Problems and prospects of the Russian legislation on administrative offences

Dolgikh Igor' Petrovich Senior Lecturer, Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 394065, Russia, Voronezhskaya oblast', g. Voronezh, ul. Antokol'skogo, 14, kv. 134 idol_2008@mail.ru Other publications by this author

Suponina Elena Aleksandrovna PhD in Law Senior Lecturer at Voronezh University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Department of Administrative Activities of Internal Affairs Bodies 394065, Russia, Voronezh, ul. Prospekt Patriotov, 53 suponina-elena@lenta.ru

За последние десятилетия в Российской Федерации реализованы масштабные организационные и нормативно-правовые меры по совершенствованию административно-деликтного законодательства, однако говорить о его оптимальности пока ещё рано. Безудержный рост количества регистрируемых административных правонарушений лишний раз заставляет задуматься об отставании законотворческого процесса от насущных потребностей общества.

Уже не первый год и ученые-административисты, и законодатели, и практики настойчиво продвигают идею принятия принципиально нового кодифицированного административно-деликтного закона. И определенные подвижки в этом направлении уже есть.

18 декабря 2015 года в Государственную Думу группой депутатов внесен проект федерального закона №957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Законопроект) ^[1]. Справедливости ради следует признать, что он не оправдал ожиданий ни ученых, ни практиков, ни представителей гражданского общества, поскольку не только не устранил накопившиеся за годы эксплуатации нынешнего КоАП РФ проблемы, но и породил массу новых. Но давайте обо всем по порядку.

О структуре и содержании отечественного административно-деликтного закона:

О несоответствии Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года современным реалиям красноречиво говорит тот факт, что за относительно небольшой срок его действия в текст кодифицированного закона изменения вносились более чем четырьмястами шестьюдесятью (!) федеральными законами. Причем, первые дополнения в Кодексе появились ещё до вступления его в законную силу ^[2].

По нашему мнению, даже вовремя узнавать о чуть ли не еженедельно вносимых в КоАП РФ изменениях и простому обывателю, и профессиональному юристу довольно-таки непросто. Тем более сложно осмыслить их и применить на практике.

Одним из показателей недостаточно выверенной юридической техники является наличие в КоАП РФ статей, имеющих более десятка частей. К примеру, в ст. 7.30 КоАП РФ («Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») на сегодняшний день действует 19 (!) частей. Кроме того, к упомянутой статье имеется два примечания. Насколько оправдана подобная дифференциация составов? Вопрос, по мнению авторов, риторический.

Законодателю следовало бы прекратить практику излишне расточительного использования нормативного материала, приводящую к ничем не оправданному увеличению специальных норм Особенной части Кодекса. Например, более трех десятков частей в статье 19.5 КоАП РФ («Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль») ни коим образом не меняют содержание правового запрета, закрепленного в части первой упомянутой статьи, а лишь указывают на тот или иной контрольно-надзорный орган, за невыполнение законного предписания которого предусмотрена административная ответственность ^{[3, с. 186]}.

Нам кажется, что перманентные, подчас не до конца проработанные юридические инновации отнюдь не способствуют улучшению качества административно-деликтного законодательства, а точнее – в буквальном смысле его дискредитируют. Представители административистского сообщества не раз предупреждали законодателя и гражданское общество, что при сохранении нынешней тенденции к увеличению нормативного материала КоАП РФ запросто может превратиться в многотомник ^{[4, с. 5]}.

Казалось бы, законодатель должен охладить свой пыл и более скрупулезно относиться к процессу формирования административно-деликтного законодательства. Ан нет. Законопроект №957581-6 был внесен в Госдуму на 1592 страницах, а количество глав Особенной части КоАП РФ планируется увеличить с 17 до 32.

Надо признать, что в значительной степени нынешние проблемы законодательства об административных правонарушениях были заложены ещё в начале века. К глубокому сожалению, при принятии КоАП РФ в 2001 году законодатель не захотел прислушаться к мнению тех административистов, которые ратовали за размежевание норм единого кодифицированного закона и создание двух юридически самостоятельных кодексов – Кодекса об административных правонарушениях (Кодекса об административной ответственности) и Административно-процессуального кодекса (Административно-деликтного процессуального кодекса).

