Solid waste disposal: new legal requirements and their impact on society and economy

Danilova Natalia Vladimirovna PhD in Law Docent, the department of Administrative and Financial Law, Tyumen State University 625000 Russia, Tyumen, Lenina Street 38 nvdanilova@mail.ru Other publications by this author

В последние годы в нашей стране проблема обращения с отходами производства и потребления приобретает все более острый характер. С одной стороны, с ростом производительных сил и развитием потребительского рынка наблюдается резкое (скачкообразное) увеличение объема образующихся отходов, с другой стороны, практически не развивается сфера их использования и переработки, а эффективный механизм экономического стимулирования и финансирования создания соответствующей инфраструктуры отсутствует.

Так, согласно официальным данным Федеральной службы государственной статистики объем отходов, образуемых только от экономической деятельности на территории Российской Федерации, в 2011 году вырос почти в два раза по сравнению с 2005 годом. В то же время к 2011 году объем используемых и обезвреживаемых отходов вырос незначительно - примерно на 50% по сравнению с 2005 годом. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн промышленных и бытовых отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6%, в основном промышленных ^[1].

Отдельную и крайне актуальную проблему составляют отношения, связанные с обращением с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами. По официальным данным Минприроды России, ежегодно в России образуется более 60 млн. тонн твердых коммунальных (бытовых) отходов, что составляет около 400 кг отходов на 1 человека в год. В хозяйственный оборот вовлекается только около 7 - 8% собираемых отходов, остальной их объем направляется на захоронение. Причем эти показатели отражают существующую ситуацию неполно, так как, по признанию министерства, «система сбора и анализа статистической информации о твердых бытовых отходах охватывает не все источники их образования, отсутствуют средства объективного учета их количества» ^[2].

Общее количество специально обустроенных мест для размещения отходов в целом по стране составляет 1093 полигона, около 10 тыс. санкционированных свалок ^[3]. В отличие от полигонов, санкционированные свалки не обустроены в соответствии с действующими санитарными нормами и правилами. Их эксплуатация рассматривается как временная мера, необходимая на период проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП. Иными словами, санкционированные свалки, хотя и разрешены для эксплуатации органами государственной власти, не могут обеспечить минимизацию вреда окружающей среде.

Приведенные факты показывают, что сложившаяся в нашей стране система государственного регулирования сферы обращения с отходами не выполняет своей основной цели – предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (преамбула Федерального закона «Об отходах производства и потребления»), и нуждается в серьезном реформировании. На это не раз обращалось внимание в научной литературе ^{[4, 5]}. Как верно отмечает М.В. Пономарев, «решение проблемы отходов в среднесрочной перспективе возможно только путем комплексного применения технологических, экономических, идеологических и правовых средств регулирования общественных отношений в данной сфере» ^{[5, с.22-23]}.

Правовой основой в рассматриваемой сфере является Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон). В течение 2014-2015 годов законодатель несколько раз вносил изменения в Закон (Федеральные законы от 21.07.2014 № 458-ФЗ, от 21.07.2014 № 219-ФЗ, от 13.07.2015 № 224-ФЗ). Ряд нововведений уже действуют, отдельные изменения вступают в силу с 01.01.2016.

Законодателем предложен целый ряд реформ действующей системы государственного регулирования сферы обращения с отходами. К принципиальным изменениям можно отнести следующие:

1. Основные полномочия в области обращения с отходами производства и потребления передаются с муниципального уровня на региональный.
2. Внедряется программно-целевой метод планирования и финансирования мероприятий в рассматриваемой сфере (региональные программы субъектов РФ, инвестиционные программы операторов в области обращения с отходами).
3. В целях организации и осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов вводится такой инструмент регулирования как территориальная схема в области обращения с отходами, которая должна отражать данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта РФ, количестве образующихся отходов, целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, о нахождении мест сбора и накопления отходов, месте нахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, схему потоков отходов от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.
4. Устанавливается правовой статус субъектов, осуществляющие предпринимательскую деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, в том числе оказывающие услуги населению, они именуются в Законе операторы и региональные операторы в области обращения с отходами.
5. На производителей, импортеров товаров возлагаются обязанности по обеспечению утилизации отходов от использования этих товаров путем организации собственных объектов инфраструктуры по сбору, обработке, утилизации отходов или путем заключения договоров с операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами. Тем самым закрепляется «принцип ответственности производителя» ^{[5, с. 25]}.
6. Вводится экологический сбор для тех производителей, импортеров товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров. Средства от уплаты экологического сбора предложено использовать для финансирования мероприятий региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами.
7. Устанавливается ряд мер экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами.
8. Отдельно регламентируется деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Не претендуя на исчерпывающий анализ этих нововведений (их оценку еще предстоит дать ученым и практикам), в рамках данной статьи остановимся на одном из них – введении с 1 января 2015 г. платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов. Под твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) в Законе понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд (ст.1). Попробуем разобраться, кто является плательщиком при размещении таких отходов на соответствующих полигонах.

