The experience of creating the first digests of laws in the United States: the role of private companies in systematization of legislation

История систематизации американского законодательства знает различные подходы, множество удачных и неудачных проб создания собраний законодательства. Ее исследование позволит лучше понять как выработать пути построения сводов законов в современных государствах с динамичным и сложно структурированным законодательством.

Становление систематизации законодательства в США неразрывно связано с возникновением и развитием источников опубликования правовых актов. Собственно, любая публикация собраний законодательства представляет собой инкорпорацию ^{[3, С. 285]}, являющуюся видом (формой) систематизации. В связи с этим механизмы возникновения тех или иных методов публикации и систематизации статутов здесь рассматриваются во взаимосвязи.

Как правило, в теории права выделяют такие формы систематизации законодательства, как инкорпорация и кодификация ^{[6, С. 35]}. Некоторые источники добавляют сюда учет нормативных правовых актов, консолидацию, создание сводов законодательства. Деление в данном случае проводится по уровню сложности (глубины) обработки правового материала. В настоящей статье американский опыт анализируется с позиции российской теории права.

Причиной начала деятельности по систематизации статутного права в США стало то обстоятельство, что к середине XIX века накопилось такое множество законодательных актов, что в этом массиве законодательства уже не могли разобраться даже юристы-профессионалы ^{[2, С. 8]}.

До возникновения современных американских сводов или кодексов нормативных правовых актов предпринимались неоднократные попытки систематизировать нормативный материал, вырабатывались подходящие для этого способы и технологии. Так, первый официальный сборник федеральных статутов был создан уже в 1795 году, а к 1840 году в американском обществе имелось понимание значения кодификации и проблем ее осуществления ^{[10, С. 133]}.

Американские законы поначалу публиковались в газетах, специального печатного издания для регулярной публикации статутов не существовало ^{[10, С. 133]}. Первым шагом для организации работы по систематизации законов стало создание такого регулярного издания. С 1845 Конгрессом США вводится издание хронологического собрания законов США под наименованием “the Public Statutes at Large”, которое с 1845 до 1874 года осуществлялось частной компанией Little, Brown, and Company ^[8], а затем государством. Но это была лишь хронологическая инкорпорация, что качественно не решало проблему.

Следующим этапом стали Пересмотренные собрания статутов (Revised Statutes). В 1866 году принят закон о создании комиссии по пересмотру статутного права. В 1873 году работа по созданию Пересмотренного собрания статутов была завершена, и год спустя собрание было утверждено Конгрессом США. Данное Пересмотренное собрание статутов представляло собой существенную переработку ранее действовавших законов (кроме временных или имеющих ограниченное применение), причем более вольную, чем ожидал Конгресс США, и содержащую немало ошибок и упущений ^{[4, С. 5]}. Однако при утверждении данного собрания положения статутов, включенные в него, были признаны утратившими силу, и само собрание стало законом.

Следовательно, с точки зрения российской юридической науки первое Пересмотренное собрание статутов в США является кодификацией.

Хотя в 1875 и 1877 годах в Пересмотренное собрание статутов 1873 года были внесены изменения, жалобы на ошибки и упущения привели к необходимости переиздания данного собрания. Следующее, откорректированное и обновленное, Пересмотренное собрание статутов 1878 года уже не утверждалось как документ, отменяющий предшествующее регулирование, и не являлось безусловно достоверным (неопровержимым) источником законоположений, включенных в него ^{[10, С. 135]}.

Второе Пересмотренное собрание статутов, таким образом, уже не являлось результатом кодификации. Правильным будет считать его результатом инкорпорации.

В июне 1897 года Конгрессом учреждена комиссия для пересмотра и кодификации законодательства. Комиссия работала под руководством генерального атторнея и вначале занималась систематизацией только уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. С марта 1899 года полномочия комиссии были дополнены в части систематизации законодательства о судоустройстве, а с марта 1901 года комиссии было поручено провести работу по систематизации всех законодательных актов. В декабре 1906 года работа комиссии была завершена, комиссия представила итоговый отчет и проект свода законов ^{[5, С. 142–143]}.

