General imperial tendencies and attempts to implement local specificity into administrative-normative system of the XVIII century Siberia

Krasnyakov Nikolay Ivanovich PhD in Law Deputy Director, the Institute of Philosophy and Law, Novosibirsk National Research University 630009, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Pirogova, 2 kofe51@yandex.ru Other publications by this author

Про­блема соотношения общих и специфических элементов структуры механизма управления Сибирью XVIII - начала XX вв. также обусловливалась особенными чертами регионального положения: социально-экономическая многоукладность, пестрый полиэтничный состав насе­ления при слабой заселенности, протяжен­ная терри­тория и значительное расстояния от центра при неразвитой системе ком­муни­каций, суровый климат. Пожалуй, важ­нейшую роль в государственно-правовом развитии Сибири играл и колонизационный характер процесса освоения края, своеобразие которого существенно влияло на формирование социальной струк­туры сибир­ского общества и соответствующей управленческой надстройки. Заметно сказывались и такие факторы, как каторга и ссылка, по­граничный характер ряда территорий и др. Видный исследователь на­чала XX в. Е. Игнатьев обращает дополнительное внимание и на то, что сами «эти окраины своим племенным составом, культурой, историческим прошлым и религией резко отличаются от ко­ренных русских областей» ^{[9, с. 3-5]}, а также подчеркивает стремление правительства перенести промысел пушнины на окраины в связи с ее истощением в центральной России. Тем не менее, главной причиной колонизации Сибири по всеобщему мнению называются мотивы политического свойства.

К началу XVIII в. русские владения в Сибири достигли своих естественных границ и в течение первого десятилетия XVIII в. якутские воеводы с от­рядами служилых людей окончательно покорили Камчатку, закрепив здесь рус­ское гос­подство по­стройкой острогов ^{[21, с. 107]}. Известно, что в процессе при­соединения Сибири к России имели место, как завое­вание, так и добровольное вхождение, под которым подразумевается отказ от вооруженного сопротивления русским. Однако, со стороны нерусских народов, имевших ранее государст­вен­но-правовое бытие в той или иной форме, присоединение воспринималось как чужеродное владычество, насильственное подчинение русской политиче­ской и социально-экономической системе. Активным сопротивлением отвечали на русскую политику якуты, чукчи, коряки, буряты, башкиры. Документы свиде­тельствуют о похищениях русских инородцами, со­провождавшихся про­дажей их в отдаленные края (происходил и обмен на скот) ^{[22, с. 224]}. В целом же в период присоединения региона генеральным направлением являлась не репрессивная, а прагматичная политика ^{[48, с. 237]}. Нельзя со­гласиться с утверждением, что присоединение Си­бири является не чем иным, как завоеванием, а вхождение отдельных территорий и племен мирным пу­тем не может изменить этой общей оценки ^{[8, с. 39]}. Думается, что от­носи­тельно Сибири в региональной политике империи необходимо отождест­в­лять понятие «присое­динение» с «освоением» ввиду гибкости колонизации тер­ри­то­рии, учета роли пер­вых колонизаторов в хозяйственном подъеме и особенностей региона.

В подтверждение такой позиции можно использовать инте­ресные выводы исследователя Т.С. Мамсик ^{[16, с. 43]}, которая, проводя сравнительный ана­лиз процессов ко­лонизации Северной Америки и Северной Азии, увидела факты данного явления в новом виде. Опираясь на то, что в Америке юридическое оформление права соб­ственности было обязательным условием для ее хозяйст­венного использова­ния, в то время как в Сибири заимка, не будучи юридически закрепленной за крестьянином, тем не менее, в экономическом плане выступала его собственно­стью, и потому исследователь подчер­кивает, что крестьянское освоение шло раньше госу­дарственного, а власть реши­лась на исключительное право буржуазной собст­венности в территории лишь в конце XIX в. То есть рассмотрение отдельных сторон проблемы «завоевание-освоение» лишний раз подтверждает, что полезно отсле­жи­вать управление и самоуправление различных социальных категорий на­селе­ния в процессе колонизации края.

Для изучения эволюции управления ре­гионом, а также функционирования органов вла­сти в Сибири большое значение представляет вы­яснение численности населения и его дви­жения. Уже к началу XVIII в. большую долю составляло рус­ское податное население, потому есть смысл считать Си­бирь исключением из окраин азиатской части страны ^{[14, с. 139]}, следовательно, и модель управления здесь в дальнейшем должна была сложиться отдельная. Представля­ется, что при разработке вопросов управления регионом правительство должно было, прежде всего, регулировать процесс колонизации, мирного покорения края крестьянами, их взаимоотношения с коренным населением и правительствен­ными органами на месте. Учтем, что в XVIII в. прове­дено пять общероссийских ревизий, охва­ты­вавших и территорию Сибири, но пер­вые три из них не учитывали коренное насе­ление, что специально ого­варива­лось указами правительства ^[38], и лишь начи­ная с 1782 г. в общероссийские переписи было вклю­чено ясачное население Сибири ^{[10, с. 143]}. Следует отметить значительный прирост русского населения Сибири в рассмат­риваемый период, так с 1719 по 1795гг. оно выросло со 169 до 412 тыс. чел., т.е. при­мерно в 2,4 раза по следующим причинам: воль­ная крестьянская колонизация, естественный прирост, ссылка, переселение и др. Несомненно, содейство­вало увеличению естественного прироста населения и то об­стоятель­ство, что крепостного права в таких грубых формах, как это было в ев­ропейской части России, в целом в Сибири не было ^{[10, с. 148]}. В результате анализа сословного состава русского населения становится видно, что к концу XVIII в. сохраняются прежние тенденции, в частности, в общей массе преобладали крестьяне (56,9 %), причем в ос­новном государственные. Вместе же с примыкающими группами крестьянство во второй половине XVIII в. составляло более 95 % всего русского населения края ^{[12, с. 322]}. В различные периоды столетия со­отно­шение между источниками роста населения было различным, наи­более интенсивный приток переселенцев и массовое водворение ссыльных произошли в промежуток 1762–1782 гг. ^{[11, с. 85-87]}.