Норма об установлении платы за размещение ТКО является новой. Дело в том, что изначально Закон не был рассчитан на регулирование отношений с участием граждан, он возлагал (и возлагает) обязанности в области обращения с отходами только на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В типичной схеме движения ТКО: образование отходов – накопление – сбор – транспортировка – размещение на полигонах, участвуют несколько субъектов:

1) граждане, в результате жизнедеятельности которых образуются отходы;

2) организации, обслуживающие жилой фонд (управляющие организации, товарищества собственников жилья или жилищно-строительные кооперативы; далее – управляющие организации) и осуществляющие накопление отходов;

3) субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие сбор и транспортировку отходов;

4) субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие эксплуатацию полигонов размещения отходов. Полигоны могут находиться в собственности этих субъектов или в муниципальной собственности.

Детально регламентация возникающих при этом отношений рассмотрена в работе ^[6]. Говоря кратко, юридически эти отношения оформляются следующим образом. Отношения между гражданами и управляющими организациями регулируются Жилищным кодексом РФ, последние осуществляют управление многоквартирными домами, в том числе их содержание и ремонт. Управляющие организации заключают гражданско-правовые договоры с организациями, занимающимися деятельностью по сбору и транспортировке отходов, и с организациями-владельцами полигонов для дальнейшего размещения на них отходов. Расходы на сбор, транспортировку и размещение отходов на основании заключенных договоров входят в настоящее время в плату за содержание и ремонт жилого помещения, вносимую жильцами.

Длительное время ни один из указанных субъектов не вносил плату за размещение отходов, образовавшихся в результате жизнедеятельности населения. Обязанность по внесению в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду увязывалась с правом собственности на отходы. Такая позиция неоднократно высказывалась органами государственной власти, администрирующих данный вид платы, в разъясняющих документах: Письмо Госкомэкологии от 17.01.1997 № 14-07/32 «О взимании платы за размещение отходов», Письмо Ростехнадзора от 23.12.2005 № СС-47/145, Письмо от 12.02.2007 г. № 04-09/170, Письмо Росприроднадзора от 03.06.2013 № ВК-06-01-36/7676 «О плате за размещение отходов». Однако судебная практика была не так однозначна ^{[7, 8]}.

Что касается отходов, образовавшихся в результате жизнедеятельности населения, то официальная позиция была сформулирована Ростехнадзором (уполномоченный в тот период орган власти) в Письме от 28.08.2006 г. № 04-09/599. По мнению Ростехнадзора, «отходы, образовавшиеся от жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования как юридического лица, что создает последующую обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду». В подтверждение данного утверждения надзорный орган сослался на положения Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (ст. 13) и Федерального закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ст. ст. 14 - 16), в соответствии с которыми организация сбора и вывоза бытовых отходов находится в компетенции органов местного самоуправления.

Изложенные в этом документе доводы государственного органа представляются нам весьма сомнительными. Во-первых, из анализа Гражданского кодекса РФ прямо следует, что муниципальное образование не является юридическим лицом, хотя к нему и могут применяться нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ч. 2 ст. 124). Это самостоятельный субъект права, правовое положение которого регламентировано гл. 5 ГК РФ. Во-вторых, муниципальное образование вовсе не является собственником всех земельных участков в пределах границ муниципального образования, в указанных границах могут находиться и государственные, и частные земли. В-третьих, полномочия органов местного самоуправления по организации сбора и вывоза отходов вовсе не означают, что они являются собственниками данных отходов, так как публичные обязанности не тождественны имущественным правам. Право же собственности возникает по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Сложившаяся к настоящему времени судебная практика по этому вопросу весьма противоречива. Встречаются решения о взыскании платы за размещение отходов населения с организаций, управляющих жилым фондом. При этом в обоснование принятия такого решения суд привел следующие доводы: «Предприятием заключались договоры со специализированными организациями в отношении вывоза отходов, то есть ответчик совершал действия по распоряжению отходами, что в силу ст. 226 ГК РФ свидетельствует об обращении отходов в собственность… Поскольку… спорные отходы попадают в окружающую среду именно в ходе эксплуатации жилого и нежилого фонда, которым управляет Предприятие, именно оно является субъектом внесения платы за воздействие на окружающую среду в отношении переданных данной организации в эксплуатацию домов» (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2009 по делу № А21-228/2009, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.08.2007 по делу № А21-228/2009).

