Principles of legal regulation and corporate regulation of activity of the political parties in Russia

Mamedova Vladislava Eduardovna Post-graduate student, the department of Public and Administrative Law, Academician Korolev Samara National Research University 443011, Russia, Samarskaya oblast', g. Samara, ul. Moskovskoe Shosse, 34 Vladislava0804@mail.ru Other publications by this author

Правомерность постановки проблемы соотношения, взаимодействия и взаимосвязей  правового и корпоративного регулирования статуса политических партий предопределяется амбивалентностью природы политических партий. С одной стороны, политическая партия является порождением гражданского общества, то есть круга независимых от публичной власти частных отношений. С другой стороны, базовая интенция партий, заключающаяся в борьбе за власть, реализуемая посредством их участия в различных видах политической активности, встраивает их в систему властеотношений, регулируемых государственным правом. Таким образом, происходит трансформация политических партий из институтов гражданского общества в государственно-правовые институты ^[1].

Общеизвестно, что в предмет правового регулирования включены наиболее важные общественные отношения. Невозможность охватить таким регулированием весь спектр общественных отношений, а также социально-политический аспект природы политических партий (как института гражданского общества) требует существования дополнительной автономной системы регуляторов, которой является внутрипартийное (корпоративное) регулирование. Построение эффективной демократической конкурентной политической среды, безопасной для основ конституционного строя, возможно только посредством взвешенного применения развитых правовой и корпоративной систем регулирования деятельности политических партий. При осуществлении правового регулирования статуса политических партий принципиальным становится вопрос о пределах вмешательства государства во внутренние дела партии и о соотношении правового и корпоративного регулирования деятельности политических партий.

Оптимальная пропорция между правовым и корпоративным регулированием деятельности политических партий должна обеспечивать соблюдение ряда балансов:

– баланса социальных интересов – баланса публичного и частного интереса, общезначимых и индивидуальных ценностей – баланса защищенности основ конституционного строя и свободы политической жизни, свободы деятельности политических партий;

– баланса между необходимостью представления на политической арене интересов всего населения и недопустимостью излишней фрагментарности политического спектра;

– баланса стабильности правовой системы и быстроты нормативного реагирования на изменчивость политических отношений;

– баланса интересов и возможностей политического большинства и меньшинства;

– баланса свободы саморегуляции политических партий и защищенности прав отдельного члена политической партии.

Цели соблюдения перечисленных выше балансов служит ряд принципов, который должен быть положен в основу построения нормативной системы регулирования деятельности политических партий. Не обладая характером конкретных предписаний, принципы права задают основные направления развития системы регулирования и способствуют ее гармонизации.

1. Принцип единства системы нормативного регулирования. Применение правового и корпоративного регулирования в сфере определения статуса политических партий не следует рассматривать как механическое сложение двух различных систем. Правовое и корпоративное регулирование, воздействуя на общественные отношения, выстраиваются в единую систему регулирования. Единство представляет собой сущностную характеристику  нормативного регулирования статуса политических партий, что обусловлено единством целей и задач (эффективного функционирования как отдельных политических партий, так и всех политической системы в целом), единством принципов регулирования, а также единством круга регулируемых отношений. Единство правового и корпоративного регулирования не должно рассматриваться как подчиненность, зависимость и несамостоятельность внутрипартийного регулирования. Содержание принципа единства раскрывается через недопустимость изоляции правового и корпоративного регулирования, необходимость установления между ними широких множественных взаимосвязей, а также выстраивание своего рода «системы сдержек и противовесов» в целях исключения злоупотреблений  и выхода одной части системы регулирования в предметную область другой. 

2. Принцип сочетания централизации и децентрализации нормативного регулирования закладывает основу «расщепления» предметов правового и корпоративного регулирования в целях эффективного воздействия на общественные отношения. Указанный принцип предполагает централизованную выработку правовых норм, обязательных для всех политических партий с одновременным существованием партийного нормотворчества, призванного обеспечить «рациональную организацию системы права» ^[2], посредством ее освобождения от необходимости воздействовать на общественные отношения, не требующие правового регулирования. При этом единовременно обеспечивается стабильность нормативной системы (посредством единых правовых регуляторов) и ее гибкость и динамизм (посредством корпоративных регуляторов, способных более оперативно реагировать на внешние изменения).     

