Problems of the public service transparency in the Russian Federation

Вторая волна Мирового экономического кризиса, усугубляемая сложившейся внешнеполитической ситуацией, поставили перед Россией необходимость разрешения сложнейших государственных, в т.ч. и экономических задач. Решение данных задач полностью «ложится на плечи» руководства страны и исполнение данных решений обеспечивается посредством системы государственной службы. В зависимости от профессионализма, эффективности и результативности деятельности госслужащих и будет зависеть реализация деятельности системы государственного управления. В рамках реформы по обеспечению открытости государственного управления, были приняты Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". На дальнейшую реализацию политики по обеспечению открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления направлено и внесение изменений в федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее-Федеральный закон № 149-ФЗ) и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее -8-ФЗ). Как отмечается в учебнике «Актуальные проблемы информационного права»: «В статью 7 «Общедоступная информация» Федерального закона № 149-ФЗ включены части 4-6, в которых закреплено предоставление такой информации государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством её размещения в сети Интернет в форме открытых данных. Такой формат размещения допускает автоматизированную обработку указанной информации без предварительных изменений человеком для её повторного использования. В статью 7 Федерального закона № 8-ФЗ (в ред. от 28.12.2013, с изм. от 01.12.2014) введена часть 2.1. законодательно закрепляющая, что «Общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети «Интернет» в форме открытых данных»» ^[2].

Однако, отмеченные в Послании Президента принципы открытости и доступности информации о деятельности государственных органов так и не были полностью реализованы из-за отсутствия реальных механизмов по их выполнению. Сложившаяся ситуация, когда чиновник не обязан публично предоставлять информацию о своей деятельности плоха не только потому, что нарушает право граждан на информацию, но и создает благоприятные условия для коррупции, порождает проблему реализации права граждан на обжалование действий чиновника, затрудняет возможность оценки эффективности работы государственных органов, расходования бюджетных средств и использования имущества, которое находится в государственной собственности, а, значит, отсутствие информации о деятельности органа исполнительной власти является фактором низкой эффективности государственного управления в целом.

Стоит отметить, что руководство страны знает об имеющихся проблемах с соблюдением принципа открытости в системе государственной службы. Принимается ряд федеральных программ, Постановлений Правительства РФ и Указов Президента РФ, направленных на реализацию принципов открытости и доступности государственной гражданской службы, расширения общественного участия. В настоящее время разработан Проект Указа Президента РФ «О федеральной программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы» ^[3]. В Проекте федеральной программы планируется осуществить «развитие механизмов открытости гражданской службы…. во взаимосвязи с изменениями системы формирования кадрового состава государственных органов. Для этого следует разработать и внедрить универсальные стандарты работы гражданских служащих как представителей особой профессиональной сферы, такие как стандарт "государственно-служебной культуры", предполагающий определение норм и правил поведения гражданских служащих при исполнении своих должностных обязанностей, стандарты эффективных управленческих механизмов по управлению качеством предоставления государственных услуг».

Правительством Российской Федерации принято Распоряжение от 30.01.2014 N 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти». Концепция, также как и Проект федеральной программы, направлена на повышение эффективности и результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы государственного управления, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 г.

В целях реализации Концепции механизмы (инструменты) открытости внедряются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных 26 декабря 2013 г. Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства ^[4].

Для того чтобы обеспечить эффективную реализацию принципов открытости и выполнение задач по повышению уровня открытости, предусмотренных Концепцией, ФОИВ с учетом принятых нормативных правовых актов и решений Комиссии будут утверждать ведомственные планы реализации Концепции.

В ведомственных планах определяются основные направления в области повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, мероприятия, направленные на совершенствование механизмов (инструментов) открытости, конкретные целевые показатели эффективности их реализации, а также ответственные должностные лица. В соответствии с Концепцией ведомственные планы должны утверждаться руководителями федеральных органов исполнительной власти и размещаться на официальных сайтах в сети "Интернет". Разработка ведомственного плана осуществляется с учетом результатов мониторинга текущего состояния уровня открытости, проводимого в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Комиссией 26 декабря 2013 г. ^[5], и при необходимости с привлечением общественного совета, заинтересованных референтных групп и экспертов. Помимо ведомственного плана органу исполнительной власти рекомендуется готовить итоговый доклад о результатах деятельности федерального органа исполнительной власти за отчетный год (итоговый доклад).