Как известно, начальный этап государственного строительства в Сибири (ко­нец XVI – начало XVIII вв.) совпал с периодом функционирования приказной сис­темы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой времени надо считать создание и функционирование с 1637 г. Сибирского приказа – од­ного из нескольких «территориальных» приказов. Основной администра­тивно-территориальной единицей Сибири (как и во всем государстве) являлся уезд, воз­главляв­шийся воеводой. На протяжении XVII в. здесь оформилось 20 уездов. Ко времени Петра I все управление было распределено между высшими уч­режде­ниями мос­ковского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по ок­ругам, не систематически, а территориально. Территориальный характер цен­тральных уч­реждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похо­жего на областное устройство ^{[1, с. 58-98]}. При этом согласимся, что территориальный характер Си­бир­ского приказа нельзя считать пережитком децентрализации управления. Вер­нее рас­сматривать его как этап в приспособлении общегосударственной системы уч­реж­дений к новым районам с особым укладом жизни и иным уровнем разви­тия ^{[6, с. 22]}. Считаем, что при господстве в управлении Россией «личного начала» знатность, боль­шая ад­мини­стративная опытность и доверие царя позволяли ру­ководи­телям приказа играть значимую роль в управлении и доби­ваться для вверенной им государевой отчины особых льгот.

С реформаторской деятельно­сти Петра I начинается новый этап в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления для дос­ти­жения двух основных целей – создание самой полной административной цен­трализации при единой верховной власти и укрепление внешнего могущества го­сударства. Перестройка административной системы потребовала создания широкой сети госу­дарственных учреждений не только в центре, но и в целом по территории. В начале XVIII в. произошло расширение предметной и территориальной компетенции Сибирского приказа за счет новых центральных органов, возникших благодаря реформам – Ратуши, Монастырского и Преображенского приказов. Переход политических дел в исключительную юрисдикцию Преображенского приказа на восточной ок­раине России был постепенным, следствие по «слову и делу» велось на местах в Сибири на протяжении конца XVII – начала XVIII вв. Не бы­ла распространена здесь и юрисдикция Монастырского приказа: с 1701 г. сибирские воеводы со­бирали на­логи с монастырских крестьян и отправляли их в Сибирский приказ; все передачи монастырских земель в ведомство уральских заводов осуществля­лись по грамо­там Сибирского приказа.

Первоначально новое административно-территориальное деление страны по губернской реформе 1708 г. с учетом исторически сложившихся социально-экономиче­ских связей повлекло образование с центром в Тобольске Сибирской губернии, вклю­чавшей всю Сибирь и Приуральскую часть Европейской России. Однако возник­шие трудности управления в условиях огромной территори­альной про­тяженно­сти предопределили введение новой административно-терри­ториальной единицы – провинции, и в 1719 г. губерния подразделена на три провинции: Вятскую, Солекамскую и Тобольскую. Эконо­мически выгодное географическое положение Иркутска спровоцировало превра­щение его в самостоятельный провинциальный центр, подчинявшийся с 1736 г. непосредст­венно Сибирскому приказу. Вследствие этих мероприятий управле­ние в Восточ­ной Сибири стало подразделяться между губернатором в То­больске и вице-гу­бернатором в Иркутске. То есть, создавались ме­ханизмы ограничения власти губернатора коллеги­альными началами, усиливая, тем не менее, старое личное усмотрение, поскольку правовая регламентация управленческих связей не была разработана. Деятельность местного аппарата определялась строгим иерархиче­ским порядком: уездный (городовой) вое­вода подчинялся губернатору, подотчет­ному во всех своих действиях только Се­нату и монарху. В уездное управле­ние был внесен новый элемент самоуправления – в каждом уезде при воево­дах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян, члены советов вы­бира­лись дворянами уезда «из числа добрых и знатных людей». Советы должны были управлять уездом наряду с воеводами ^{[17, с. 12]}. Провинциальные воеводы подчиня­лись гу­бернаторам только по военным и судебным делам, на них лежала забота о тор­говле и ремесле, вере и просвещении, сборе налогов, по­мощи нарождающейся промышленности. В отличие от XVII в. вводилась строгая централизация и субординация. Уездные воеводы уже не могли сноситься с центром, минуя вице-губернаторов, а последние – сибирского губернатора. В свою очередь, и все правительственные распоряжения сначала приходили в Тобольск, а уже оттуда рассылались по городам. Правда, для оперативности и удобства управления Иркутская провинция в 1736 г. получила административную самостоятельность, с этого времени вице-губер­натор стал подчиняться непо­средственно правительству, минуя Тобольск. Таким образом, было положено начало административному делению Сибири на Западную и Восточную.

Введение в России губернского административного правления сопровождалось по­степенным подчинением ратуш губернатору. Учреждение в 1720 г. взамен Бур­ми­стерской палаты на правах кол­легии Главного магистрата способствовало возник­новению на местах новых орга­нов городского самоуправления: в губернских и провин­циальных городах создавались маги­страты из прези­дента и 1–4 бур­гомистров ^[25]. В отличие от предшествующих земских изб, наделенных строго фискаль­ными полномочиями, магистратам и ратушам вменялось в обя­занность отправле­ние полицейских и судебных функций. Рассмотрению город­ским судом подле­жали все гражданские и малозначительные уголовные дела по­садского населения. «Татиные, разбойные, убийственные» деяния и «великие го­сударственные пре­ступления» передавались суду воевод или губернатора. Ратуши (магистраты) Сибири в 1727 – начале 1780-х гг. осуществляли рас­кладку и взимание в пределах посада всех видов налогов и пошлин, государственных продовольственных и других поставок, организацию денежных и натуральных откупов и подрядов. Они проводили запись в купечество и цехи, выяснение численности и имущественного положения тяглецов, перевод на «жи­тельство» в другие города и исключение из посада в связи с изменением сослов­ной принадлежности. Также осуществляли контроль за набором рекрутов и работных людей, несением торгово-промышленным населением иных повинностей, за ходом посадских выборов и службой выборных должностных лиц. Им принадлежал надзор за закон­ностью торго­вых операций, правильностью мер и весов, продажей продуктов пи­тания и меди­каментов, кроме того, отстаивали права «граждан» посада от произвола местных властей и воинских команд ^{[45, с. 74]}. Создававшиеся органы местного управления, лишенные дей­ствительной самостоятельности и не имевшие корней в местном населении, быстро превращались в бюрократический придаток госу­дар­ственного механизма. Реальной властью выборные должностные лица не об­ла­дали, выполняя в основном государственную службу и повинности на мес­тах, то есть власть на местах все более сосредоточивалась в руках гу­берна­тора.