3. Принцип равенства политических партий в контексте установления оптимального соотношения правового и корпоративного регулирования их деятельности означает равное право каждой политической партии на корпоративное нормотворчество, равные правовые требования к внутрипартийному регулированию, равные гарантии реализации права на корпоративное регулирование политических партий, а также равный уровень правового вмешательства в деятельность политических партий, равный круг прав и обязанностей, устанавливаемых законом для всех партий без исключений и изъятий.

4. Принцип субсидиарности. В основу принципа субсидиарности положена концепция недопустимости отобрания у малых сообществ и передачи большим сообществам полномочий, реализация которых осуществима посредством ресурсов малого сообщества ^[3]. На основании механизма распределения полномочий по восходящей линии регулирование отношений, связанных с деятельностью политических партий, должно осуществляться на низовом уровне – самими политическими партиями, при этом вмешательство государственных структур допустимо лишь в случаях невозможности эффективного регулирования отношений самими политическими партиями ^{[4, 5, 6]}. Отношения, цель регулирования которых не может быть достигнута партийными средствами и в силу характера и масштаба предполагаемого действия может быть реализована только посредством государственного воздействия – составляют исключительный предмет правового регулирования. Правовое воздействие на отношения, входящие в совместный с корпоративным регулированием предмет, должно исключать узурпацию либо необоснованное ограничение государством права политической партии на саморегуляцию и осуществляться на оправданном основании. Вмешательство государства в отношения, составляющий исключительный предмет корпоративного регулирования, недопустимо. 

Следует отметить, что содержание принципа субсидиарности не исчерпывается положением о распределении полномочий, а включает также положения о распределении «средств обеспечения этих полномочий и ответственность за их реализацию» ^[7]. Иными словами, распределение полномочий и требование об их исполнении низовыми субъектами регуляции допустимо только при распределении и должной обеспеченности указанных субъектов необходимыми ресурсами, а также при условии взаимной ответственности субъектов различного уровня – государства и политических партий. Эти положения подчеркивают, что применение принципа субсидиарности не предполагает механического сложения систем правового и корпоративного регулирования, а детерминирует тесное взаимодействие указанных систем, дополнения ими друг друга в целях эффектного функционирования отдельных политических партий и всей политической системы в целом.  

5. Принцип пропорциональности предполагает пропорциональное разделение полномочий между государством и политическими партиями, осуществляемое в целях предотвращения возможных злоупотреблений. Исходным началом, по отношению к которому следует встраивать пропорциональность, должно выступать нормальное функционирование демократии в условиях многопартийности, отдельные составляющие которого выражены в указанных выше балансах.  

6. Принцип дифференциации полномочий ^[7] тесно связан с предыдущим принципом и предполагает четкое разграничение полномочий государства и политических партий, недопустимость их дублирования и несоответствия. Реализация указанного принципа требует точности терминологии, используемой при закреплении пределов компетенции субъектов. Принцип дифференциации нацелен на достижение ясности регулирования, исключение коллизий регулирования различного уровня путем очерчивания рамок допустимого поведения государства и политических партий и установления ответственности за вторжение в чужую компетенцию. 

7. Принцип необходимости. Применение правовых норм к политическим партиям должно строиться на условиях исключения «безосновательного стеснения» ^[8] деятельности партий, создания благоприятной среды для функционирования политических партий в качестве основных политических акторов и равной защиты прав партий ^[8]. Пункт 11-b резолюции 1308 Парламентской ассамблеи Совета Европы «Ограничения для политических партий в государствах-членах Совета Европы» рассматривает «ограничение деятельности или роспуск политических партий как исключительную меру» допустимую для применения лишь в случаях использования политической партией насильственных методов, угрозы «гражданскому миру и демократическому конституционному устройству страны» ^[9]. «Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий» Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – БДИПЧ ОБСЕ) допускает ограничения свободы объединения только случае их соответствия требованиям  необходимости ^[8] (пункт 14), «соразмерности по своему характеру и эффективности для достижения преследуемой цели» ^[8] (пункт 17) (см. ниже). Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 декабря 2004 года № 18-П обосновывает допустимость законодательного регулирования правового положения политических партий, построенного на основе Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов. При этом в основу регулирования должны быть положены принципы необходимости и соразмерности конституционно значимым целям – недопустимо создание необоснованных препятствий для реализации права на политическое объединение и свободы деятельности политических партий ^[10].