В итоге одобрение Конгресса США получили федеральные Уголовный кодекс (Criminal Code), принятый в 1909 году, и Судоустройственный кодекс (Judicial Code), принятый в 1911 году. Эти акты стали законами с признанием утратившим силу ранее действовавшего нормативного регулирования по данным вопросам. Остальные результаты работы комиссии не были поддержаны Конгрессом США.

Не очень удачные попытки по созданию Пересмотренных собраний статутов 1873 и 1878 годов снизили активность Конгресса США по всеобщей систематизации статутного права. Тем временем коммерческие издатели осуществили попытки восполнить данный пробел посредством выпуска неофициальных собраний законов: Компиляция статутов США аннотированная (U.S. Compiled Statues Annotated) компании «Уэст Паблишинг Ко.» (West Publishing Co.); Федеральные статуты аннотированные (Federal Statutes Annotated) компании «Эдвард Томпсон Ко.» (Edward Thompson Co.); Федеральный кодекс Барнса (Barnes Federal Code), распространявшийся через компании «Вирджиния Ло Бук Ко.» (Virginia Law Book Co.) и «Боббс-Меррил Ко.» (Bobbs-Merrill Co.). Эта деятельность коммерческих организаций позднее была признана в качестве сыгравшей важную роль в подготовке Кодекса законов США ^[9].

В 1917 году была возобновлена работа по подготовке систематизированного собрания законов. Комиссия Палаты Представителей Конгресса США в течение 28 месяцев провела работу по составлению свода законов на основе Пересмотренного собрания статутов 1878 года и законов, принятых после него. Результат работы этой комиссии в виде 60-титомного проекта свода дважды был внесен в парламент: в 1920 и в 1921 году проекты были одобрены Палатой Представителей, но в обоих случаях не прошли Сенат ^[9].

В 1923 году Президент США в ежегодном обращении к Конгрессу США призвал парламентариев активизировать работу над проектом свода законов. Дополненный билль был вновь внесен в Конгресс США и прошел в 1924 году Палату Представителей, но Комитет по пересмотру законов Сената выявил около 600 ошибок, упущений и неточностей, в связи с чем высказался против представленного проекта и предложил создать объединенную комиссию палат для пересмотра законов ^[9].

В 1925 году комитеты по пересмотру законодательства обеих палат на основании контрактов, в целях переработки подготовленного 60-титомного проекта свода законов, привлекли к работе специалистов компаний «Уэст Паблишинг Ко.» и «Эдвард Томпсон Ко.». Фактически данные издательские компании, у которых имелись квалифицированные юристы и опыт создания сборников законодательства на коммерческой основе, выполнили разработку новой структуры свода.

Организацию работы по созданию свода законов можно кратко описать следующим образом: вначале была построена новая схема свода из 50-ти разделов вместо 60-ти предлагавшихся в проекте 1920 года; затем было выполнено детальное описание содержания каждого из разделов; после этого производилось составление самих разделов, в рамках которого были отобраны и распределены по структуре свода подлежащие систематизации статуты. Подготовленный проект был направлен в федеральные ведомства для дачи заключений, а окончательную сверку выполнил профессор Колумбийского университета Дж. Чемберлен. Отчет о проделанной работе и ее результат были представлены в 1926 году ^{[2, С. 28–29; 9]}.

Следует признать, что подходы, которые были использованы для подготовки свода законов в 1920-х годах, были более эффективными, а результат этой работы оказался более качественным, чем при разработке предыдущих собраний статутов. Это подтверждается, например, мнением проф. Сивицкого В.А., исследовавшего вопросы систематизации отечественного законодательства, о том, что вначале правильным будет построить схему свода, а не собирать все имеющиеся нормативные правовые акты и пытаться соорудить из них единый документ ^{[7, С. 22–23]}.

В 1926 году 50-томный Кодекс законов США, созданный по результатам работы частных компаний, был утвержден парламентом вступил в силу. Однако закон четко определял: «Данный Кодекс есть официальный свод правовых норм в удобной форме, составленный из общих и постоянных законов Соединенных Штатов. Никакой новый закон посредством данного кодекса не принимается и не признается утратившим силу. Это презумпция доказательства наличия закона. Презюмируется, что это закон. Данная презумпция опровергается ссылкой на предыдущие не признанные утратившими силу акты Конгресса в случае их расхождения с Кодексом» ^{[10, С. 136]}. Следовательно, по своей природе это была инкорпорация статутного права.