Первый должен был содержать принципы и задачи отечественного административно-деликтного законодательства, понятия административной ответственности и административного правонарушения, виды административных наказаний и общие правила их назначения, а также исчерпывающий перечень противоправных деяний, являющихся на федеральном уровне административными правонарушениями. Второй – подробно описывать процедуру производства по делам об административных правонарушениях.

Подобная идея будоражила умы ученых несколько десятков лет, а о способах ее реализации говорили и писали не только административисты, но и представители иных отраслей права. Однако прогрессивная мысль о самостоятельном, раздельном функционировании кодифицированных процессуально-правовых и материальных норм так и не смогла реализоваться на практике.

Впрочем, даже в нынешнем виде КоАП РФ мог бы просуществовать ещё много лет, не вызывая отторжения со стороны государства и гражданского общества, при условии его существенной оптимизации. Остановимся вкратце на тех недостатках действующего административно-деликтного законодательства, которые чаще всего становились предметом жесткой критики со стороны ученых и практиков.

Об отсутствии института «неоконченого административного правонарушения»:

Серьезные проблемы должностным лицам, осуществляющим производство по административным делам, создает отсутствие в действующем КоАП РФ института «неоконченного административного правонарушения». Наличие данного пробела приводит к тому, что лица, начавшие противоправное деяние, но сумевшие его завершить в силу различных причин, не зависящих от их воли, не подлежат ответственности, что в конечном итоге дискредитирует правоохранительные органы и способствует росту числа рецидивных фактов нарушения норм действующего законодательства.

Весьма распространены случаи, когда, пытаясь совершить хищение на незначительную сумму (менее одной тысячи рублей), субъект не успевает обратить незаконно изъятый предмет в свою собственность или собственность иного лица. Поскольку мелкое хищение (ст. 7. 27 КоАП РФ) сконструировано как противоправное деяние с материальным составом, оно считается оконченным в момент наступления общественно вредных последствий, которые состоят в причинении вреда существующим по поводу владения, пользования и распоряжения конкретным имуществом общественным отношениям. Иначе говоря, правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 7.27. КоАП РФ, оконченным будет считаться только тогда, когда у виновного лица появится реальная возможность пользоваться и распоряжаться им как своим собственным по своему же усмотрению. В противном случае мы можем говорить лишь о покушении на мелкое хищение, которое (согласно нормам, содержащимся в актуальном на сегодняшний день КоАП РФ) не наказуемо. На невозможность привлечения виновного лица к ответственности за незавершенный административный деликт указывал в своем постановлении и Верховный Суд Российской Федерации ^[5].

Казалось бы, проблема очевидна и требует экстренного вмешательства со стороны законодательной власти. Однако, несмотря на то, что способ ее решения лежит на поверхности (включение в КоАП РФ нормы, позволяющей привлекать к ответственности лиц, противоправная деятельность которых прервана на стадии покушения на административное правонарушение), ничего подобного сделано не было.

Не решает анализируемой проблемы и проект нового КоАП РФ. Более того, поскольку верхнюю планку мелкого хищения (ст. 15.1. Законопроекта) планируется повысить до пяти тысяч рублей, выглядит очевидным рост числа таких административных деликтов. Отсутствие реального наказания за фактически совершенное противоправное деяние будет и впредь толкать избежавших справедливой ответственности граждан на совершение новых и новых правонарушений.

О несовершенстве института административного расследования:

Производство по делу об административном правонарушении очень часто сопряжено с административным расследованием. Очевидно, что слово «расследование» имеет межотраслевой характер. Тем не менее многие годы оно прочно ассоциировалось лишь с криминалистикой и уголовным процессом.

Наметившаяся в конце прошлого столетия тенденция к ассимиляции отраслей права существенным образом скорректировала некоторые принципы отраслевого законотворчества. В результате КоАП РФ 2001 года, помимо прочих инноваций, стал обладателем одного из самых проблемных институтов административно-деликтного права - института административного расследования.

Наиболее очевидным показателем несовершенства данного института являются многочисленные дополнения, внесенные в статью 28.7 («Административное расследование») КоАП РФ за неполные пятнадцать лет действия кодифицированного закона. По состоянию на 01 февраля 2016 года такие дополнения были внесены тридцатью четырьмя (!) федеральными законами (в среднем – более чем по два закона на каждый год «жизни» КоАП РФ). Тем не менее, столь активная нормотворческая деятельность законодателя практически не сказалась на решении указанной проблемы.

