On the issue of lobbying regulation in Australia

Agapov Igor' Olegovich' Junior Scientific Associate, Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620057, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66 aio350@mail.ru Other publications by this author

Лоббистский кодекс поведения

В апреле 2008 г. специальный государственный министр сенатор Джон Фолкнер представил проект кодекса поведения лоббистов^[1]. Его содержание может быть изложено следующим образом:

При разработке кодекса Союза за основу были взяты Правила взаимодействия с лоббистами Западной Австралии 2006 г. Лоббистский кодекс поведения Австралии можно отнести как к «мягкому», так и к «среднему» способам правовой регламентации лоббистских отношений. Содержащиеся в нем регистрационные требования являются достаточно жесткими, как и требования, содержащиеся в Принципах взаимодействия с представителями власти, которые требуют, среди прочего, чтобы лоббисты разделяли профессиональную деятельности и личное участие в политическом процессе. Положения кодекса о «вращающихся дверях» также довольно строгие.

В период обсуждения проекта кодекса Crikey.com заявляло следующее: «Существует одна область, в которой правительство пошло дальше, чем предполагалось. Речь идет о «периодах остывания». Дни, когда бывшие служащие вооруженных сил Австралии и военные специалисты по закупкам шли работать к «оборонным» поставщикам (подрядчикам, исполнителям), сочтены»^[2].

Обоснованные сомнения вызывает положение о том, что исполнение требований кодекса обеспечивается секретарем кабинета министров по своему усмотрению. Не существует четко установленной системы преступлений и наказаний, отсутствует независимый надзорный орган. Отсутствие положений о раскрытии расходов «склоняет» кодекс к режимам с «мягким» регулированием лоббирования.

То же самое можно сказать и об узком определении понятия «лоббист» как «наемника», используемого для лоббирования от имени и в интересах третьей стороны. Другими словами, действие кодекса не распространяется на профсоюзы, отраслевые ассоциации, церкви и благотворительные организации. Имеется три исключения: первое исключение касается благотворительных, религиозных и аналогичных организаций, независимо от того, являются ли они субъектами налогообложения. Второе - тех, кто лоббирует от своего имени. Третье – юристов и аналогичных специалистов, занимающихся лоббированием нерегулярно или случайно. Комментируя эти исключения, Джеймс Уорхерст отмечает следующее: «Лоббисты, действующие от имени и в интересах третьей стороны, являются лишь частью лоббистской отрасли. Их можно сравнить с юристами и бухгалтерами, получающими зарплату. Таким образом, кодекс не охватывает крупнейших игроков, лоббирующих от своего имени, таких как корпорации, церкви, профсоюзы и огромные национальные группы давления типа Делового совета Австралии, Австралийской медицинской ассоциации, Австралийского фонда охраны окружающей среды и т.д.»^[3].

Crikey.com указывает на то обстоятельство, что «большинство лоббистов, внутренних представителей и специалистов по связям с государственными органами, которые продвигают интересы своих компаний, не обязаны регистрироваться. Разве основная задача реестра состоит не в том, чтобы проливать свет на то, кто пытается оказать влияние на правительство независимо от его возможности содержать GR-подразделение?» И далее: «Топовые представители отрасли кодексом не охватываются. Как отмечает Боб Браун, ни представители профсоюзов, ни представители религиозных групп регистрироваться не должны. «Кодекс должен охватывать внутренних лоббистов и другие организации, которые пытаются оказать влияние на формирование законодательства», - говорит Браун. «Кроме того, должны быть охвачены все депутаты и сенаторы, а не только представители правительства». Одним из самых серьезных недостатков является освобождение от регистрации юристов и бухгалтеров. Только при условии, что лоббирование составляет «значительную» часть их деятельности (что бы это ни значило), они обязаны проходить процедуру регистрации»^[2].

Официальный представитель австралийских демократов сенатор Эндрю Мюррей отреагировал на представление проекта лоббистского кодекса поведения следующим образом: «Демократы приветствуют данную инициативу. Это является значительной и серьезной мерой по повышению прозрачности. Я буду ходатайствовать о даче положительного заключения на проект перед комитетом Сената по финансовому и государственному управлению».

Несмотря, на положительный отзыв, сенатор Мюррей также отметил следующее: «Есть, по крайней мере, два вопроса, заслуживающих дальнейшего изучения: Достаточно ли кодекс комплексный? Должен ли он охватывать тех, кто лоббирует в своих интересах, а не только тех, кто занимается этим в интересах третьей стороны? Нужна ли парламенту аналогичная система, учитывая, что лоббируются не только правительственные министры и чиновники, но и те, кто следит за соблюдением принципа разделения властей, те, кто «держит портфели» и занимает посты, а также члены комитетов?»^[4]

В своем интервью Lateline ABC сенатор Мюррей сказал следующее: «Законодательство разрабатывается парламентом, а не правительством, поэтому регулирование лоббирования депутатов, сенаторов и членов комитетов является очень важной сферой»^[5].

