность кадровых, материальных, финансовых и информационных ресурсов, которыми располагает сфера «наука – техника», а также организационных и управленческих структур, обеспечивающих функционирование этой сферы.

На схожих позициях находятся авторы монографии «Государственная научно-техническая политика в модернизационной стратегии России», трактующие данную категорию как совокупность планируемых и осуществляемых на государственном уровне законодательных, экономических, организационных и иных мер, направленных на формирование и развитие научно-технического потенциала, ускорение процессов внедрения и распространения в сфере производства и услуг достижений научно-технического прогресса с целью повышения конкурентоспособности национальной промышленности на внешнем и внутреннем рынках, развития сферы научных исследований и образования, повышения благосостояния населения ^[4].

Аналогичный подход содержится в трудах Л.Э. Миндели и его коллег из Института проблем развития науки РАН. Так, в числе главных направлений государственной научно-технической политики указанные авторы отмечают государственные меры, во-первых, по наращиванию научного потенциала и, во-вторых, по его использованию в интересах народного хозяйства ^[7]. Нередко также в научной литературе встречается подобное понимание государственной научно-технической политики, не выраженное напрямую. Т.е. само определение не приводится, но подразумевается в тексте научных трудов ^{[8, 9, 10, 13]}.

Приведенное в вышеуказанных определениях понимание государственной научно-технической политики как деятельности по развитию научного потенциала страны представляется справедливым и заслуживает, по нашему мнению, самого пристального внимания. Вместе с тем думается, что рассматриваемая категория должна иметь более широкую трактовку, учитывающую в том числе и отмеченный в предыдущей главе тезис о том, что в процессе формирования и реализации политики государство не находится в вакууме, а функционирует в постоянном взаимодействии с различными институтами гражданского общества.

Думается, что с позиции политической науки государственную политику представляется целесообразным трактовать не как одностороннюю деятельность государства, его органов и должностных лиц, а как результат взаимодействия государства, институтов гражданского общества и других заинтересованных структур.

В этой связи представляется обоснованным определение государственной научно-технической политики, в соответствии с которым под ней следует понимать сложный комплекс целей, задач и приоритетов государства в области развития и эффективного использования научного потенциала страны, подкрепленный соответствующим нормативно-правовым обеспечением, а также систему государственных и общественных институтов, обеспечивающих их реализацию, и технологии взаимодействия государства и гражданского общества по формированию и реализации указанных целей и приоритетов.

Как представляется, в качестве базового метода изучения государственной научно-технической политики в рамках настоящего диссертационного исследования, целесообразно использовать уже охарактеризованный автором в ряде научных публикаций системно-динамический подход. Суть данного подхода заключается в понимании государственной политики в трех аспектах: а) пространственном (характеризующем область государственной политики, а также систему политических институтов и органов государственной власти, участвующих в ее формировании и реализации); б) временном (предполагающем наличие как минимум трех этапов жизненного цикла государственной политики – ее формирование, реализация и оценка ее эффективности и результативности); в) технологическом (раскрывающем весь комплекс методов взаимодействия государства и общества на всех этапах жизненного цикла государственной политики).

Конкретизируя содержание пространственного измерения государственной научно-технической политики, следует выделить, во-первых, ее нормативно-правовые и концептуальные основы и, во-вторых, ее институциональное наполнение. Если первые определяют направления государственной политики, а также пути их реализации, то второе характеризует сложный комплекс государственных и общественных институтов, ответственных за формирование приоритетов государственной научно-технической политики, их воплощение в жизнь и контроль за указанными процессами.

Под нормативно-правовыми и концептуальными основами государственной научно-технической политики следует понимать, во-первых, Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и иные законы и подзаконные акты, регулирующие соответствующие вопросы государственной политики, во-вторых, документы стратегического характера (доктрины, концепции, стратегии), как правило, утверждаемые Президентом РФ или Правительством РФ (реже – Министерством образования и науки) и определяющие основные направления государственной политики в области науки и технологий, ее цели и методы их достижения.

