Territorial self-government: features of the operation in Russia and foreign experience

В настоящее время в России особенно остро ощущается проблема становления и функционирования территориального общественного самоуправления. Это связано, прежде всего, с тем, что без развитого местного самоуправления невозможна модернизация государственного управления в стране, а также дальнейшее проведение административных реформ ^{[1, с. 77]}.

Формы организационной деятельности местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. В этом Законе сформулировано определение местного самоуправления: оно представляет собой самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения ^[2].

В Статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Органы территориального общественного самоуправления не являются органами, через которые осуществляется власть народа и не входят в систему органов местного самоуправления. Однако стоит отметить, что степень развития ТОС в муниципальном образовании и субъекте РФ свидетельствуют о процессах демократизации общественного сознания как в пределах отдельного региона, так и во всей стране ^[3].

В работах многих ученых отмечено, что развитие такой формы самоорганизации населения довольно сильно дифференцировано на территории Российской Федерации. Например, большое распространение данный феномен получил в Архангельске, Белгороде, Новосибирске, Омске, Рязани, Самаре и еще ряде городов и населенных пунктов России. Так, в Волгоградской области динамично развиваются ТОС сельских поселений, а также отмечено создание трехуровневой модели местного самоуправления, которая предполагает ключевую роль ТОС. Но, например, в таких регионах как Камчатка, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО ТОС не получили широкого распространения ^{[3, с. 17]}.

Поэтому особое значение изучение данного вопроса приобретает в условиях необходимости стимулирования повышения активности участия гражданского общества в реализации социальных функций государства ^[4].

На современном этапе развития принято различать три основных модели ТОС, определяемых их функциями и взаимодействием с местными органами власти. К ним относят общественные организации, полномочные органы территории, полноценные субъекты местного самоуправления. Характеристика данных моделей представлена в таблице 1.

Таблица 1

Модели территориального общественного самоуправления

Источник: ^[5]

Рассмотрим, как проходит процедура регистрации ТОС. Прежде всего, необходимо создание инициативной группы, состоящей из 5 человек, достигших 16 лет и проживающих на территории создаваемого ТОС. Заседание данной группы оформляется специальным протоколом. Также определяются границы и количество жителей данной территории.

Следующим шагом является подача заявления (ходатайства) в Совет муниципального образования. Также на данном этапе назначается дата проведения учредительного собрания либо конференции граждан.

Далее необходимо провести подготовку к организуемому учредительному собранию (конференции) жителей. Для этого необходимо подготовить устав ТОС, а также составить список жителей территории ТОС. Данный этап также предусматривает возможность проведения предварительных собраний с целью избрания делегатов на учредительное собрание (конференцию).

Следующим этапом является информирование населения администрации муниципального образования о дате и повестке планируемого мероприятия.

Следующий шаг – проведение учредительного собрания (конференции) инициативной группой. Правомочным считается собрание, в котором приняло участие не менее одной трети жителей, достигших шестнадцатилетнего возраста, проживающих территории создаваемого ТОС. Для учредительной конференции требования ужесточаются: правомочной считается конференция, в которой приняло участие не менее двух третей жителей, достигших шестнадцатилетнего возраста, проживающих территории создаваемого ТОС. Данное мероприятие оформляется соответствующим протоколом, к которому необходимо приложить список делегатов.

Далее председатель ТОС подаёт в администрацию муниципального образования необходимые для регистрации Устава ТОС документы: заявление о регистрации Устава, копия решения Совета муниципального образования об установлении границ территории регистрируемого ТОС, протокол учредительного собрания (конференции) граждан, Устав ТОС. В течение 30 дней осуществляется регистрация Устава ТОС.

Следующим этапом является регистрация ТОС в качестве юридического лица. При подаче заявления в Управление Министерства юстиции России в субъекте РФ необходимо иметь следующие документы: Устав ТОС, копия решения органов местного самоуправления об установлении границ ТОС, копия решения администрации муниципального образования о регистрации Устава ТОС, официальная информация органов местного самоуправления о количестве жителей, проживающих на территории регистрируемого ТОС, информационное письмо администрации МО о вхождении адресов, по которым проживают делегаты конференции, в границы территории ТОС, протокол учредительного собрания (конференции) граждан, список делегатов конференции, квитанция об оплате государственной пошлины в размере 4 тыс. рублей.

