Models of Public Debt Management at the Regional Level

Kudryavtseva Svetlana Aleksandrovna secretary of the Department of Procedural Control at Investigation Department of the Investigative Committee of the Russian Federation for the Chuvash Republic 428018, Russia, Chuvash Republic, Cheboksary, str. Moskovsky prospekt, 38 turist_sveta@mail.ru Other publications by this author

Государственный долг субъекта Российской Федерации вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширения воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей. ^{[1, с. 36]}. На практике же, не имея возможности привлекать дешевые бюджетные кредиты и при явном отсутствии эффективных и прозрачных инвестиционных проектов в регионе, многие субъекты формируют свой государственный долг по большей части из банковских кредитов ^{[2, с.35]}.

В широком смысле управление государственным долгом субъекта Российской Федерации - это процесс выработки и реализации стратегии, которая направлена на привлечение через долговые операции необходимых средств для развития региона. При этом должен быть соблюден приемлемый уровень риска и цены привлекаемых с помощью займов денежных ресурсов ^{[3, с. 121]}.

Более того, показатели долговой политики используются при оценки текущей экономической ситуации в регионе и определению дальнейших перспектив развития. Так, Ржевская Т.Г. рассматривает долговую политику как важный инструмент социально-экономического развития и экономической безопасности России ^{[4, с.160]}. В свою очередь, Бабич И.В. подчеркивает «необходимость в выявлении методики, которая позволила бы устранить возникающие проблемы в долговой сфере путем полного анализа различных аспектов процесса управления» ^{[5, с.88]}.

Следует также отметить, что результаты оценки долговой политики активно применяются экономистами в различных методиках оценки тех или иных аспектов социально-экономического развития страны и регионов. Так, предложенная ^{[6, с.317]} и практически реализованная ^[7] методика оценки рисков несбалансированности региональных бюджетов, базирующаяся на пяти группах факторов, включает оценку показателей долговой политики региона.

Более того, Балынин И.В. считает, что в основу долговой политики должны быть положены принципы единой долговой политики, прозрачности и согласованности, минимизации рисков, безусловности, срочности, оптимальности и экономической эффективности, законности и ответственности, информационной открытости и гласности ^{[8, с.222]}. Проведенный им анализ долговой политики регионов Приволжского федерального округа показал, что «практически во всех регионах Приволжского федерального округа был зафиксирован ежегодный рост государственного долга субъекта, в некоторых – достаточно значительный» ^{[9, с.104]}

В свою очередь, Агапцов С.А. и Асанова А.З. рассмотрели различные аспекты осуществления контроля за исполнением федерального бюджета ^[10] и бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации в условиях роста финансовой помощи регионам ^[11]. Вместе с тем, Ермакова Е.А. предложила систему качественных критериев для оценки эффективности долговой политики субъекта РФ ^[12], а Мукабенова А. В. рассмотрела вопрос управления государственным долгом не только с позиции существующих проблем, но и выявила возможности ^[13].

Проведенное ранее исследование показало, что «значительный удельный вес госгарантий в общем объёме государственного долга Калужской области объясняется проводимой политикой области, нацеленной на развитие налогового потенциала за счет привлечения инвестиций в регион» ^[14].

За время существования государственных заимствований накопился значительный практический опыт по управлению государственным долгом во всем мире. Поэтому представляется полезным рассмотреть основные модели управления государственным долгом на региональном уровне, а также обозначить их основные аспекты.

Существующие в международной практике многообразные модели управления государственным долгом на региональном уровне определяются моделями конституционного устройства государств и определением понятия долга региона на законодательном уровне. ^{[15, c.43]}

Существует принципиальное различие в моделях государственного регулирования долговой сферы региональных органов власти между унитарными государствами и государствами, имеющими федеративное устройство. Имеются также серьезные различия и между государствами, имеющими федеративное устройство. В каждой стране имеется своя юридическая структура перечня долговых обязательств региональных органов власти. Важнейшим фактором является структура иерархии территориально-административных образований внутри государства - осуществляется ли управление местными образованиями исключительно через вышестоящие регионы, которые в свою очередь подчиняются центральному правительству страны, или местные власти напрямую подчиняются центральному правительству. ^{[16, с.36]}

Примером первого типа может являться система Германии, где местные образования даже не имеют конституционных гарантий своего существования и подчиняются правительствам федеральных земель, ответственных перед центральным федеральным правительством.