При анализе рассматриваемого измерения государственной научно-технической политики также обращают на себя внимание следующие тенденции в государственного управления наукой: а) развитие институциональных форм доступа представителей заинтересованных общественных групп к формированию государственной научно-технической политики, финансированию науки и оценке ее эффективности; б) распространение практики создания «исследовательских советов» при органах власти, а также общественных научных фондов; в) развитие партнерства между различными структурами, выполняющими исследования и разработки; г) появление у институтов гражданского общества атрибутов субъектности применительно к государственной научно-технической политике.

Немаловажным является то, что в современных политических процессах (в том числе и в процессе формирования и реализации государственной политики) все более возрастающую роль играют группы интересов и создаваемые ими всевозможные лоббистские структуры. Следует согласиться с мнением В.И. Буренко, отмечающего незавершенность процессов формирования эффективных механизмов взаимодействия и диалога общественности и власти в современной России ^{[3, с. 5-6]}.

Думается, что наибольшим влиянием на процессы формирования и реализации государственной научно-технической политики пользуются такие группы интересов, как: а) отдельные промышленные группы (в первую очередь т.н. «сырьевое лобби»); б) руководство некоторых органов исполнительной власти, отвечающее за те или иные отрасли экономики (т.н. «ведомственное лобби»); в) ряд влиятельных научных организаций, в т.ч. из системы РАН (т.н. «внутринаучное лобби»).

Рассматривая временное измерение государственной научно-технической политики, следует отметить, что различные варианты периодизации процесса принятия политико-управленческих решений (т.е. – «жизненного цикла» политики) рассматривались в трудах многих отечественных и зарубежных политологов, в т.ч. Г. Лассуэла, Г.Д. Бревера, Н. Полсби, А.Ю. Сунгурова ^[12], Н.Н. Соколова ^[11]. Сама логика процесса подсказывает, что в качестве основных стадий данного цикла следует выделить: 1) стадию предварительного анализа и выявления интересов различных акторов; 2) стадию разработки и предложения альтернатив (от основных направлений политики до конкретных проектов по их реализации); 3) стадию обсуждения и анализа предложенных альтернатив; 4) стадию принятия решения уполномоченным властным субъектом; 5) стадию реализации принятых решений и программ; 6) стадию контроля и оценки реализации политики, как со стороны общественных институтов, так и со стороны самой власти ^[2].

Строго говоря, путем разумного укрупнения указанных стадий представляется возможным свести весь цикл формирования и реализации государственной научно-технической политики к трем логически увязанным стадиям: формирования государственной политики, ее реализации и оценки ее результативности.

В этой связи думается необходимым подчеркнуть различия участия различных политических институтов в исследуемых процессах на стадии ее формирования, реализации и оценки. Так, для первой стадии характерно, в первую очередь, участие представителей политического руководства страны (Президента, Председателя Правительства, ключевых министров, руководства палат Федерального Собрания и соответствующих парламентских комитетов), а также совещательных органов при указанных властных структурах ^[15].

Ключевое отличие второй стадии заключается в том, что в качестве основного субъекта здесь выступает профильный федеральный орган исполнительной власти (т.е. Минобрнауки России). При этом значительно снижается роль законодательного (представительного) органа власти: фактически она сводится к механизмам парламентского контроля за использованием бюджетных средств. Что касается общественного контроля, то многие эксперты констатируют его фактическое отсутствие. Деятельность Минобрнауки России в рамках рассматриваемой стадии заключается в разработке, продвижении и последующей реализации целевых программ различного уровня (федеральных, ведомственных), предполагающих финансирование конкретных проектов исходя из определенных приоритетов развития науки.

Думается, что в контексте настоящего исследования особую актуальность приобретает анализ третьей стадии, т.е. оценки результативности государственной научно-технической политики. Следует отметить возрастающую роль политического руководства страны, разнообразных групп интересов, а также научного и экспертного сообщества как субъектов оценки. Вместе с тем нельзя не подчеркнуть ряд возникающих на данном этапе принципиальных сложностей методологического плана. В частности, речь идет об отсутствии четких и единообразных критериев оценки результативности и эффективности государственной научно-технической политики (что, впрочем, актуально и для других сфер общественной жизни) ^[5].