Одной из составных частей данного итогового доклада может выступать доклад о результатах и основных направлениях деятельности федерального органа исполнительной власти за отчетный год (ДРОНД), требования к которому установлены Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности федерального органа исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249.

С учетом того, что указанные документы были приняты в конце 2013 г. – начале 2014 г., а некоторые еще раньше, федеральные органы исполнительной власти уже должны были начать их исполнение. Но по состоянию на 20.12.2015 г. некоторые Министерства даже не предприняли никаких попыток (МВД России, МЧС России и др.). Некоторые Министерства (например, Минфин России) создали страницы «Открытое Министерство», разработали и утвердили Планы (например, План Министерства финансов Российской Федерации по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 г) ^[6]. В то время, как уже пора было выложить План на 2015 г. и Отчеты за 2014 г., 2015 г. и начать разрабатывать План на 2016 г. Несколько лучше обстоят дела с сайтом Минобрнауки России – соответствующий раздел «Открытое Министерство» содержит Планы на 2014 и 2015 годы, отчеты и ежегодные целевые показатели. Помимо личных наблюдений, почти что постоянный мониторинг уровня открытости федеральных органов исполнительной власти проводят эксперты проекта «Инфометр». Эксперты с октября по декабрь 2014 года оценили сайты 78 федеральных органов исполнительной власти. По итогам оценки был составлен сводный рейтинг, согласно полученным результатам ни один официальный сайт федерального органа исполнительной власти не соответствует требованиям законодательства в полном объеме ^[7].

Проблема отсутствия открытости информации усугубляется тем, что, несмотря на наличие достаточно хорошего нормативного регулирования деятельности по обеспечению открытости, большому количеству различных стандартов по сайтам и требований к ним, все федеральные органы исполнительной власти создают собственные сайты на разных платформах, с разной структурой и разделами. В связи с этим представляется целесообразным разработать и утвердить единый (типовой) сайт для всех министерств, служб агентств, унифицировать требования к ним и обязать ФОИВ размещать информацию в однотипных разделах (при этом очевидно, что наполнение этих разделов из-за специфики министерств, служб, агентств будет различным). Пусть данные сайты будут одинаковыми по своей структуре, но они будут удобны для использования всем гражданам, т.к. не придется осуществлять поиск необходимой информации по разделам.

Помимо этого, во всех перечисленных нормативных актах не поднимается вопрос ответственности госслужащих за невыполнение требований по обеспечению открытости. Необходимо разработать Типовое положение по премированию и депремированию служащих, ответственных за реализацию Концепции, методик по её реализации и проекта федеральной программы. Только личная ответственность служащего «рублем» будет способствовать выполнению всех требований и принципов открытости, причем правом инициировать процедуру по установлению премии и депремированию должны обладать граждане или общественные объединения, а не руководитель нерадивого служащего. Премии и депремирования ответственным госслужащим необходимо устанавливать раз в год на следующий календарный год по результатам выполнения мероприятий по реализации Концепции и федеральной программы в отчетном периоде. Данные меры будут способствовать выполнению требований в кратчайшие сроки.

Помимо этого необходимо пересмотреть некоторые показатели результативности внедрения механизмов (инструментов) открытости и статистические показатели, применяемые для их расчета, установленные в Приложении 2 Методики мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. Как можно увидеть из соответствующего Приложения почти все показатели носят количественный характер (см. рисунок 1).

