Search for a model of federative relations in contemporary Russia as a national security idea

Ran'zhina Irina Vladimirovna PhD in Politics Associate Professor at Volgograd State University (Volzhsk Branch), Department of Economics and Management 404106, Russia, Volzhskii, ul. Bol'shevistskaya, 76, kv. 31 iranzhina@mail.ru Other publications by this author

Происходящие в современном мире политические и социокультурные преобразования такие как процесс глобализации, идеология мультикультурализма, размывание экономических и политических границ государств, приводят к необходимости анализа ведущих тенденций мирового развития в части проблемы адаптации к их требованиям формы и качественных характеристик государственного устройства. В этих условиях на первый план выходит способность государства к политической модернизации и трансформации, что становится решающим фактором успеха в конкурентной борьбе, а порой и вопросом для выживания в постоянно меняющемся мире.

Ускоряющиеся темпы глобализации стали одной из мировых тенденций и реалий современности, что повергло в страх народ потерять собственную национальную идентичность и самобытность, раствориться в море тиражируемой в массовом порядке общечеловеческой культуры. Повышенное внимание к истории своего народа, тенденции к героизации прошлого, попытки добиться для своего региона больших прав и приоритетного внимания государства и мирового сообщества в целом, стали отличительными чертами политической деятельности многих этнических и конфессиональных групп. В свете этого можно говорить о новой волне политического регионализма, ставящего основной целью достижение возможно больших прав, а порой и полного суверенитета для отдельных общностей, компактно проживающих на определённых территориях.

Наиболее полно отвечающей глобальным вызовам современности властной парадигмой государственного устройства является федерализм, основным принципаом которого является принцип соглашения, фундамент которого составляет взаимное доверие. Этот постулат как нельзя более подходит для организации государств современного типа, поддерживающих единство многообразия национальных культур и особенностей входящих в них самобытных регионов.

В результате глобализации и регионализации вторая половина XX века породила новые схемы взаимоотношений между административно-территориальными образованиями с центральными властями и с зарубежными государствами и этот процесс только набирает обороты: о своем стремлении к независимости заговорили Квебек в Канаде, Северная Ирландия и Шотландия в Великобритании, Страна Басков в Испании, Падания в Италии, Корсика во Франции, Фландрия в Бельгии ^[15].

Это напрямую затронуло сущностное определение и понимание современной формы государственного устройства ^[14]. Существует 22 государства, юридически не являющихся федеративными, но их государственное устройство включает элементы федерализма.

Сущность федеративного устройства России определяется причинами, вызвавшими образование в стране федерации. В основе модели российского федерализма лежит национально-территориальный принцип (бывшие автономные республики и округа, края и области определились в качестве федеральных субъектов). Такое основание федеративного устройства послужило с одной стороны сохранению целостности государства, а с другой, появлению ряда значимых проблем, образовавшихся в результате возникших противоречий:

между суверенизацией, повышением самостоятельности регионов-субъектов Федерации и объективной потребностью сохранения целостности и упрочнения общероссийской государственности в интересах всех народов и национальностей;

между стремлением многих народов, этнических групп к национальной консолидации и процессами интеграции российского общества, имеющими социально-экономическую обусловленность;

между специфическими интересами народов, которые чётко выявились в ходе развернувшихся реформ, и необходимостью их согласования, взаимного поиска компромиссов при их реализации;

между необходимостью согласованного проведения экономических, политических и социальных реформ на всей территории РФ и наличием значительных различий в уровнях социально-экономического развития регионов, различий в подходах, методах, темпах преобразований, что обусловливается их спецификой (исторической, демографической, этнической, природной, сырьевой, хозяйственной).

Важным принципом федеративного государства является принцип равноправия субъектов Федерации, который гласит, что равенство должно распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться, как в отношениях отдельных субъектов Федерации с Центром, так и в отношениях субъектов Федерации друг с другом. Так, часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации устанавливает «равноправие всех субъектов Федерации (республик, краёв и др.)», а часть 2 той же статьи определяет статус республик как «государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов» ^[1]. Такое несогласование создаёт конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами, как между ними, так и с федеральными органами - асимметричный федерализм.

К большому сожалению, практика последовавшего за принятием Конституции подписания системы двусторонних договоров с национальными субъектами не снимала существующие проблемы, а наоборот, их усиливала. В этих двухсторонних нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, не позволяющее реализовать главный принцип построения федеративного государства, который С. Валентей формулирует следующим образом: «Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения» ^[3]. Данный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру), при этом обе стороны этой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга, имея полное экономическое обеспечение выполнения своих функций.