Таким образом, процедура регистрации ТОС в России достаточно сложна, что, несомненно, является препятствием развития данного института. Однако в то же время, такие жесткие требования препятствуют и возникновению избытка ТОС.

ТОС выполняет множество социально значимых функций. Например, благоустройство территории, помощь пожилым людям, защита прав и интересов жителей, организация детских и спортивных мероприятий и досуга детей, строительство детских площадок и т. д. Ранее деятельность ТОС, в основном, состояла в благотворительности и предоставлении гуманитарной помощи наиболее нуждающимся гражданам. Однако сейчас сфера деятельности данного института значительно расширилась. Таким образом, можно сделать вывод об огромной социальной значимости территориального общественного самоуправления.

На данном этапе развития ТОС приоритетным направлением их деятельности являются вопросы контроля над качеством услуг ЖКХ. В этой сфере наблюдается активное взаимодействие ТОС со многими общероссийскими организациями (например, НП «ЖКХ-Контроль», Российская Ассоциация ТСЖ и ЖСК»). Кроме того, одними из приоритетных направлений деятельности ТОС являются организация культурных и спортивных клубов, кружков, проведение мероприятий, организация досуга местных жителей, распространение информации, защита интересов локальных сообществ.

Успешность деятельности ТОС во многом зависит от отношения к нему местных властей и наличием (либо отсутствием) различных механизмов и форм поддержки. Среди институтов поддержки уже созданных и формирующихся ТОС можно выделить создание специальных отделов в органах местного самоуправления, то есть предоставление им отдельных помещений, оргтехники, создание условий для работы, предоставление возможности реализации проектов на конкурсной основе. Такая практика наблюдается в Омске, Новосибирске, Кирове, Рязани, Биробиджане, Сургуте, Южно-Сахалинске, Благовещенске, Магадане, Магнитогорске, Долгопрудном, Самаре, Нижнем Новгороде и Перми. Также поддержка деятельности ТОС может осуществляться ассоциациями муниципалитетов и путём создания некоммерческих фондов, координационных и других коллегиальных структур. Еще одним мощным институтом поддержки ТОС являются их ассоциации. Например, Ассоциация ТОС в Ростове-на-Дону, Ассоциация ТОС Республики Коми, а также ассоциации в Хакасии, Ивановской, Воронежской и других областях ^[6].

Ранее ТОС создавались исключительно в городских муниципалитетах, однако в начале 2000-х годов они получили распространение и в сельской местности. В настоящее время имеются примеры субъектов РФ, оказывающих поддержку данного института и на региональном уровне. Такая практика активно применяется в Архангельской области, Республике Коми, Хабаровском крае и других регионах.

В Калужской области ТОС действуют в городах Калуга, Обнинск, Людиново, а также в Перемышльском районе. На сегодняшний день в городе Калуге зарегистрировано 45 ТОС, в городе Людиново насчитывается 99 ТОС, в городе Обнинске – 12 ТОС, в Перемышльском районе – 8 ТОС ^[7].

На IV квартал 2015 года ТОС города Калуги запланировано проведение 152 мероприятий, среди которых можно выделить заседания советов ТОС, участие в проведение митингов и возложении цветов и венков ко Дню освобождения Калуги, профилактика административных правонарушений, подготовка и проведение месячников по благоустройству, отчетные конференции ТОС, участие членов советов ТОС в рейдах административной комиссии, праздничные мероприятия ко Дню пожилого человека, проведение новогодних концертов для жителей микрорайонов города, организация и проведение мероприятий, посвященных «Дню Матери», организация и проведение мероприятий, посвященных «Дню Инвалида» и т. д. Одним из самых активных ТОС можно назвать ТОС «Территориальная община «Куровская», которое запланировало все вышеперечисленные мероприятия, а также участие в организации мероприятий, посвященных «Дню учителя», «Дню согласия и примерения». ТОС «Территориальная община «Канищево» также запланировало освещение деятельности совета общины и размещение информации в микрорайоне, организацию и проведение схода по обучению мерам пожарной безопасности, принять участие в городском конкурсе на лучшее территориальное общественное самоуправление (общину) муниципального образования «Город Калуга». ТОС «Территориальная община «Калуга-2» запланировала чествование семейных пар в честь Золотой Свадьбы, организацию и проведение субботников на территории МКР, участие в приеме депутата Городской Думы Ставиской М. В., встречу в органах местного самоуправления по проблемным вопросам ^[8].