Германия включает в себя 16 регионов - федеральных земель и около 16 500 местных образований. В рамках федеративной структуры, регионы наделены большими полномочиями и высокой степенью автономности.

Государственный долг регионов не включает заимствования, привлеченные компаниями, находящимися в собственности регионов и местных образований. ^{[17, с. 53]}

Политика управления государственным долгом местных образований, входящих в федеральную землю, находятся полностью под контролем земель.

На уровне федеральной земли (региональный уровень власти) основным органом, контролирующим долговую политику, является земельный Парламент (Ландтаг) региона и образованная им Комиссия по долгу (обычно во главе с председателем земельной счетной палаты). Ежегодно Парламент в рамках бюджетного процесса утверждает объем всех заимствований и гарантий (в разбивке по отраслям). Законодательный орган также контролирует долговую книгу и практику управления долгом. В случае нарушения общеэкономического равновесия региона, для привлечения заимствований в размере, превышающем утвержденный объем капитальных расходов, также требуется разрешение Парламента.

Земельные правительства обязаны предоставлять всю информацию по государственному долгу парламентской Комиссии по государственному долгу до конца июня года, следующего за регистрацией заимствований в долговой книге. По результатам ежегодной проверки долговой книги и практики управления долгом земли Комиссия должна опубликовать отчет. Члены Комиссии контролируют долговую книгу, методы и процедуру учета долговых обязательств, состав долгового портфеля, его суммы, процентные ставки, дюрацию, структуру долговых инструментов, в том числе производных, расходы по обслуживанию государственного долга, соответствие объема долга и гарантий ограничениям, содержащимся в земельных законах обюджете. При проверке также проводится сравнительный анализ долговой ситуации по отношению к другим федеральным землям и оценивается качество и эффективность организации управления государственным долгом.

Одним из органов контроля над государственными финансами и долговой политикой является земельная Счетная палата, подчиняющаяся земельному Ландтагу. Счетная палата готовит отчеты по управлению государственными финансами федеральной земли для предоставления в Парламент, в которых проверяется соответствие операций земельного правительства бюджетному закону иоцениваются все решения правительства, которые положительно или отрицательно повлияли на финансовое состояние региона. Причем проверке подлежат как финансы самой земельной администрации, так и финансы компаний, образованных земельными правительствами, и частных компаний в случае получения ими финансовой поддержки из государственного бюджета федеральной земли.

В рамках закона о бюджете Правительство федеральной земли самостоятельно принимает решения по каждой отдельной долговой операции, однако предоставление земельных гарантий третьим лицам требует разрешения парламентской Комиссии по долгу. В целях среднесрочного бюджетного планирования, Правительство ежегодно готовит среднесрочный финансовый план на следующие 4 года, в котором определяется потребность в привлечении заимствований (план не требует утверждения Парламентом). В целях управления ликвидностью Правительство заключает соглашения со всеми другими регионами и Федеральным центром о взаимном кредитовании на краткосрочной основе. Посредником в предоставлении межбюджетных займов выступает Центральный банк Германии.

В сфере ответственности Министерства финансов земли лежит регистрация земельного долга и гарантий. По каждой гарантии Министерство финансов земли должно выпустить официальное заявление, после которого факт предоставления гарантии считается легитимным.

В отношении внутренних профессиональных процедур управления государственным долгом существует практика разделения функций внутри подразделения, управляющего долгом. Так, долговые соглашения и контракты заключаются одним отделом (фронт-офис), а платежи по государственному долгу осуществляются другим (бэк-офис). Это жесткое разделение рассматривается в качестве гарантии устранения управленческого риска. Фронт- и бэк-офисы обязаны регулярно предоставлять информацию своему руководству. В некоторых федеральных землях Германии они обязаны каждый квартал информировать главу администрации по следующим направлениям:

• число новых долговых контрактов;
• объем долга;
• объем заключенных контрактов с использованием производных финансовых инструментов;
• средний срок погашения по заимствованиям с фиксированной ставкой;
• средняя стоимость заимствований с фиксированной ставкой;
• степень риска изменения процентной ставки;
• возможные изменения процентных расходов, связанные с использованием долговых инструментов с плавающей процентной ставкой;
• обзор использования производных финансовых инструментов;
• оценка текущего состояния рынка;
• прогноз изменения процентной ставки;
• стратегия управления долгом на следующий период.