В 1939 году был принят Внутренний налоговый кодекс (the Internal Revenue Code, IRC), который затем был рекодифицирован посредством принятия в 1954 и 1986 годах аналогичных по наименованию кодексов. IRC со всеми его последующими изменениями вошел в состав Кодекса законов США. Раздел 26 Кодекса законов США и поныне отражает структуру и содержание IRC ^[11].

Хотя в кодексе 1926 года позднее были выявлены порядка 537 ошибок, работа по формированию данного кодекса уже не останавливалась. Переиздания кодекса 1926 года осуществлялись в 1934 году и далее через каждые шесть лет (в 1934, 1940, 1946, 1952, 1958, 1964, 1970, 1976, 1982, 1988, 1994, 2000, 2006, 2012 годах), а накопительные дополнения к кодексу – после завершения каждой сессии Конгресса США. В 1947 году, с принятием 6 разделов кодекса в виде так называемого «позитивного права», начался процесс принятия разделов данного кодекса в виде таких действительных источников права, которые уже не являются презумпцией закона, а непосредственно законом, т.е. на них можно ссылаться как на неопровержимо действующий закон. Эти разделы являются результатом кодификации. В работе по их разработке вновь участвовали компании «Уэст Паблишинг Ко.» и «Эдвард Томпсон Ко.», а также федеральные ведомства в части дачи заключений по подготавливаемым материалам ^[9]. Процесс кодификации продолжается и до настоящего дня.

Работа частных издателей, которую они проводили в рамках обработки текстов систематизируемых законов, кратко может быть описана следующим образом. Специальный отдел, укомплектованный юристами, редакторами, кураторами разделов и другими специалистами, получив нормативный акт, изучал его и классифицировал, проводил подгонку текста к Кодексу законов США (изменение нумерации структурных элементов, замена ссылок на статут ссылками на структурные единицы кодекса, удаление лишних заголовков), разделял акт на части с помещением их в картотеку для последующей перегруппировки законоположений, набирал текст кодекса, проводил редакторский контроль (содержание норм права не должно было меняться) ^{[2, С. 32–35]}.

История становления практики систематизации американского федерального законодательства показывает, что успешное создание сводов законодательства большого объема требует включения в этот процесс не только правотворческих органов, но и ученых, отраслевых органов государственной власти, частных организаций. Эта работа может не с первой попытки привести к искомому результату, включает множество этапов и требует постоянной корректировки планов работы.

Следует признать, что во многом благодаря деятельности коммерческих издательств были преодолены проблемы упорядочения федеральных статутов, и на постоянной основе начал формироваться Кодекс законов США.

Таким образом, с юридико-технической точки зрения, организации, занимающиеся систематизацией законодательства на коммерческой основе (в современных условиях к ним относятся разработчики электронных правовых систем), могут оказать значительную помощь правотворческим органам в создании кодифицированных нормативных актов, посредством использования своих хорошо отлаженных технологий переработки нормативного материала.

Разработчики электронных систем юридической информации, вероятно, создадут основу для осуществления новых кодификаций ^{[1, С. 278, 282]}. Очевидно, результаты их работы являются более качественными и удобными для использования, чем официальные источники публикации нормативных документов, потому что коммерческий продукт должен обеспечивать такой уровень качества, который позволяет поддерживать спрос на этот продукт, и сколько-нибудь значимые упущения для него неприемлемы. Встречающиеся иногда ошибки в реквизитах, опечатки в текстах документов электронных справочных правовых систем не опровергают настоящего вывода, так как он подтвержден результатами исследования американского опыта систематизации законодательства, то есть практикой.

Для проведения работ по кодификации законодательства разработчиков коммерческих систем правовой информации можно привлекать посредством осуществления закупок необходимых видов работ и услуг для обеспечения государственных нужд либо на основании специального нормативно-правового регулирования.

Изложенный вывод не исключает целесообразности участия научных учреждений и ученых в рассматриваемой деятельности. Необходимость такого участия не вызывает каких-либо сомнений, тогда как работа организаций, занимающихся систематизацией законодательства на коммерческой основе, в деятельности по систематизации, проводимой правотворческими органами – это то новое и необычное, что может быть почерпнуто из зарубежного опыта.