Следствием развития названных явлений в 1730–1760-х гг. сибирская бюро­кратия, пользуясь своей бесконтрольностью, вмешивалась в деятельность орга­нов городского самоуправления. В 1730-х гг. наряду с органами самоуправления в крупных городах России стали создаваться регулярные полицейские учрежде­ния и назначать по­лицмейстеров ^[41]. Можно говорить, что необходи­мость создания в Сибири полицейских органов назревает лишь в середине XVIII в., поскольку к администрации уже были приписаны для «истребле­ния разбойных станов» специальные военные команды, посильную помощь в обеспечении «тишины и спокойствия» в гу­бер­ниях, уез­дах и провинциальных городах оказывали представительные органы в лице ста­рост, из­бираемых от купечества, цеховых и посадских людей. Поли­цей­ская служба в сельской местности вверялась выборным из числа местных жи­те­лей земским ко­миссарам ^{[3, с. 56]}. Учрежде­ние полицмейстерских контор позволило го­су­дарственным властям вмешиваться в самые мелкие вопросы общественной и частной жизни горожан, существенно уменьшило традиционные полномочия го­родского самоуправления и привело к появлению большого числа новых выбор­ных казенных служб за счет посадских лю­дей.

В период реформ Петра I местным органом общей компетенции для управления казаками, государст­венными и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба, под­ведомственная уездному воеводе. По-прежнему деятельностью судной избы ру­ководил приказчик, которого назначал воевода из сибирских служилых людей или из присылавшихся из Европейской России дворян. Делопроизводство судной избы вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крестьянской общины. В помощь приказчику крестьянский мир обязан был выбирать цело­валь­ников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десят­ских (для выполнения полицейских функций), функции же приказчиков не измени­лись.

В условиях утверждения на территории России коллегиальной системы управле­ния в 1730 г. был восстановлен Сибирский приказ, сохра­няв­ший ши­рокие полномочия административно-полицейского, финансового и су­деб­ного по­рядка. В докладе Сената об управлении Сибирью пред­шест­вующего времени отмечался отрыв воевод от центрального управления со вре­мени образования Сибирской губернии и назначения губернатора. После соз­дания в 1711 г. Сибирской губернии приказ не был полностью ликвидирован и сохра­нился в виде московской канцелярии Сибирской губернии, занимаясь, в ча­стно­сти, оценкой и реализацией пушнины. Новые реалии функционирования го­судар­ственного аппарата в послепетровское время обусловили определение в его компетенцию назначения всех сибирских чиновников, за исключением губернатора. Однако во второй четверти XVIII в. реализовать это положение было уже невозможно, поскольку кадровую политику определял Сенат, из которого в Сибирский приказ присылались канди­даты на должность воевод. Ограничение компетенции приказа проявилось не только в вопросах кадровой политики, например, горные и металлургические заводы Урала и Сибири остались в ведении Берг-коллегии, а с приобретением казной Колы­вано-Воскресенских заводов они перешли в ведение Кабинета. Сибирский при­каз со­вместно с Коммерц-коллегией, Коллегией иностранных дел и сибирскими губер­наторами участвовал только в решении некоторых вопросов внешней тор­говли, пограничной таможенной политики, «китайского каравана» ^[30]. В итоге его компетенция постоянно сужалась, с одной сто­роны, за счет расширения полномочий дру­гих центральных органов управления, с другой – судья приказа имел силь­ного конкурента в лице сибирского губернатора, обладавшего обширными связями в высшых и центральных учреждениях и стремившегося к самостоятельному управлению губернией по закону. Превратившийся в контрольный финансовый и административный орган, неспо­соб­ный проводить общегосударственную политику в крае, в пер­вый же год правления Екатерины II приказ ликвиди­рован. Следовательно, в послепетровский период правительственные учреждения в регионе (губернские, провинциальные, уездные и волостные) обладали, как и в XVII в., фактически неограниченной компетенцией. Они объединяли в своих руках административные, финансовые, хозяйственные, полицейские и судебные функции. Кроме того, тобольский губернатор и иркутский вице-губернатор имели право вести дипломатическую переписку с соседними государствами.

Компетенция сибирских губернаторов была обширной, при этом уточним, что общероссийский на­каз воеводам и губернаторам 1728 г. не мог учесть специфики региона, он явился инструкцией, унифицирующей структуру и функции местного управле­ния в гра­ницах всей России. Следствием этого стало составление специальной инструкции сибирскому губернатору 1741 г. ^{[2, с. 160-162]}, подробно регламентировавшей его администра­тивно-полицейские обязанности: ему поручалось на­блюдение за содержанием колодников, причем особое внимание предписывалось уделять по­литическим преступникам, определялись обязанности гу­бернатора в военных делах – ему были подчинены только гарнизоны го­родов, но не полевые полки. Он также заботился о рекрутских наборах, комплектова­нии и довольст­вовании армейских частей на территории губернии, об охране го­сударственных границ, содержании и постройке пограничных крепостей, состоя­нии гарнизонов и т.п. Сибирский губернатор должен был проверять личный со­став сибирских дво­рян, детей боярских, служилых и т.п.