Без труда можно установить, что в существующей модели российского государственного устройства данный основной принцип построения федерации нарушается. Н. Мириханов обозначает главные признаки современного российского федерализма: «В Российской Федерации к началу XXI столетия формально, юридически и практически сложилась система своеобразных федеративных отношений, имеющих следующие характеристики:

смешанный этнотерриториальный характер субъектов федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений;

асимметричность субъектов федерации, экономическое неравенство и неравный вес голосов граждан, проживающих в этих субъектах;

неоднозначность статусов субъектов федерации, наличие сложносоставных субъектов РФ;

нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов;

дотационность, и, следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти;

региональный центризм по отношению к местному самоуправлению;

автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля;

роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона и характер его персональных связей в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону;

продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами» ^[6].

Создание федерации и как следствие разделение страны на её субъекты было осуществлено с чистого листа, с полным игнорированием не только исторического развития российского государства и входивших в него регионов, но и экономической целесообразности. Принцип экономической эффективности мог быть выдвинут в качестве основополагающего при построении федерации только в том случае, если в федерацию вступали уже сложившиеся, экономически самостоятельные субъекты, в рамках федерации обязанные быть самоокупаемыми. Но «в советском государстве региональные органы власти не имели собственных полномочий и, как следствие, не имели независимых источников финансирования и независимого бюджета, а потому вопрос об экономической эффективности отдельного региона не ставился, а само понимание дотации возникло уже только в постсоветской России, когда отдельные регионы стали самостоятельными субъектами хозяйственной деятельности» ^[6].

Региональное деление России было ориентировано на одну экономическую систему, а в рамках иной системы оно оказалось не только неэффективно, но и чревато зависимостью большинства регионов от центра в гораздо большей степени, чем это подразумевает «нормальный» федерализм. С одной стороны, региональные элиты полностью независимы от центра вследствие захваченного ими фактического суверенитета, а с другой — их республики зависимы от него в силу своей дотационности. Таким образом, мы получили не просто асимметричную федерацию, но федерацию асимметричную не по заслугам. С тем фактом, что регионы, вносящие больший вклад в экономику, обороноспособность и культурную жизнь страны, имели бы более высокий статус, ещё можно было бы смириться, все-таки здесь статус определялся бы реальной значимостью субъекта. Но несомненно, что нынешнее деление России на регионы не может быть признано удовлетворительным и имеющим право на дальнейшее существование.

Самой сложной проблемой для современной России, истоки которой уходят в советскую эпоху - национальная составляющая. Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов федерации по национальному признаку, российский федерализм не мог быть другим. Здесь необходимо однозначно указать на то обстоятельство, что система власти Советского Союза была унитарной, и «унитарность эта обеспечивалась властной вертикалью партийных органов; после ее упразднения фантомный федерализм стал действовать по-настоящему, после чего немедленно проявили себя соответствующие противоречия» ^[6].

Поскольку сама идея федерализма в России должена была удовлетворить национальные чувства малых народов России, то всем им, набравшим ту или иную численность населения, были «нарезаны уделы» якобы в собственное пользование. При этом абсолютно не учитывалось реальное соотношение представителей титульной нации со всеми остальными жителями региона. Не учитывалось, имел ли данный народ раньше собственную государственность и собирается ли ее иметь. При объединении народов в совместную автономию не принимались во внимание ни их взаимоотношения, ни их родство. «В перспективе это не играло никакой роли для СССР, так как реального самоуправления данных народов не было, и если все политические и экономические вопросы решает местный партийный комитет, то все равно, куда относятся пресловутые казацкие районы — к Чечено-Ингушской АССР или к Ставропольскому краю. Не имело значения, что русские и национальные регионы имеют разное количество полномочий, ибо на самом деле никакими полномочиями они не обладали. Тюменская область и Татарская АССР в одинаковой мере зависели от федерального центра, как, впрочем, и все остальные регионы, декларируемая асимметричность восполнялась реальной симметричностью, а оттого было неважно это различие статусов».

Исходя из множеста подходов в определении сущности федеративного устройства в России и попытки решить проблемы, связанные с этим фактом, до сих пор существуют разногласия по поводу того, как именно должна проходить структурная реформа российского федерализма. Н. Мириханов и Р. Абдулатипов предлагают идти по пути развития национального регионального представительства на высшем уровне государственной власти. «Национальные республики и автономные образования в многонациональной России нуждаются в более пристальном внимании к их волеизъявлению» ^[6]. Особо осторожно, конечно, следует поступать с урегулированием этнонациональных интересов в системе федеральных отношений.