По-прежнему административное расследование может проводиться лишь в случае посягательства на отдельные объекты административно-правовой охраны при необходимости проведения экспертиз и прочих процессуальных действий, которые требуют значительных временных затрат. Причем, исчерпывающий перечень таких действий Кодекс нам не дает, как не содержит он и развернутого определения данного процессуального действия. По нашему мнению, последнее обстоятельство приводит к различным трактовкам процессуального объема рассматриваемого института, что недопустимо.

Таким образом, на сегодняшний день нельзя, например, проводить административное расследование по делам об административных правонарушениях против установленного порядка управления, в области охраны собственности, посягающих на общественный порядок и пр.

Российские административисты много раз обращали внимание законодателя на то, что к числу правонарушений, в рамках производства по которым нельзя осуществлять процедуру административного расследования, относятся наиболее распространенные в России деликты, такие как, например, мелкое хищение ^[6]. Однако практика неправомерного проведения административных расследований существует фактически повсеместно ^[7].

Кроме того, КоАП РФ не устанавливает и минимальный срок, в течение которого административное расследование может быть проведено. Этот законодательный пробел способствует тому, что лицами, осуществляющими производство по делу, в целях достижения нужной им подсудности, принимаются формальные решения о проведении расследования, которые никак не обусловлены фактическими обстоятельствами. Срок таких «расследований» подчас составляет один-два дня. Понятно, что такие ухищрения правоприменителя ни коим образом не могут поспособствовать укреплению законности и правопорядка в стране.

Поскольку озвученная проблема приобрела широкий общественный резонанс, законодатель, формируя новый КоАП РФ, не мог не уделить ей более пристального внимания. И действительно, в Законопроекте №957581-6 нормы, посвященные административному расследованию, подверглись серьезной корректировке. Вводя в административно-деликтный закон систему категоризации правонарушений, законодатель планирует разрешить проведение административного расследования в отношении значительных и грубых административных деликтов (ст. 42.18 Законопроекта). С одной стороны, это, безусловно, шаг вперед, так как он расширяет количество дел, по которым можно проводить расследование. Однако большой их массив (менее значительные административные правонарушения) по-прежнему останется за рамками этой нормы.

Кроме того, критерии отнесения административных правонарушений к той или иной категории сформулированы в проекте нового КоАП РФ не совсем четко, что может привести к путанице при определении возможности либо невозможности возбуждения процедуры административного расследования по конкретному делу. Не случайно на эту неясность Законопроекта при его рассмотрении сразу же обратили внимание представители Законодательного собрания Ульяновской области ^[8].

О явно завышенных размерах административного штрафа:

В середине шестидесятых годов прошлого столетия профессор А.П. Коренев дал определение штрафу, назначаемому за совершение административного проступка, как материальному воздействию на правонарушителя, выражаемому в денежном взыскании за неправомерный поступок ^{[9, с. 33]}. Иными словами, с позиции отечественных ученых в области административно-деликтного права, штраф должен являться мерой, прежде всего, профилактического воздействия на лицо, совершившее правонарушение. При этом цель наказания понималась советскими административистами как недопущение совершения новых правонарушений. Именно так обозначена цель наказания и в ныне действующем КоАП РФ (ч. 1 статьи 3.1.).

Вместе с тем, многочисленные изменения размеров штрафов, указанных в санкциях статей Особенной части Кодекса, направлены исключительно на их увеличение. При этом законодателем не в полной мере используется ресурс иных видов наказаний, перечень которых постоянно пополняется. Подобное положение дел заставило специалистов подвергнуть сомнению истинность декларируемых КоАП РФ целей наказания ^[10]. Ученые-административисты отмечают, что за 14 лет, минувших с момента принятия Кодекса, он из закона, направленного на предупреждение правонарушений, фактически превратился в инструмент для пополнения бюджетов различных уровней. Репрессивная составляющая КоАП РФ с каждым годом возрастает, а количество регистрируемых административных деликтов множится в геометрической прогрессии. Даже люди, далекие от правотворчества и юриспруденции, давно поняли, что дальше так жить нельзя.

Однако и новый КоАП РФ, судя по его проекту, внесенному в Госдуму, не только не откажется от практики санкционного приоритета штрафных норм, но и в разы увеличит их размеры. Примечательно, что при внесении документа в высший законодательный орган страны много говорилось о гуманизации административно-деликтного закона. Законопроект №957581-6 даже содержит специальную статью, посвященную принципу гуманизма (ст. 2.7.).