В характеристике судебной власти губернатора новым положением является внимание к государ­ственным преступлениям. Помимо упоминаемой в наказе 1728 г. обязанности борьбы со шпионажем предлага­ется всячески поощрять доносы «об измене», награждая доносчика деньгами, сукном или имуществом об­виняемого. В инструкции 1741 г. очерчен ряд обязан­ностей губернатора по ди­пломатической части, в том числе он должен был заботиться о присоеди­нении «немирных землиц» и поддерживать диплома­тические отношения с Ки­таем. Губернатор должен был также призывать в подданство Российской импе­рии аборигенов соседних госу­дарств и с этой целью посылать туда служилых людей. Инструкция 1741 г. вносит дополнения в обязанности губернатора в фи­нансовых делах. Вопреки 30-му пункту наказа 1728 г., в котором говорилось о запрещении производить в губер­нии какие-либо денежные расходы «сверх штата» без указа Камер-коллегии, си­бирскому губернатору разрешалось в связи с отдаленностью региона на чрезвы­чайные расходы «держать деньги». Как известно, государство в Сибири обладало монополией на торговлю пушниной, таба­ком, вином, ревенем и солью, поэтому в инструкции упоминается об обя­занности губернатора следить, чтобы никто не торговал «заповедными това­рами». Большое внимание обращалось на обязанности гу­бернатора в сборе ясака, в частности, предписывалось обращаться с ясачными людьми «ласково», а в случае голода и массовых болезней аборигенов губернатор мог от­срочить уплату ясака. Деньгами ясак принимать запрещалось. Даже те ясачные, которые не про­мышляли пушного зверя, должны были покупать меха для уплаты ясака. Губерна­тору категорически запрещалось принимать у ясачных в подарок меха или ску­пать их.

Губернатору предписывалось поощрять привоз ясака в города и остроги самими ясачными, к которым в случае сдачи ясака в срок не посылались сборщики. В те места, где абори­гены не могли сами привозить ясак, посылались сборщики, за деятельностью которых губернатор должен был тщательно следить. Свидетельством попыток правительства навести порядок в этой сфере явился указ 1745 г., в котором объявлено о по­сылке в Си­бирь полковника Вульфа с обер–и унтер офицерами для расследова­ния обид и притеснений, причиненных должностными лицами местным народам при сборе ясака ^[26]. Центральные власти прямо предписывали местным органам вла­сти сохра­нять добрососедские отношения с аборигенами. Указом 1729 г. из Коллегии иностранных дел сибирским властям предложено в город­ских делах ме­стных жителей судить только в «криминальных» делах, в «прочих же их ссорах дать им позволение суды отправлять меж собою по родам» ^[40]. Особо заметим, что в 30–60-х годах в регионе действовали не имеющие статуса постоянного учреждения следственные комиссии, бывшие «предметом постоянного страха для лихоимцев», хотя они так и не смогли стать успешным инструментом, поскольку «на место произвола и насилия она ста­вила не право и закон, а тот же произвол и насилие» ^{[5, с. 82]}.

Инструкция 1741 г. подробно останавливалась на хозяйственной деятельно­сти губернатора. Ему предписывалось тщательно следить за содержанием казен­ного хлеба, назначать надежных людей в государственные магазины, стремиться сделать большие запасы хлеба на случай голодных лет. Он должен был поощрять распространение хлебопашества у коренных народов Сибири при условии, что они, заведя пашню, не оставят своих охотничьих промыслов. Предметом особых забот сибирского губернатора был надзор за государственной пашней, который осуществлялся низшими органами государственной власти в лице приказчика. Таким образом, инструкция 1741 г. предусматривала особое политико-правовое положение Сибири и ее правителя в составе империи, способствуя вхождению региона в состав государства цивилизаторскими методами и приемами, путем внедрения материальной культуры среди аборигенов и приспособления управленческих инструментов центра к местным условиям.

Оговорим, что управление таким районом Сибири, как Алтай – Колывано-Воскресенский горный округ, имело ряд особенностей. Владельцем предприятий земель Колы­вано-Воскресенского заводского ведомства был царствующий им­ператор, что на­ложило свой отпечаток на формы и методы осуществления здесь внут­ренней политики правительства и на организацию местного управ­ления. В ХVIII в. создаются специальные учреждения для управле­ния ведомством Колывано-Воскресеноких заводов (как особая сис­тема они формируются в конце 1840–1870-х гг. – Н.К.). Законоположениями 1727 и 1728 гг. были уточнены функции воеводских канцелярий, в частности, на них возлагались «вся расправа и суд», а также сбор подушных денег. Воеводские канцелярии, таким образом, были орга­нами по управле­нию уездами. В 1747 г. здесь создается ведомство Ко­лывано-Воскресенских заводов, которое позднее перерастает в Колывано-Вос­кре­сенский горный округ. С одной стороны, эти территории всецело управля­лись горной администрацией, с другой стороны, как часть империи они должны были подчиняться общим ее установлениям.

Низ­шие звенья губерн­ского аппарата управления, стоявшие ближе всего к непосред­ст­венным произво­дителям – крестьянам, вместе с переходом приписных кре­стьян в заводское ве­домство перешли в ведение горных властей и посте­пенно стали частью горнозаводской системы. Теперь они уже полно­стью вышли из-под контроля губернских властей и подчинялись Канцелярии горного начальства и Кабинету, то есть специальным органам по управлению на­селением Колывано-Воскресенского заводского ведомства ^{[4, с. 44]}. Уездные и губернские учреждения – воеводские канцелярии, Сибирская гу­бернская канцелярия, в ведении которых до создания заводского ведомства нахо­дилась территория Алтая, продолжали принимать определенное участие в управ­лении регионом и после перехода его в ведение горных властей. Однако их положение по отношению к другим органам управления Алтая, как и их функ­ции, заметно изменилось. По указу 1747 г. все наиболее важные уголовные преступления должны были решаться в уездных и губернских орга­нах, то есть в воеводских и Сибирской губернской канцеляриях ^[39].