С другой стороны, кодекс охватывает не только высших госслужащих и должностных лиц, но и других лиц, указанных в австралийском Законе о государственной службе 1999 г.

Реестр лоббистов Австралии был запущен 1 июля 2008 г. По состоянию на 23 сентября 2015 г. в нем содержится информация о 253 лоббистских организациях, 588 индивидуальных лоббистах и 1663 клиентах^[6]. Требования лоббистского кодекса поведения дополняются Актом о стандартах поведения сотрудников и работников министерств^[7], который, среди прочего, запрещает министрам «использовать закрытую информацию, доступ к которой они имели, будучи министрами, для получения личного преимущества». Стоит отметить, что в кодекс несколько раз вносились изменения технического характера. Например, изменения, вступившие в силу 20 сентября 2013 г. обязали лиц, проходящих процедуру регистрации указывать, являются ли они членами федеральной или региональной политической партии, органов исполнительной власти или административного комитета (либо аналогичного органа).

Иные законодательные инициативы

Инициатива правительства под руководством Роберта Хоука: в 1983-84 гг. правительство Хоука представило схему регистрации лоббистов в ответ на «скандал, вызванный взаимоотношениями между лоббистом, бывшим национальным секретарем лейбористской партии, Дэвидом Комбером и советским дипломатом Валерием Ивановым». По мнению Уорхерста, «требования, предъявляемые к лоббистам согласно этой схеме, не были обременительными», они были рассчитаны на то, «чтобы прибавить легитимности» лоббистской отрасли. Он также утверждает, что схема стала «мертвой нормой» к моменту ее упразднения правительством под руководством Джона Говарда в 1996 г.

Законопроект Боба Брауна: 14 июня 2007 г. сенатор Боб Браун представил частный билль о лоббировании и подотчетности министерств. В протоколе второго чтения данного законопроекта отмечалось следующее:

«Для обеспечения открытости и прозрачности лоббирования необходимо урегулировать данную отрасль посредством создания государственного реестра лоббистов.

В соответствии с настоящим законом:

все платные лоббисты должны регистрироваться и сообщать о себе подробные сведения комиссару государственной службы Союза; лоббисты обязаны подавать ежеквартальные отчеты о лоббистской деятельности с указанием лиц, с которыми они встречались, и целей данных встреч;

комиссар государственной службы должен обеспечивать общедоступность реестра лоббистов на материальных носителях и в Интернете;

должны быть введены санкции, применяемые за нарушение лоббистских законов, расследованием нарушений должна заниматься Австралийская уголовная комиссия».

Что касается объема законопроекта, то в протоколе второго чтения говорится следующее:

«Законами не будут охватываться общественные деятели, а также те, кто занимается лоббированием на безвозмездной основе, но определение понятия «лоббист» сформулировано таким образом, чтобы охватить юридические фирмы, компании по связям с общественностью и бывших политиков, а также профессиональных лоббистов».

Таким образом, билль должен был регулировать деятельность внутренних или штатных лоббистов, а также лоббистов-консультантов, работающих от имени и в интересах третьих сторон. С другой стороны, под действие законопроекта подпадали и те, кто лоббировал от своего имени.

Лоббистская деятельность также определялась широко, впрочем, как и цель такой деятельности. По этой причине термин «государственное должное лицо» включал членов обеих палат парламента.

Законопроект содержал и положения о «вращающихся дверях» - «период остывания» для бывших министров и их советников составлял 2 года. От данного запрета освобождались лица, лоббирующие от имени и в интересах благотворительных организаций или политических партий.

Законопроект так и не был окончательно рассмотрен до роспуска парламента, а на рассмотрение парламента нового созыва билль не выносился^{[8, с. 6-10]}.

На сегодняшний день кодексы поведения лоббистов приняты во всех шести штатах Австралии: Западной Австралии (в марте 2007 г.), Новом Южном Уэльсе (в октябре 2008 г.), Квинсленде (в марте 2009 г.), Виктории (в августе 2009 г.), Тасмании (в августе 2009 г.) и Южной Австралии (в декабре 2009 г.). Данные кодексы по своей структуре и содержанию идентичны лоббистскому кодексу поведения Союза.

В целом, можно сказать, что, несмотря на свою слабость, австралийская схема регулирования лоббирования все-таки работает. Вопрос об усилении мер по повышению прозрачности законодательного процесса регулярно выносится на рассмотрение парламента. Таким образом, правовое регулирование лоббистской деятельности в Австралии продолжается.