В отношении условных долговых обязательств федеральные земли обязаны регулярно публиковать отчет по объему долга во всех организациях, где регион имеет долю собственности. Этот отчет посылается в земельный Ландтаг для сведения.

Принципиально иное устройство имеет Франция, где все четыре уровня административно-территориальной власти не имеют субординационных связей между собой, а управляются непосредственно центральной администрацией страны.

Административно-территориальное устройство Франции представлено 26 регионами, 100 департаментами, 2 000 объединениями муниципалитетов и более чем 36 000 муниципалитетами.

В управление региональным государственным долгом вовлечены такие органы Правительства Франции, как Министерство внутренних дел, Министерство финансов (и подчиняющееся ему Казначейство), Биржевая комиссия, Центральный банк Франции и Национальная счетная палата (National audit office), имеющая свои представительства на региональном уровне.

Министерство внутренних дел осуществляет контроль над региональным долгом, поскольку располагает в этой сфере исчерпывающими данными благодаря сведениям о бюджетах и административных счетах, которые должны быть переданы и одобрены по факту главами исполнительной власти департаментов - префектами. Как Министерство внутренних дел, так и Министерство финансов выпускают ежегодно отчет по местным финансам (с задержкой приблизительно в один год), включая статистику по региональному и муниципальному долгу. Статистика по гарантиям, если таковая вообще имеется, не публикуется.

Казначейство Франции, имеющее отделения в каждом Департаменте, является единственным казначеем и бухгалтером всех региональных властей страны, осуществляет поддержку баланса правительства на каждом уровне власти. В его функции также входит контроль долга и мониторинг задолженности соответствующего регионального образования. Казначейство осуществляет оплату товаров и услуг поставщикам органов власти, а также переводит кредиторам местных администраций долговые платежи.

Биржевая комиссия Франции осуществляет проверку документов при размещении облигаций региональных органов власти. Центральный банк Франции для каждого местного органа власти открывает свой субсчет, на котором отражаются все операции, проводимые для него казначейством страны.

Долговая политика на региональном уровне осуществляется при взаимодействии местного правительства и местного законодательного органа (Совета местных властей), при контроле со стороны центральной администрации Франции.

Для привлечения заимствований не требуется процедура утверждения вышестоящим уровнем власти. Все территориальные образования «суверенны» в этом отношении, при условии, что они подчиняются национальному закону о бюджете.

Во Франции управление государственным долгом на региональном уровне (включая производные финансовые инструменты) выполняется внутренним департаментом администрации, часто при поддержке специализированных консультационных фирм. Стоит отметить, что организации, управляющие государственным долгом местных и региональных органов власти Франции, практически профессионализировались. Фронт-офис, заключающий контракты, и бэк-офис, контролирующий проведение платежей, подотчетны руководителю департамента управления государственным долгом, который, в свою очередь, подчиняется главному управляющему финансами.

Учет государственного долга на региональном уровне производится учетным подразделением исполнительной власти. Мониторинг долга производится выборным законодательным органом. Он также обеспечивается отделением национального казначейства в регионе, которое регистрирует все финансовые потоки.

Промежуточным вариантом является устройство Южноафриканской Республики, где три уровня государственной власти разделены, взаимозависимы и взаимосвязаны, а отношения между ними подчиняются системе сдержек и противовесов.

Система сдержек и противовесов — разделение компетенции между органами государственной власти, обеспечивающее их взаимный контроль.

Управление государственным долгом осуществляется органами различных ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями ^{[18, с. 356]}.

Данная модель управления государственным долгом на региональном уровне применяется и в Российской Федерации.

Наконец, следует отметить про важность оптимизации долговой политики региона с учетом приоритетности социальных расходов ^{[19, c.56]}.

Таким образом, проведенный анализ отечественного и зарубежного опыта показал наличие большого количество моделей управления государственным долгом на региональном уровне.