Наконец, в соответствии с приведенными стадиями жизненного цикла государственной научно-технической политики представляется необходимым выделить следующие составляющие ее технологического измерения: а) технологии формирования государственной научно-технической политики; б) технологии ее реализации; в) технологии оценки ее эффективности и результативности.

Анализ нормативно-правовых источников и обобщение сложившейся практики формирования и реализации государственной научно-технической политики позволяет сделать вывод о практически монопольном положении Минобрнауки России в рассматриваемых процессах. Применяемый подход в ряде статей назван государственно-административным (в отличие от политического, предполагающего активное участие партий в формирование «политической повестки дня»). Позиция министерства (а, следовательно, и Правительства в целом, основывается на результатах анализа ситуации в сфере науки и технологий вкупе с субъективным восприятием соответствующих проблем со стороны всевозможных групп интересов. Не секрет, что подобное положение дел открывает значительные возможности для лоббирования.

Думается, что подобная политика властей во многом обусловлено объективной необходимостью. Вместе с тем было бы некорректно не отметить ряд серьезных недостатков указанного подхода. Наиболее очевидное «узкое место», как представляется, состоит в недостаточной степени привлечения научного сообщества к процессу разработки и корректировки государственной научно-технической политики. В этой ситуации Министерство образования и науки Российской федерации вынуждено самостоятельно определять методологию взаимодействия с научным сообществом. Выделить прорывные, перспективные направления научных исследований возможно, в частности, с помощью широко известных и применяемых как в России, так и за рубежом экспертных процедур ^{[5, 6]}.

Подобная методика была разработана Министерством образования и науки еще в 2006 году в целях корректировки приоритетных направлений развития науки и техники, а также отбора критических технологий. В процессе корректировки соответствующих перечней данная методика предполагается организация масштабных экспертных опросов с участием широкого круга экспертов из числа наиболее активно работающих ученых и специалистов реального сектора экономики. Ее несомненным достоинством является комплексный характер и масштабность. В частности, в ней учтены и подробно регламентированы все стадии разработки приоритетных направлений государственной научно-технической политики, в том числе состав участников этого сложного и многоступенчатого процесса.

Однако, по мнению ряда экспертов, отдельные вопросы все же остаются нерешенными. Первым подобным вопросом является проблема публичности государственной научно-технической политики. В соответствии с Федеральным законом № 127-ФЗ соответствующие приоритеты следует определять по итогам широких общественных обсуждений. В то же время форма подобных обсуждений (т.е. «границы публичности») требует уточнения.

Не менее важен и такой чисто методический вопрос, как формы работы с экспертами. Методика Минобрнауки России предполагает использование двух методов: анкетирования и «фокус-групп», причем последний метод является основным. Между тем, не следует забывать, что данный метод подразумевает личное общение экспертов, что делает практически неизбежным групповое давление, а также давление более авторитетных участников фокус-группы. Эта проблема становится еще более актуальной, если вспомнить, что экспертами выступают представители научного сообщества – группы достаточно замкнутой, со своей структурой и иерархией степеней, званий и т.п. Следовательно, возникает вопрос о нейтрализации указанных негативных эффектов.

Одним из вариантов может стать использование метода Дельфи. Его несомненное преимущество заключается в том, что эксперты не общаются друг с другом непосредственно, а только через организаторов экспертизы. Таким образом устраняется эффект давления авторитетов. Другим достоинством метода является то, что он предполагает дистанционное общение между экспертами и организаторами экспертизы, а значит, возникает возможность привлечения к процессу представителей научного сообщества со всей России ^{[5, с. 87-88]}.

Резюмируя анализ описываемой методики, нельзя не отметить ее сугубо управленческий, административный характер. Политические аспекты и, в частности, учет позиций политических институтов (партий, общественных движений и т.д.) практически не учитываются.

Наконец, остается актуальной проблема выработки методики оценки эффективности всей государственной научно-технической политики, которая бы учитывала и уровень эффективности ее разработки и корректировки, и степень ее публичности (т.е. налаженности диалога как с научным сообществом, так и с обществом в целом), и эффективность и результативность реализации разработанной политики по всем направлениям.