Создание новой административной системы при Екатерине II потребовало проведения ревизии управления Колыван­ской губернией, в итоге образована Колы­ванская область на территории, занятой Колывано-Воскресен­скими горными заводами и приписанными к ним селениями ^[32]. С 1779 по 1797 гг. террито­рия заводского ведомства управляется на общих основаниях с дру­гими районами страны, здесь создается Колыванская губерния, а в 1797 г., восстанав­ливается Канцелярия горного начальства, и Колывано-Воскресен­ский горный ок­руг управляется на тех же основаниях, что и в 1747–1779 гг. В 1783 г. утвержден указ о переименовании Колыванской области в губернию (для единообразия в административно-территориальном устройстве) и преобразовании казенного де­партамента в казенную палату и судного департамента в палаты уголовных и гражданских дел ^[34]. Таким образом, проблема была решена, и в губернии, как и в целом по Сибири, сформи­ро­ваны новые государственные органы общей и отраслевой компетен­ции, осно­ванные на бюрократических принципах организации государственного аппарата и учете местной специфики ^{[13, с. 21-25]}.

Завершением административно-территориальных преобразова­ний XVIII в. в Сибири явилась реформа 1764 г. по разделению ее на Тоболь­скую и Ир­кутскую губернии и созданию трех­ступенчатой системы местного управления ^[29]. Ликвидация Сибирского приказа и введение нового административного де­ления соответствовали замыслу императрицы усилить власть губернатора. Наи­более полное воплощение идея нашла в Наставлении 1764 г., которое не вносило существенных изменений в обязанности губерна­торов и издавалось «в прибавок к прежним узаконениям». Задача Наставления заключалась в другом: губернатор становился «поверенной от государыни осо­бой, главой и хозяином и истинным опекуном всей врученной в смотрение его гу­бернии», который стоит «под собственным ведением» государыни и Сената ^[28]. Де­лая губернатора поверенным монарха, Наставление подчеркивает такое его по­ложение тем, что дает губернатору право лично писать государыне, ему под­чи­няются (за исключением губерний столичных) все местные учреждения, ранее от него независимые ^{[5, с. 185]}. Сосредоточив в руках губернатора всю полноту администра­тивной власти, «Наставление» од­новременно вверяет ему право осуществле­ния государ­ствен­ного надзора за дея­тельностью нижестоящих инстанций. Вспомогательную роль при «недремлющем оке» иг­рала гу­бернская кан­целярия, представленная двумя товарищами губернатора, тремя секретарями, присланным из центра прокурором и двадцатью канцеляр­скими чинами.

Вторым звеном сибирской системы местного управления выступала провинциаль­ная ад­министрация, состоявшая из воеводы VI класса, его товарища, провинци­ального прокурора, двух секретарей и семнадцати нижних чинов. Ни­жестоящей инстан­цией являлась уездная администрация в лице уездного вое­воды, товарища, секре­таря и одиннадцати канцеляристов. Считаем, что многостепенность сибирской управленческой системы была сопря­жена с особенностями замещения ее кадрового состава, этим обстоятельством значительно детерминирована. Если должности глав админист­рации и суда на всех звеньях были переданы командующему со­ставу сосредото­ченных на территории губернии, провинций и уездов вооружен­ных сил, то ниж­ние чины и канцеляристы, по причине малочислен­ности дворянства замещались, как правило, из «тамошних ка­заков, посадских и безграмотных даточных крестьян, дослужившихся до обер-офицерского чина». Слабость малочисленного дворянства и военизация адми­нист­ра­тивно-судебного аппарата ограничивали в Восточной Сибири деятель­ность ландратов. Судя по данным, коллеги­альный орган дворянского самоуправления действовал лишь при Тобольской ад­минист­рации. Замещаемый боярскими детьми ландрат­ский совет на практике выполнял вспомогательные функции при губерна­торе, посы­лавшем его членов в судебные доли лишь по случаю возбуж­дения осо­бой важно­сти гражданских и уголовных дел ^{[46, с. 217]}.

Характеризуя состояние сословного деления, отметим, что в 1760–1770 гг. произошли значительные изменения в управлении кресть­я­нами и ясачными людьми. В начале 1760 гг. началась реформа управ­ления го­сударственными крестьянами, основой которой стало изменение их на­логообло­жения - сенат­ским указом от 5 августа 1762 г. о сложении с крестьян ведомства Си­бирской гу­бернской канцелярии десятинной пашни и замене ее денежным обро­ком ^[27]. Резкое же падение платежеспособно­сти ясач­ных подданных, наметившееся в начале XVIII в., содействовало постепенному пере­ходу к сис­теме «косвенного» управления» аборигенами, потому специально остановимся на дальнейшей детализации системы иноверческого порядка в период действия «Особых наказов». Руководящим актом новой политики в отношении коренных на­родов выступила Инструкция 1728 г. пограничным до­зорщикам по Китайской линии Фирсову и Миха­леву ил­лирийским графом С.Л. Владиславичем-Рагузинским, возглав­лявшим деятельность правительст­ва по искоренению притеснений, чинимых представителями власти на мес­тах ^{[20, с. 53]}. На смену эпизодическому привлече­нию туземной знати к отправлению весьма ограниченных административных и судебных функций учреждался постоянно действующий институт родовой ад­министрации в лице рекрутируемого губернскими властями из числа «почетных родовичей» родоначальника, передававшего свои полномочия по наследству. В случае отсутствия прямых наследников замещение должности главы туземной администрации происходило на выборных началах из числа ближайших родст­венников умершего. Признание ясачных родов основной административно-территориальной тягловой единицей коренного населения Сибири позволило значительно расширить судебное право ино­вер­че­ских начальников. На основании п. 1 Инструкции единоличному рас­смотре­нию и решению ро­доначальника подлежали все «малые» гражданские и уголов­ные дела иноверцев, в т. ч. споры из-за калыма, кражи скота, побои и т.п. О том, что правительственные учреждения стремились не вмешиваться в традиционные отношения внутри ясачных волостей свидетельствуют и материалы этнографических исследований в 1740 г. известного историка Си­бири Г.Ф. Миллера.