Согласно современной трактовке принципа необходимости, необходимые (то есть «необходимые для нормального функционирования демократии» ^[1]) государственные ограничения права на политическое объединение допустимы лишь в случае необходимости защиты общезначимых (конституционно значимых) ценностей, таких как конституционный строй и национальная безопасность, при условии недопустимости создания  необоснованных препятствий, искажающих сущность ограничиваемого права.  

8. Принцип соразмерности ^[10]. Содержание данного принципа заключается в соблюдении в процессе правового регулирования требования соразмерности ограничений прав и конституционно признаваемым целям таких ограничений. Указанный принцип также служит разрешению задачи исключения чрезмерных и необоснованных ограничений прав и  свобод. Согласно данному принципу ограничения, накладываемые для достижения конституционных целей, должны быть минимальными из круга ограничений, достаточных для достижения указанных целей.

9. Принцип автономности и самоорганизации политических партий базируется на амбивалентности природы политической партии и ее сущности как института гражданского общества. Политическая партия как институт гражданского общества представляет собой независимое (автономное) от властного государственного вмешательства самоорганизуемое объединение. Недопустимость государственного вмешательство включает в себя запрет как на прямую зависимость партий от государства (запрет государственного влияние на выработку внутрипартийных решений, формы и методы партийной деятельности), так и на косвенное воздействие государства на политические партии. Косвенное государственное воздействие заключается в создании таких условий для партии, в которых она вынуждена действовать удобным для государства образом. Такое положение дел может создаваться различными правовыми методами, в том числе законодательно установленными условиями доступа к государственному финансированию, бесплатному эфирному времени, иным ресурсам средств массовой информации и различным льготам ^{[11, 12, 13]}. В такой ситуации нарушается баланс амбивалентности природы политической партии: партия становится скорее органом государства, нежели институтом гражданского общества.    

Принцип автономности нашел свое отражение в ч. 1 ст. 10 Федерального закона Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», согласно которой вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий не допускается ^[14]. В то же время, можно сделать вывод о том, что указанное положение вводит запрет только на прямое директивное влияние представителей государства на деятельность политических партий. Представляет необходимым закрепить законодательный запрет на применение механизмов косвенного влияния на деятельность партий. В частности, с указанных позиций негативной оценки заслуживает нынешняя политика финансового и иного привилегирования политическим партиям, допущенных к распределению мандатов в представительных органах. Существующие положения, с одной стороны, нарушают принцип равенства политических партий, а с другой, служат средством политической «прикормки» и «приручения» имеющих доступ к власти политических  партий.

В то же время принцип автономности не является абсолютным. Как уже было отмечено выше, характеристика государства как демократического задает системы координат для всех действующих в государстве сил, в связи с чем государственное требование о демократичности внутренних отношений политических партий является правомерным. Таким образом, государство имеет право устанавливать требования к характеристике внутрипартийных отношений как соответствующих демократическим идеалам. В то же время, следует подчеркнуть, что политическая партия является автономным, а не полностью независимым от государства объединением, это означает, что в основу деятельности политических партий должен быть положен принцип законности.