Однако имеются и решения, согласно которым плательщиком признаются организации, осуществляющие сбор и вывоз твердых бытовых отходов населения (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2008 по делу № А21-6271/2007 , Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.06.2008 по делу № А21-6271/2007, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от22.11. 2007 по делу № А21-1294/2007).

В последние годы также появилась практика возложения этой обязанности на организации – владельцев полигонов (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.04.2008 по делу № А67-3878/07, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.03.2013 по делу № А05-8770/2012, Определение ВАС РФ от 22.07.2013 № ВАС-9294/13 по делу № А05-8770/2012, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.05.2012 по делу № А05-6079/2011, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19.01.2015 по делу № А12-14657/2014). Анализ судебных решений, отражающих такую позицию по данному вопросу, был проведен в ряде работ ^{[9, 10, 11, 12]}.

В 2014 году законодатель обозначил совершенно новые подходы к регулированию данного вопроса. Были внесены изменения в Федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», а также в Жилищный кодекс РФ. Поправки вступают в силу с 01.01.2016. Детальной регламентации подвергся институт платы за негативное воздействие на окружающую среду в целом ^[13], и платы за твердые коммунальные отходы, в частности.

Согласно новой редакции ст. 23 Закона плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами и региональные операторы, осуществляющие деятельность по их размещению.

На региональных операторов возлагаются обязанности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории субъекта РФ. Статус регионального оператора присваивается юридическому лицу на срок не менее 10 лет на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по основаниям, определенным правилами обращения с твердыми коммунальными отходами.

Предлагается следующая схема взаимоотношений. Между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами будут заключаться соглашения, порядок их заключения и содержание должно определить Правительство РФ. Деятельность региональных операторов будет осуществляться в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами, а также правилами обращения с твердыми коммунальными отходами.

Взаимоотношения между региональными операторами и населением будут регулироваться договорами на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. Граждане рассматриваются Законом в качестве собственников ТКО. Заключение таких договоров является обязательным как для региональных операторов, так и для собственников ТКО. Законом прямо предусмотрено, что договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора и он не вправе отказать в заключении договора собственнику ТКО, которые образуются и места сбора которых находятся в зоне его деятельности. Обязанность граждан по заключению таких договоров предусмотрена Жилищным кодексом РФ, с позиции которого собственниками ТКО являются собственники и пользователи жилых помещений (ч. 4 ст. 30).

По договору региональный оператор обязуется принимать ТКО в объеме и в местах, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством РФ, а собственник ТКО обязуется оплачивать услуги регионального оператора.

Для собственников и пользователей жилых помещений плата за обращение с ТКО входит в состав платы за коммунальные услуги.

Услуги региональных операторов по обращению с ТКО с 01.01.2016 включаются с сферу государственного тарифного регулирования. Цены, указанные в договорах, не должны будут превышать единый тариф, установленный органами государственной власти субъектов РФ. Предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО будут устанавливаться в отношении каждой организации, и в отношении каждого осуществляемого вида деятельности с учетом территориальной схемы обращения с отходами.

Законом предусмотрено, что тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ оператора и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого инвестированного капитала. Недополученные операторами доходы предполагается компенсировать из регионального или местного бюджета, а в случае, если это обусловлено изменением федерального законодательства – федерального бюджета. Инвестиционные программы оператора должны предусматривать строительство, реконструкцию и (или) модернизацию объектов, используемых для обращения ТКО.

Таким образом, с 01.01.2016 гражданам предстоит платить не только за услуги по сбору и вывозу отходов, как это происходит сейчас, но также финансировать через систему коммунальных платежей строительство новых и модернизацию имеющихся полигонов размещения ТКО. Очевидно, это повлечет увеличение и без того растущих в последние годы коммунальных платежей. В связи с этим возникают сомнения в оправданности введения платы за размещение ТКО. Возложение на региональных операторов этой обязанности увеличит их расходы и, соответственно, приведет к росту единых тарифов за их услуги в области обращения с ТКО. Иными словами, конечным плательщиком станут те же граждане – собственники и пользователи жилых помещений.

Также следует иметь в виду, что схема распределения сумм платы за негативное воздействие остается прежней. Согласно Бюджетному кодексу РФ, эта плата распределяется между федеральным, региональными и местными бюджетами в пропорции 20, 40 и 40 %. Правило целевого использования данных средств в бюджетном законодательстве отсутствует, поэтому никакой гарантии их использования для природоохранных целей нет.

Учитывая изложенное, предлагаем исключить твердые коммунальные отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения, из объектов обложения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Пункт 5 ст.23 Закона возможно изложить в следующей редакции: «Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов не взимается». Это позволит не только несколько снизить экономическую нагрузку на население, но и устранит сомнения органов исполнительной и судебной власти относительно вопроса определения плательщика при размещении ТКО.