Уездные власти рассматривали лишь значительные уголовные дела. Наиболее важным ак­том, рег­ламентирующим порядок судопроизводства, исследователь признает до­говор по­сланника Ф.А. Головина с монгольскими тайшами (1689 г.), положения которого в дальнейшем были распространены на многие сибирские народы. Как показывают экспеди­ционные материалы, положение дел в сфере судопроизводства у кон­кретных на­родов отличалось большим разнообразием, а общие принципы далеко не всегда соответствовали реальной практике. Обычное право господствовало повсеместно, в т. ч. и у тех народов, у которых родовая аристократия была наде­лена большими правами и должна была строго следить за соблюдением установ­ленного порядка судопроизводства. Миллер подчеркивает, что пристрастность судей и взяточниче­ство были характерны не только для русских должностных лиц, но и для предста­вителей аборигенной знати. Поэтому, несмотря на то, что князцы должны были судить по нормам обычного права, конфликтую­щие стороны старались не доводить дело до суда своих родовых начальников, предпочитая договариваться между собой ^{[50, с. 11-13]}.

Дальнейшее оформление системы косвенного управления получило в 1763 г. с установлением нового порядка ясачного сбора. Ясак стали со­бирать сами князцы и старшины, затем передавали его в казну в уста­новленных мес­тах, при этом разрешалось платить ясак «мяхкой рухлядью или деньгами» ^[42]. Екатерина II данной в 1763 г. капитану А. Щербачеву «Инст­рукцией … о действиях вверенной ему ясачной комиссии» подтвердила основные по­ложе­ния Инструкции С.Л. Владиславича-Рагузинского 1728 г. и указала упразднить институт аманат­ства ^{[47, с. 70-76]}. Это был наиболее полный законодательный акт правительства в отношении народов Сибири, которым определялся поря­док сбора ясака, регламентировались вопросы торговли с аборигенами, ограни­чи­вался въезд в «иноверческие» кочевья и улусы торговых людей одним разом в год во время сугланов и ярмарок, «когда комиссары для сбора ясака тамо нахо­диться будут». Обе инструкции формально ограничивали вмешательство русской адми­нистрации во внутриродовые дела народов региона, однако впоследствии Сибир­ский комитет на основании ревизии М.М. Сперанского отмечал, что на практике «все управление инородцами перешло большею частью в зависимость земских чиновников и сделалось поводом к великим злоупотреблениям» ^{[23, с. 175]}. В 1766 г. провозглашается обра­зование новой Уложенной Комиссии, в со­ставе которой и коренные народы Сибири были представлены собственными депутатами ^{[7, с. 153-175]}.

Про­блема значительной специфики края стояла перед императрицей при проведении губернской реформы 1775 г., при этом учитывались, во-первых, огромные пространства, еще недостаточно освоенные и граничившие с враждебным России Ки­таем. Во-вторых, значительную часть населения составляли коренные народы, существенно отличавшиеся условиями жизни и традициями взаимоот­ношений с коронной властью от русского населения. В-третьих, согласно «Уч­реждению об управлении губерний» 1775 г. ^[31] определяющую роль в местном управ­лении должно было играть дворянство, в Сибири же помещичье землевла­дение фактически отсутствовало. По указу императ­рицы «Учреждение» по ситуации на 1775 г. не вводилось в «особо конфирмованных» территориях на западе империи привилегии, то же относилось и к Сибири, - преобразования здесь осуществлялись постепенно и позже. Распространяя общую систему местного управления на Сибирь, правительство оставляло широкий простор для действий региональной админи­страции, в том числе, указом 1782 г. сибирским наместникам было пре­доставлено право отобрать из губернских учреждений только те положения, которые отвечают местным условиям ^[43]. То есть, ввиду стратегической важности отдельных регионов в империостроительстве, «Учреждениями» 1775 г. предусматривалась «особость» государственного устройства страны, в частности, в 1782–1783 гг. на территории Сибири образованы Колыванское, Иркутское и Тобольское наместни­чества ^{[20, с. 3]}.

Управление наместничеством возлагалось на генерал-губер­натора, назна­чае­мого «именем императорского Величества» из числа особо приближен­ных ко двору, которому принадлежал «над­зор силь­ный, авторитетный, непосредственно сносящийся с верховной властью и вместе с тем близкостоящий к корыстному и своевольному губернскому, про­винциаль­ному и городскому чиновничеству». Учреждение наделяло наместника чрезвычай­ными пол­но­мочиями, позволяющими принимать экстренные меры в случае на­родных вол­не­ний, стихийных бедствий и т.п. Наместники могли засе­дать в Сенате с правом решающего голоса: «в том департаменте, где ведомы дела его ведомства, и в оном бывает он ходатаем по делам вверенного ему наместничества» ^[31]. В пограничных губерниях законодатель в ст. 89 обязывал главнокоман­дующего (генерал-губернатора) принимать меры предосторожности в отноше­ниях с соседями по территории, и в случае необходимости на него возлагались военные функции, то есть командования местными гарнизонами и войском. Военные командиры и коменданты губернии на основании комен­дантского права должны были подчиняться распоряжениям генерал-губернатора. При наместниках не полагалось никаких уч­реждений, кроме канцелярии и чиновников особых поручений.