Трудно сказать, что подразумевают под гуманизацией закона депутаты нижней палаты Парламента, но в социальном государстве гуманность обычно воспринимается, как проявление уважения к человеку (от лат. humanus – человечный). Как нам показалось, упомянутое качество в Законопроекте №957581-6 отсутствует напрочь. Для того, чтобы в этом убедиться, достаточно сравнить внесенный в Госдуму законопроект с ныне действующим КоАП РФ.

Как известно, административный штраф является самым распространенным видом административного наказания. Давайте сопоставим размеры штрафов за самые совершаемые по статистике правонарушения (мелкое хулиганство, потребление (распитие) алкогольной продукции в запрещенных местах и появление в общественных местах в состоянии опьянения). Для пущей объективности оперировать будем лишь минимально возможным штрафом, предусмотренным санкцией соответствующей статьи Кодекса или законопроекта №957581-6. Итак…

Мелкое хулиганство: Статья 20.1. КоАП РФ – 500 рублей; статья 13.1. Законопроекта – 10 тысяч рублей.

Потребление (распитие) алкогольной продукции в запрещенных местах: Статья 20.20. КоАП РФ – 500 рублей; статья 13.2. Законопроекта – 5 тысяч рублей.

Появление в общественных местах в состоянии опьянения: Статья 20.21. КоАП РФ – 500 рублей; статья 13.3. законопроекта – 1 тысяча 500 рублей. Про верхние пределы штрафов, которые предусматриваются Законопроектом №957581-6, даже и говорить страшно, настолько они заоблачные, будто бы взятые из иной реальности. Уместно напомнить, что с января 2016 года минимальный размер оплаты труда в России составляет всего 6204 рубля^[11]. Кстати, анализируемые нами правонарушения явно не относятся к числу деликтов, совершаемых лицами с высокими доходами. Как говорится, комментарии излишни.

По мнению авторов, в нынешнем виде законопроект №957581-6 ни в коем случае не должен быть принят, поскольку он содержит необоснованно завышенные размеры административного штрафа, не учитывающие современных экономических и социальных реалий. Подобный волюнтаристский подход к правовым нормам дискредитирует всю отрасль административного права и способствует существенному подрыву и так невысокого ее авторитета среди рядового обывателя.

Конечно, в рамках настоящей статьи мы смогли коснуться лишь малой толики проблем, порожденных КоАП РФ 2001 года и способных найти свое нормативное воплощение в новом административно-деликтном законе. Мы ни в коем случае не ставили своей задачей огульно критиковать Законопроект №957581-6 и доказывать его нежизнеспособность. Однако после ознакомления с этим документом создается полное впечатление того, что он создавался в жестком цейтноте.

Как нам кажется, оптимизацию отечественного административно-деликтного законодательства необходимо осуществлять как многосторонний и комплексный процесс. Возможно, следует пристальнее присмотреться к нормам иных отраслей права, в частности права уголовного.

Понимаем, что озвученное предложение способно вызвать волну критики у юристов-ретроградов, особенно у той их части, которая противится любому сближению отечественного уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях. Однако такое сближение уже идет полным ходом.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев неоднократно выступал за декриминализацию нетяжких преступлений и перевод их в разряд административных правонарушений. Аналогичной точки зрения придерживается и Президент России В.В. Путин, который в ходе своего Обращения с ежегодным посланием к Федеральному собранию в декабре 2015 года попросил депутатов поддержать предложение Верховного Суда РФ. К тому же, глава государства акцентировал внимание на принципиальном условии - повторное совершение проступка должно квалифицироваться уже как уголовное деяние ^[12]. Таким образом, грань между преступлением и административным правонарушением становится все более зыбкой, а значит и признаки того и другого находятся в процессе ассимиляции.

С нашей позицией коррелирует точка зрения А.Г. Авдейко, который настаивает на необходимости осуществления широкого общественного, научного и экспертного обсуждения вопросов совершенствования законодательства об административных правонарушениях ^{[13, с. 13]}.

Только путем объективного и беспристрастного обсуждения проекта нового КоАП РФ мы сможем достичь главной цели, стоящей сегодня перед отечественным административистским сообществом - ликвидировать бессистемность формирования законодательства об административных правонарушениях и приблизить его к насущным потребностям государства и общества.