Рисунок 1 – Показатели (Приложение 2 Методики мониторинга и оценки открытости ФОИВ)

Необходимо разработать и дополнить Приложение иными показателями, основанными на качественных характеристиках, т.к. при работе с обращения граждан ФОИВ вместо реального решения проблем по существу отвечает отписками, отсылками на законодательство. В связи с этим возможным вариантом будет являться введение такого показателя как: «Рассмотрение и разрешение вопросов граждан по существу дела», при этом пересмотрев такие количественные показатели как «Общее количество обращений, граждан, поступивших в ФОИВ, за отчетный период» и «Количество обращений граждан, рассмотренных ФОИВ в установленный срок». Предлагаемый показатель «Рассмотрение и разрешение вопросов граждан по существу дела» можно реализовать посредством запроса органом исполнительной власти через электронную почту (либо иным удобным для заявителя способом, даже посредством звонка контрольным (ревизионным) отделом) уровня удовлетворенности заявителя. Данный показатель также возможно внести в Типовое положение по премированию и депремированию государственных служащих.

Помимо вышеназванных проблем остаются вопросы по дальнейшему нормативному обеспечению реформы открытости государственного управления. Для того чтобы граждане и государство не увязли в совокупности отраслевых подзаконных актов предлагается продолжать разрабатывать эти акты на правительственном уровне для всех министерств, служб, агентств в форме административных регламентов или типовых положений, как можно больше укрупняя их и не создавая при этом коллизий и пробелов регулирования. До сих пор остаются неразработанными предложенные в Методических рекомендациях по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти ^[4] акты, например:

1. Регламент подготовки и размещения на официальном сайте в сети Интернет информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа);
2. В каждом ФОИВ должен быть разработан собственный внутренний регламент, организующий работу с сообщениями об ошибках в данных, полученных по каналам обратной связи федерального органа исполнительной власти с заинтересованными референтными группами и экспертами;
3. Обеспечение понятности нормативно-правового регулирования посредством разработки пояснений в различных форматах в отношении указанных видов документов и решений. При подготовке пояснений федеральному органу исполнительной власти рекомендуется готовить приложения к официальным документам в виде:

- текстовых пояснений;

- наглядных графических, аудио и видео представлений материала;

- интеллектуальных карт;

1. Федеральному органу исполнительной власти рекомендуется разработать и принять порядок, включающий, наряду с инструментами внутреннего контроля результатов общественного обсуждения проектов, возможность гражданам оценить предложения, которые поступили от общественности и были учтены при принятии нормативного правового акта, проект которого проходил процедуры общественного обсуждения;
2. Целесообразно разработать и внедрять механизмы учета результатов мониторинга решений, принятых по итогам общественных обсуждений документов и материалов, размещенных на официальном сайте;
3. Орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает положение(-я) о работе с экспертными и консультативными органами, в котором(-ых) определяет цели и задачи, на решение которых должна быть направлена их деятельность, требования к кандидатам в их члены, порядок отбора и ротации, а также функции и полномочия (разработали не все ФОИВ);
4. Стандарт «государственно-служебной культуры»
5. Стандарты эффективных управленческих механизмов по управлению качеством предоставления государственных услуг
6. И другие.

Таким образом, следует отметить проведенную за последние 15 лет колоссальную нормотворческую деятельность не только на законодательном уровне, но и на подзаконном уровне (нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ). Однако, правоприменительная деятельность по повышению открытости государственной гражданской службы Российской Федерации пока что не столь эффективна и результативна по двум основным причинам:

- отсутствие административной регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти по повышению её открытости;

- отсутствие личной заинтересованности государственных гражданских служащих в результатах деятельности по повышению открытости федеральных органов исполнительной власти.

Повышение качества государственного регулирования открытости федеральных органов исполнительной власти жизненно необходимо в период турбулентности экономического роста. Государству необходимо наладить диалог с гражданским обществом, потому что регулирование - это прежде всего диалог государства с потребителями его услуг, с теми, кого регулируют. Тем более что без открытости (транспарентности) вообще не возможен контроль над коррупцией. Очевидно, что между открытостью государства для гражданского общества и его способностью обеспечить высокий уровень благосостояния есть прямая причинно-следственная связь.