Вряд ли мы можем согласиться с подобной точкой зрения. Выдвинутая Н. Мирихановым идея о большем представительстве национальностей в высших органах власти в реальности не способствует примирению и согласию в многонациональном государстве. В России 22 республики, 1 автономная область, 10 автономных округов. Даже учитывая, что некоторые национальные образования выражают интересы не одной, а двух национальностей, нетрудно посчитать, что при помощи системы национально-территориального деления государства возможно представить интересы лишь 32–36 национальностей из всей полиэтничной палитры российского государства. При этом ущемлёнными окажутся представители тех национальностей, которые «не удостоились» собственного автономного образования, а потому их интересы никак не будут представлены в этой схеме.

Кроме того, если исходить из необходимости выражения в государственной политике интересов различных национальностей, нужно определить, в какой степени эти интересы должны быть выражены. Численность адыгейцев значительно больше, чем численность ненцев. Значит ли это, что они должны иметь больше возможностей влиять на политику Российской Федерации? Если да, то это нарушает принцип равноправия народов. Если нет, то получается, что представитель многочисленной национальности имеет меньше политических прав, чем представитель малочисленной, а это нарушение принципов демократии.

Приведённая коллизия, далеко не единственная и дана лишь в качестве иллюстрации наиболее значимой из возможных проблем. При более пристальном изучении ситуации легко найти огромное количество подобных противоречий. А это доказывает, что неверен сам принцип формирования политического пространства государства по этническому признаку.

М. Золотарёва высказывается по этому вопросу весьма определённо: «Можно сказать, что если национальный суверенитет, основанный именно на праве наций (а не людей или государств) на самоопределение, является столь политически взрывоопасным институтом, то нет нужды применять его» ^[5]. Мнение это подтверждает ссылкой на многовековой исторический опыт всего мира Ю. Шаров: «... федерации, построенные по национальному и национально-территориальному признаку, весьма неустойчивы» ^[12].

В конечном счёте, право каждого человека быть представителем собственной национальности и развивать ее культуру гарантируется в них уже не на национальном, а на общегражданском уровне. С того момента, когда в России была признана Декларация прав человека, гарантирующая каждому гражданину свободу совести (и культуры), насущная необходимость в особом гарантировании прав национальных меньшинств отпала.

Наиболее разработанным концептуальным антиподом этнического федерализма в настоящее время выступает идея унификации государственной структуры на основе исключительно административно-территориального принципа. Как сформулировал это Н. Моисеев, «для Российской Федерации было бы большим благом преобразование ее в федерацию штатов», поскольку, по мнению академика «идея изолированных самостоятельных национальных республик – это опасная утопия…» ^[7].

Наличие национальных регионов и попытка определить российский федерализм как этнический, вместе с тем, остается одной из множества проблем государственного устройства самой острой, ставящей под угрозу и государственную и национальную безопасность.

Значимое место в системе федеративного устройства и федеративных отношений занимает проблема количества субъектов. Говоря о количестве регионов в России, М. Глигич-Золотарева утверждает следующее: «Существующее сегодня их количество явно чрезмерно. Управление ими малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место, в том числе и вследствие огромного количества субъектов федерации» ^[4]. Можно привести в связи с этим и мнение С. Валентея, который утверждает, что «в силу доставшейся в наследство от СССР и РСФСР территориальной структуры размещения производительных сил, абсолютное большинство субъектов федерации не способно реализовать принцип экономической самодостаточности своих экономик» ^[3]. Это косвенное признание необходимости пересмотра существующих между регионами России границ. В решении данной проблемы политика федеральных органов была и есть более действенная, процесс укрупнения способствовал некоторому сокращению численности субъектов РФ и сегодня в России насчитывается 85 субъектов.

Однако, несмотря на достаточно определённое количество проблем и нерешённых задач в системе федеративного устройства, руководство страны не спешит проводить радикальные реформы сложившейся системы, хотя во многом прекрасно сознает ее недееспособность и ущербность. Можно с полным основанием утверждать, что на сегодняшний день основной проблемой виднейших политиков, теоретиков федеративных отношений в нашей стране является боязнь резких изменений в структуре административно-территориального деления, что заставляет их избегать по-настоящему конструктивных решений.