Таким образом, в целом, мероприятия, проводимые ТОС города Калуги имеют социальную направленность ,что очень важно в рамках формирования в Российской Федерации социально-ориентированной бюджетной политики на региональном уровне ^[9].

Рассмотрим особенности ТОС в Белгороде. Как отмечает в своей статье Харченко К. В., в конце 2007 года Совет депутатов города Белгорода принял городскую целевую программу «Развитие общественного самоуправления в г. Белгороде на 2008-2011 годы». Автор отмечает, что данная программа предполагала разработку уникального организационного механизма. Власти города решили провести различие между ТОС, которые предполагалось развивать в количественном соотношении и общественным самоуправлением в целом. При этом под общественным самоуправлением понимается объединение граждан внутригородской территории как по месту жительства, так и по месту работы. Это обязывает организации, относящиеся к конкретной внутригородской территории, содействовать ресурсному обеспечению органов самоуправления. Еще одной особенностью органом самоуправления в Белгороде является то, что они создаются на базе избирательных округов, на территории которых проживает равное число жителей старше 18 лет и составляет примерно 10 тысяч человек. Программой предусмотрено, что звеньями общественного самоуправления могут быть Советы территорий, в которые входят ТОС, руководители жилищно-коммунальных организаций, образовательных и медицинских учреждений, старшие участковые инспекторы, представители общественных организаций и т.д. В соответствии с Программой, представителем Совета территории является депутат-одномандатник. Такая организация самоуправления позволяет, с одной стороны, увеличить административный ресурс общественного самоуправления, а с другой, способствует вовлечению депутата в проблемы округа на протяжении всего срока его полномочий. ТОС при этом являются главными связующими элементами между гражданами и органами управления. Такое устройство самоуправления могло бы стать полезным примером для других городов РФ ^[6].

Несмотря на такую активную динамику развития, ТОС в России сталкивается с определёнными проблемами. Среди них можно выделить сложности юридической регистрации ТОС, непонимание сущности и назначения ТОС, различная степень активности комитетов ТОС на местах, проблемы в разграничении полномочий между ТОС и муниципальными органами власти, недостаток инициативы граждан в развитии органов ТОС, слабая ресурсная (прежде всего, финансовая) обеспеченность деятельности ТОС, а также недостаточное материальное стимулирование граждан-активистов ТОС ^[10].

В связи с этим целесообразно рассмотреть зарубежный опыт развития ТОС. Обратимся к особенностям механизма функционирования ТОС в западных странах.

Например, в ФРГ низшим и базовым уровнем самоуправления в городе считается община. Ей предоставляется конституционное право решения вопросов местного значения в рамках законов и под свою ответственность. Число жителей общины обычно достигает девяти тысяч человек. Можно отметить некоторые сходства общин по территории и населению с российскими микрорайонами и поселками. Представительный орган, который именуется советом общины, избирается каждые пять лет. Его численность составляет до десяти человек, работа которых осуществляется, преимущественно, на общественных началах. Председатель представительного органа, именуемый бургомистром, является одновременно и главой исполнительного органа - магистрата. Взаимоотношения представительного и исполнительного органов в общине регулируются следующими типами документов: положением о магистрате, положением о бургомистре, северогерманским положением о совете в системе местного самоуправления, южно-германским положением о совете в системе местного самоуправления. Эти положения имеют различное действие на территории разных земель ФРГ и значительно различаются по полномочиям и компетентности ветвей местной власти и высших должностных лиц. Такие различия связаны, прежде всего, с федеративным делением страны.

В целом, принято выделять три группы задач совета общины:

• обязательные задачи, которые определены законодательством (водоснабжение, дорожное хозяйство, санитарный надзор, пожарная охрана, социальная помощь и др.),
• задачи, которые поручены землей или федеральным правительством с соответствующим финансированием (занятость населения, гражданская обороне и проч.),
• добровольные задачи (строительство и содержание необходимых объектов социально-культурного назначения, спорт и т.д.).

Также за общиной закрепляются четко определенные нормативы по доходным источникам местного бюджета. Например, 14% подоходного налога, 100% от содержания увеселительных заведений и т.д. В то же время, предусмотрена и система дотаций от земель и федеральных властей. Такие дотации в основном направляются под целевые программы и могут составлять до трети местного бюджета ^[11].