По первоначальному замыслу Екатерины II в результате проведения губерн­ской реформы должны были появиться наместничества, объединявшие несколько губерний и возглавлявшиеся «государевым наместником» (генерал-гу­бернатором), и губернии с подчиненным государеву наместнику «правителем наместничества» (губернатором). Именно эта идея была реализована в Сибири, при этом формально компетенции генерал-губернатора и губернатора не были разграни­чены. Реально генерал-губернаторы, обеспеченные полным доверием императ­рицы и находившиеся в переписке с ней, становились посредствующим звеном между высшей властью и местным управлением, по отношению к последнему они осуществляли общий надзор. При таком положении губернаторы оказыва­лись в полной зависимости от генерал-губернаторов.

Вспомогательную роль при наместнике играло губернское правление под председательством губернатора, состо­явшее из двух советников, губернского про­курора и руководителей отраслевых и сословных губернских учреждений. На­ряду с обеспечением исполнения предписаний наместника военного, финансово-по­датного, хозяйственного, административного характера губернское правление ве­дало координацией действующих административно-судебных инстанций: Па­ла­той Уголовного и Гражданского суда, Верхними и Нижними Надворными су­дами и Губернским магистратом. В ст. 413 «Учреждения» губернское правле­ние определялось как высший исполнительный орган губернии: «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Се­ната ни от кого не принимает законов и указов». В компетенцию губернского правления входил контроль за проведением на территории указов и постановлений верховной власти, Сената и других высших органов; над­зор за деятельностью полицейских и других должностных лиц в губернии; оно принимало меры к исполнению судебных решений.

Главным начальником губернии по-прежнему оставался губернатор, назна­чаемый непосредственно верховной властью. Как представитель высшей прави­тельственной власти, губернатор имел право: заведовать обнародованием за­конов; осуществлять надзор за всем управлением губернии; самостоятельно издавать обязательные постановления. Но он, в свою очередь, подчинялся госу­дареву наместнику, или генерал-губернатору. Ему вверялась вся полнота управления в губернии, включая высшую полицейскую власть, команду над во­инскими гарнизонами, государственную безопасность, принятие мер к обеспечению губернии провиантом. Он пользовался также правом администра­тивного контроля над судами вплоть до права устранять судебные волокиты и приостанавливать исполнение приговоров до специального решения высшей су­дебной инстанции. Однако специально оговаривалось неучастие губернатора в судопроизводстве. Исследователь екатерининских преобразований Т.Л. Мигунова обосновы­вает вывод, что главным действующим лицом в губернаторском местном прав­лении являлся губернатор ^[19], поскольку ге­не­рал-губернаторы были назначены далеко не во все губернии и, следова­тельно, губернаторы являлись действительными правителями. Ввиду того, что губернское правление поставлено под непосредст­венный надзор Сената, которому и поручено разбирать жалобы на непра­вильные его решения, то действительно Учреждения 1775 г. заложили основы для ме­стного гу­бернаторского правления. Эта позицию уточним тезисом, что взаимоисключающих управленческих функций у генерал-губерна­тора и губернатора законодатель вообще не усматривает.

Губернатор в Сибири также назначался осо­бым высочайшим указом, ежегодно представлял на высочайшее имя отчет о со­стоянии дел в губернии, имел те же права по отношению к губернским местам. Но здесь он был еще и подчиненным генерал-губернатора, который имел право вмешиваться в предписания губернатора, отменять их и давать распоряжения непосредственно его подчиненным, хотя такое вмешательство вовсе не было по­вседневной практикой. Закон прямо требовал, чтобы все сношения губернаторов с министрами велись через генерал-губернатора, которому они были подведом­ственны. Возможно, следует согласиться с мнением Н.П. Матхановой ^{[18, с. 27]}, что права губернатора в Сибири были ограничены властью генерал-губернатора. Тем более, что, пользуясь отдаленностью региона и особым доверием царя, генерал-гу­бернатор, централизуя и локализуя власть в регионе в своих руках, прочно занимал место между центром и губернаторами. Реально в Сибири, как в погранич­ном крае, компетенция и положение губернаторов определялись и тем, что воен­ные губернаторы как старшие военачальники в своих губерниях имели в подчинении, помимо гражданских чинов, еще и офицеров, командуя при этом и расположенными в губернии войсками.

Третьим звеном в системе наместнического управления являлось организо­ванное в Иркутске, Нерчинске, Якутске и Охотске областное правление, действо­вавшее под руководством начальника-коменданта и выполнявшего на подведом­ст­венной территории идентичные губернскому прав­лению военные, администра­тивно-полицейские и судебные функции. На уездном уровне административная власть поручалась городничему в уездном городе и капитану-исправнику – в уезде. Их власть была исключительно административной и заключалась в обеспечении исполнения принятых губерн­скими властями решений. Уставом благочиния полицейские городские органы были введены в систему учреждений. Если по реформе 1775 г. в городе назна­чался один чиновник – городничий или комендант, то в 1782 г. учрежда­лись управа благочиния губернского и частные приставы уездного городов, т.е. уже не один чиновник, а присутствие – коллегия под его руководством – решало дела. В уездах административно-полицейскими делами заведовали нижние земские суды, состоявшие из капитана-исправника, двух дворянских и двух сельских за­седателей, секретаря с канцелярией ^{[44, с. 60]}. В соответствии с Учреждением 1775 г. органами городского само­управления становились губернские и городские магистраты и ратуши ^[31] как сословные судебные органы для ведения уголовных и гражданских дел купцов, цеховых и мещан. Одновременно они осуществляли некоторые административ­ные функции: взимали подати, обеспечивали проведение рекрутских наборов и т.д.

Как видим, при организации нового административного деления края была учтена спе­цифика Сибири, выразившася в отступлении от уста­новленной в законе численности населения уездов и сохранении промежуточ­ного звена административного деления – области, что закреплено указом 1782 г. ^[33]. В связи с отсутствием на территории буду­щей Тобольской губернии помещичьего землевладения Екатерина II разрешила не вводить в ней дворянских собраний и предводителей, дворянских опек, уезд­ных и верхнего земского судов. Вместо них учреждены верхний и ниж­ний надворные суды и введены дворянские заседатели в совестные и нижние зем­ские суды.