10. Принцип департизации государственной власти. История Российской партийной системы продемонстрировала необходимость законодательного закрепления указанного принципа, а также негативные последствия его нарушений, проявившиеся в сращивании партийного и государственного аппарата, партизацию всех сфер жизни государства и общества. В настоящее время основу принципу департизации закладывает содержащийся в ч. 2 ст. 13 Конституции Российской Федерации запрет на установление какой-либо идеологии в качестве обязательной либо государственной ^[15]. Согласно п. «ж» ч. 2 ст. 19 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств обязанность государств-участников «обеспечивать, чтобы законы и государственная политика осуществляли разделение партии и государства» ^[16]. Согласно ч. 4, 5 ст. 9 Федерального закона Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» не допускается создание структурных подразделений политических партий, а также деятельность самих политических партий и их подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления ^[4]. Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается ^[4]. Согласно ч. 3 ст. 10 Федерального закона Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» лица, замещающие государственные  и муниципальные должности, а также государственные и муниципальные служащие не вправе использовать служебные и должностные преимущества в интересах политической партии ^[4]. Кроме того, они не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных и служебных обязанностей. Представляется, что положения ч. 3 ст. 10 указанного закона, легализующие совмещение должностной либо служебной деятельности и партийного членства, входят в противоречие с принципом департизации и создают основания для злоупотреблений ^[17]. Действительно, содержание ч. 3. ст. 10 указанного закона с точки зрения оценки уровня гарантированности защиты от злоупотреблений представляется неудовлетворительным. Кроме того, ситуация усугубляется отсутствием санкций за нарушение указанных положений, а также особой сложностью процесса доказывания указанных нарушений. Таким образом, создается риск реализации партийных, узкогрупповых внутрипартийных интересов посредством противоправного использования государственных ресурсов. В таком случае, государство становится проводником интересов определенной политической партии в нарушение демократических принципов идеологического, политического плюрализма и принципа многопартийности. В связи с чем целесообразным представляется включение в законодательство положения о замещении государственных и муниципальных должностей, а также о поступлении на государственную и муниципальную службу исключительно на началах беспартийности. При подаче документов для поступления на службу либо занятие должности кандидат в обязательном порядке должен указывать информацию о своей партийной принадлежности. При этом партийное членство должно рассматриваться в качестве основания для отказа в замещении должности и поступления на службу.    

В то же время важнейшей гарантией соблюдения государством интересов политических партий является, закрепленное в ч. 2 ст. 10 закона положение об обязательном рассмотрении вопросов, затрагивающих указанные интересы, с участием политических партий либо по согласованию с ними. Следует отметить, что необходимо исключить возможности искажения гарантирующей сущности этого положения и его превращения в средство партийного диктата, в частности посредством более четкого определения круга вопросов, затрагивающих интересы политической партии.  Представляется целесообразной замена данной категории на категорию «вопросы, затрагивающие правовое положение и деятельность политических партий». 

11. Принцип множественности (сочетания) способов нормативного регулирования. Принцип множественности или сочетания способов нормативного регулирования выдвигает требование к законодателю, заключающееся к необходимости выбора модели гибкого правового воздействия на указанные отношения, строящуюся не только на императивном методе регулирования, но также  имеющую в своем арсенале различные способы диспозитивного воздействия.

Доминирующим методом правового регулирования деятельности политических партий является основной метод конституционного права – императивный, что обусловлено публичным аспектом природы рассматриваемых отношений ^[18]. В то же время существование корпоративного регулирования свидетельствует о применении диспозитивного метода в регулировании рассматриваемых отношений. Нам представляется, что в основу выбора того или иного метода, способа регулирования должно ложиться определение группы, к которой относятся отношения, подлежащие урегулированию. Наиболее широко императивный метод следует применять при регулировании отношений, входящих в исключительный предмет правового регулирования, поскольку в этих отношениях находит свое максимальное выражение публично-правовой аспект природы политических партий. В основу регулирования отношений, составляющий совместный предмет правового и корпоративного регулирования, должен быть положен принцип множественности (сочетания) способов регулирования: здесь помимо обязывания и запрещения следует использовать способы дозволения, поощрения и рекомендации. При корпоративном регулировании каждая политическая партия самостоятельно определяет необходимое сочетание методов и способов воздействия на партийные отношения.

Таким образом, представляется, что выстраиванию системы правового и корпоративного регулирования должно предшествовать построение системы принципов такой системы регулирования, основанное на рефлексии современного состояния политических отношений. Соотношение правового и корпоративного регулирования, способное обеспечить эффективное функционирование многопартийной политической системы в демократических условиях, должно выстраиваться на основании соблюдения балансов публичных и частных интересов. Полагаем, что неукоснительное соблюдение системы предложенных принципов позволит создать эффективную систему нормативного регулирования деятельности политических партий, исключающую возможность регулятивных «перекосов» в сторону государства либо партий.