Другим примером активного развития ТОС являются Соединенные Штаты Америки. В США отмечается максимальное приближение к населению самого низшего уровня самоуправления - муниципалитета. Численность большинства муниципалитетов составляет от одной до пяти тысяч жителей, но некоторые насчитывают и более 10 тысяч. Крупные города являются конгломерациями таких административных единиц. Так в Чикаго насчитывается 1113 административных единиц, в Филадельфии – 876, а в Нью-Йорке 551. При этом у каждого самоуправляющегося поселения имеется собственная полиция, пожарная охрана, служба здравоохранения, социального обеспечения, библиотека. На них возложены функции по сбору налогов, выдаче лицензий, выпуску займов и т.д.

В каждом муниципалитете функционируют советы, численность которых составляет от 5 до 50 человек. Как и в ФРГ, муниципалитеты получают на определенных условиях субсидии от штатов и федерации. Различие местных властей США и Германии заключается в том, что распространенной формой власти в США является вариант «совет – «сильный» мэр», хотя имеются и другие, менее распространенные. В ФРГ практически отсутствуют прямые выборы бургомистров: их избирают из состава представительного органа, и они наделяются дополнительными полномочиями ^[11].

Более того, в последние годы активно развивается практическая реализация механизма самообложения граждан как источника формирования доходов местных бюджетов ^[12].

Обратимся к некоторым особенностям развития системы ТОС в России. Стоит отметить, что в 2013 году проект фонда «Устойчивое развитие» «Поддержка территориального общественного самоуправления как эффективного инструмента развития общественной деятельности граждан» стал победителем Открытого конкурса по выделению грантов некоммерческим неправительственным организациям, который был проведён в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 29.03.2013 г. № 115-рп «Об обеспечении в 2013 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, реализующих социально значимые проекты и участвующих в развитии институтов гражданского общества». Срок реализации данного проекта составил почти год: с ноября 2013 года по сентябрь 2014 года. Сумма гранта составила 2 300 тыс. руб.

Целью данного проекта обозначено содействие созданию органов ТОС как одному из основных механизмов стимулирования гражданской активности населения и местных сообществ в муниципальных образованиях РФ.

Среди задач, поставленных перед проектом, можно выделить:

• исследование ситуации с ТОС в регионах реализации проекта, подготовка экспертного обзора лучших практик ТОС, сбор и обобщение информации о ситуации с организацией ТОС в регионах реализации проекта;
• очное обучение в школе ТОС групп активных граждан-представителей местных сообществ из муниципальных образований Московской области и дистанционное обучение граждан из других регионов реализации проекта (Свердловская область, Нижегородская область, Республика Бурятия, Хабаровский край);
• ознакомление лиц, принимающих решения, из числа органов местного самоуправления с перспективами и очевидными преимуществами взаимодействия с местными жителями при решении вопросов местного значения с использованием механизма ТОС;
• закрепление полученных обучающимися навыков на практике;
• повышение правовой грамотности наиболее активных граждан и через них значительной части населения муниципальных образований, а также специалистов органов местного самоуправления;
• распространение информации о наиболее успешных практиках ТОС.

Реализация проекта включала также проведение анкетирования граждан в пилотных регионах (Московская область, Нижегородская область, Свердловская область, Республика Бурятия и Хабаровский край). Всего было проанкетировано 260 человек, что позволило подготовить 5 обзоров по истории развития и текущему состоянию ТОС в исследуемых регионах. Они дают возможность оценить состояние ТОС в каждом из регионов и выделить наиболее успешные практики. Кроме того, было организовано обучение активистов ТОС, в результате чего были организованы местные активы населения, способные отстаивать права населения в органах власти.

Результаты реализации данного проекта поспособствовали развитию активности общества и граждан, а также укреплению институтов гражданского общества.

Таким образом, можно отметить положительную динамику развития ТОС в Российской Федерации. Деятельность ТОС позволяет решать определенные проблемы отдельно взятых районов населенных пунктов, что в совокупности повышает уровень благоустройства и других социальных аспектов развития территорий. Стоит подчеркнуть необходимость дальнейшего развития данного направления на общегосударственном уровне, поскольку в некоторых регионах страны ТОС так и не получили распространение.