Новшеством в проведении губернской реформы в Сибири в связи со сложностью социального состава и отсутствием здесь крепостного права явилась реализация положений по преобразованию крестьянского самоуправления – созданы волостные суды. В итоге сельское население окон­чательно утвердилось в статусе казенного крестьянства с правом на землю и са­моуправление. В 1786–1787 гг. упразднены казенные приказчики, старые единицы административного деления (остроги, слободы и пр.) заменены новой – волостью. Органами крестьянского самоуправления стали избираемые всей волостью на три года волостные суды, два выборных, нанимаемый писарь и избираемые сельскими обществами сотники и десятники. Волостной суд нахо­дился в прямом подчинении нижнему земскому суду и исполнял его повеления. В его компетенцию входил сбор податей, административно-полицейские обязан­ности и разбор «маловажных» гражданских и уголовных дел между крестьянами. Власть выборных распорядительных органов дополнялась официально ут­верждаемым представительным институтом мирской организации. В отличие от предшествующего времени, когда участие в мирских собраниях формально было правом всех взрослых мужчин, со времени реформы «мир» должен был пред­ставлять «Совет» ^{[16, с. 17]}. То есть, закон санкционировал и унифицировал сложив­шуюся обычно-правовую норму, а крестьянское нормотворчество признавалось источником государственного права. Утвержденный порядок гарантировал де­мократичность принятия решений обществами и защищал выборных от самовластья капитан-исправников, представ­лявших исполнительную власть не­пос­редственно на местах.

Ввиду обозначенной специфики региона в полном виде структуру судебных органов создать было невозможно, поэтому здесь вместо дворянских опек, уездных и верхнего земского суда ввели в совестный суд дворянских заседа­телей, учредили верхний и нижний надворные суды ^{[2, с. 308]}. Значительную помощь си­бир­ской администрации в реализации судебных функций оказывала полиция, так с 1782 г. полицмейстерские конторы переимено­вывались в градской благочес­тия суд ^[24], при этом полицейские органы состояли «прямо под пове­лением Губернского Правления» ^[34]. Созданный многочисленный полицейский штат в условиях «безде­нежья» казны был возложен на содержание городских налогоплательщиков. По сведениям В.В. Рабцевич, полицейскими в Сибири, как правило, высту­пали отставные и «заштатные» чиновники, ранее зна­комые с го­сударственной службой ^{[44, с. 67]}. С учетом этих отсту­плений систему судебных органов Тобольского, Колы­ванского и Иркутского на­местничеств составили сословные (городовые и гу­бернские магистраты, нижние и верхние расправы, верхний и нижний надворные суды) и всесословные суды (палаты уголовного и гражданского суда, Совестный суд).

Усиление роли администрации происходит в отношении ясачных поддан­ных, так согласно указу 1783 г. устанавливался новый порядок рассмот­рения тяжебных споров и уголовных дел. «Свобода разбира­тельства» предоставлялась старшинам, князцам, шуленгам и другим родоначаль­никам, ставшим вершить суд и расправу словесным образом по собственным степным обычаям, не «требуя от ясачных по форме на гербовой печати челоби­тень и пошлин» ^[24]. Законодательное утверждение суда ясачной администрации явилось началом к целенаправленной кодификации норм обычного права народов, принявших под­данство России. Отметим, что имевшие место у сибирских народно­стей степные законы представляли собой компиляцию юри­дических обычаев, ха­рактеризовавшихся в силу сохранявшегося господства пат­риархальных отноше­ний отсутствием указаний на роль «начальников родов» в единоличном установ­лении принципов санкции и диспозиции. С одной стороны, недостаточно четко обозначенная («ма­лые», «маловажные», «неважные») компетенция суда родоначальников позво­ляла админист­рации вмешиваться в разрешение внутри- и межродо­вых кон­фликтов, осуществ­лять расправу вопреки «определениям» нойонов, той­онов и старшин. Массовая неграмотность иноверческого населения, незнание рус­ского языка и имперских законов, сложность процессуальных норм заведомо предве­щали проигрыш уго­ловных дел туземцев в общих судебных инстанциях. С другой стороны, превра­щая родоначальников в одно из звеньев управления, ту­земную знать наделялась обширными карательными функциями, включав­шими право телес­ного наказания по «важности вины батогами и плетьми», «со­держания в кандалах или деревянных смыках», а также изгнания со­племенников из родных мест ^{[49, с. 142]}.

Как и в остальной России, в сибирских губерниях деятельность местных уч­реждений была поставлена под надзор системы прокурорских органов. Были введены должности губернского проку­рора и двух стряпчих, которые заседали в верхнем надворном суде, губернских магистратах и верхних расправах, в уезде надзорные функции осуществлял уезд­ный стряпчий. Права прокуроров напоминали права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет. Но функции прокуратуры значительно отличались своим проявле­нием и предос­тавленными ей правами. Наместники и наместническое правление не имели бли­жайшего участия в производстве дела, и, наоборот, на просмотр про­куроров поступали все дела, решенные в отдельных установлениях. Затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить реше­ние дела и исправить злоупотребление собственною властью. Они обя­заны были из­вещать свое начальство, которое принимало соответствую­щие меры по устранению конкретного злоупотребления. Законодатель говорил, что, усмотрев противозакон­ные действия, губернский прокурор обязан уведомить об этом губернское правление и генерал-про­курора.

Таким образом, социально-политическая специфика Сибири отражалась в создании региональных институтов власти, которые органично представляли местное сообщество и администрацию перед верховной властью. Регулирование управления основывалось на законодательном дуализме в регламентации общегосударственных и сибирских местных дел. Характерная для европейской части России тенденция унификации управления при Екатерине II в Сибири не приняла общеимперских масштабов.