Functions of administrative responsibility

Lipinsky Dmitriy Anatol'evich Doctor of Law Professor, Togliatti State University 445667, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Belorusskaya, 14 Dmitri8@yandex.ru Other publications by this author

Основной сферой регулирования административно-правовых отношений являются отношения, возникающие в связи с осуществлением органами власти и управления предоставленных им властных полномочий по поддержанию нормального функционирования экономической, военной, социально-культурной систем страны, а также по охране государственного и общественного порядка. Поэтому ответственность, предусмотренную законом для предприятий и организаций, физических лиц, должностных лиц, за нарушение каких-либо правил, направленных на защиту личных, государственных и общественных интересов в любой из перечисленных областей, исполнение которых контролируется органами исполнительной власти, можно рассматривать как административную.

Кодекс об административных правонарушениях в определенной степени снял некоторые проблемы и противоречия, стоявшие перед правоприменительной практикой. В частности, ФЗ «О введении в действие кодекса РФ об административных правонарушения» исключены из Таможенного кодекса РФ нормы об ответственности за таможенные правонарушения, т.к. последние специально включены в Кодекс об административных правонарушениях. Из различных нормативно-правовых актов, предусматривающих административную ответственность, исключены соответствующие нормы и помещены в КоАП РФ. Например, из ФЗ «Об усилении ответственности за самовольную добычу янтаря» исключена ст. 1, из ФЗ «О ветеринарии»ст. 24. и т.д. Основная идея законодателя отражена в ст. 1.1. КоАП РФ - «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях». Из этого положения и понятия административного правонарушения следует, что все административные правонарушения должны быть изложены в федеральном нормативно-правовом акте - КоАП РФ и на федеральном уровне, кроме указанного Кодекса, не должно существовать нормативно-правовых актов, предусматривающих составы административных правонарушений и ответственность за их совершение. Одновременно допускается установление административной ответственности субъектами РФ.

Однако законодатель не до конца последователен в своей идее, т.к. она требовала детальной разработки сопутствующего КоАП РФ ФЗ «О введении в действие кодекса РФ об административных правонарушениях», а из последнего следует, что и в настоящее время в различных нормативно-правовых актах сохранились нормы об административной ответственности. Например, ФЗ РФ «О некоммерческих организациях»предусмотрена административная ответственность в виде предупреждения (ст. 33). ФЗ РФ «Об аудиторской деятельности» за составление ложного аудиторского заключения допускается аннулирование квалификационного аттестата аудитора, лицензии. Административная ответственность установлена в ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», причем в ст. 12 настоящего закона перечислены составы административных правонарушений и санкции за их совершение. Для должностных лиц установлен штраф в размере до 200 МРОТ, а для юридических – до 10 000 МРОТ. Новый кодекс можно смело назвать «Кодексом о некоторых административных правонарушениях».

Кодекс об административных правонарушениях отличается «преемственностью» недостатков утратившего силу Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. В частности, в юридической литературе неоднократно указывалось на дублирование ответственности за налоговые правонарушения в КоАП РСФСР и налоговом законодательстве ^{[1, с. 53]}. Принятие нового кодекса не устранило указанных противоречий. Например, КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 15.3), непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 15.6), за нарушение сроков представления налоговой декларации (ст. 15.5), нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса) (ст. 15.8), неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента (ст. 15.9). Налоговым кодексом предусмотрены аналогичные составы правонарушений. Вот и вновь перед правоприменителем возникает старый вопрос, какой закон применять, КоАП РФ или НК РФ.

Кодекс об административных правонарушениях содержит специальные законоположения, где определяются цели и задачи законодательства об административной ответственности, которые в определенной степени предопределяют функции административной ответственности. В ст. 1.2 определяется: «Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений. В кодексе указываются следующие цели административного наказания: предупреждение правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1). В нормативно-правовых актах, составляющих административное законодательство, прямо не говорится о предупреждении правонарушений, но то, что они ставят в качестве своих задач охрану общественных отношений, предупреждение правонарушений, вытекает из употребления таких терминов и понятий, как: «защита», «предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организаций», «разграничение компетенции и ответственности», «предотвращение экологически вредоносного воздействия хозяйственной и иной деятельности» и т.д. Задача защиты общественных отношений и предупреждения административных правонарушений не может быть успешно разрешена, если не будет осуществляться регулятивная, превентивная, карательная, восстановительная и воспитательная функции административной ответственности.

Для эффективной защиты общественных отношений необходима их урегулированность правовыми нормами, создание состояния упорядоченности. Административное законодательство очень обширно, а Кодекс об административных правонарушениях – только часть этого законодательства. Многочисленные административно-правовые акты участвуют в регулировании самых разнообразных общественных отношений. Федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О сертификации продукции и услуг», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и др. регулируют рыночные отношения и определяют пределы вмешательства государства в экономику.

Федеральные законы «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об обороне»и др. регулируют отношения безопасности, защищенности основных жизненно важных интересов общества, личности, государства.

Федеральными законами об «Об архитектурной деятельности в РФ», Градостроительным кодексом РФ закрепляются и регулируются отношения в области строительной деятельности и ее безопасности.

В Кодексе об административных правонарушениях систематизированно устанавливается ответственность за правонарушения в указанных выше и иных сферах общественных отношений. Специальными главами предусмотрены правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике; правонарушения на транспорте; правонарушения в области дорожного движения; правонарушения в области предпринимательской деятельности и т.д. Уже сам факт существования ответственности обеспечивает организующие начала в деятельности общества ^{[2, с. 421]}.

Административная ответственность – сложный институт административного права и то обстоятельство, что в нем в большей степени устанавливаются составы административных правонарушений не означает, что административная ответственность не регулирует общественные отношения.

Регулятивная функция административной ответственности осуществляется типичными, характерными и для регулятивных функций других видов ответственности способами: установление запретов совершать определенные действия; установление позитивных обязанностей; установление составов правомерного поведения; установление и применение поощрений. Регулятивная функция административной ответственности участвует в закреплении и оформлении динамики самых разнообразных общественных отношений. Она участвует в определении административно-правового статуса субъектов административного права и субъектов административной ответственности.

Регулятивная функция административной ответственности устанавливает запреты, позитивные обязывания и тем самым закрепляет и предопределяет поведение субъектов административной ответственности. Продуманная законодателем система обязанностей и запретов рассчитана прежде всего на то чтобы субъект действовал правомерно. Эта система указывает на необходимую программу действий, которая оценивается государством как одобряемая. Осуществление регулятивной функции административной ответственности непосредственно связано с ее добровольной формой реализации. В статическом состоянии добровольная форма реализации ответственности представляет собой систему обязанностей по совершению правомерных поступков, а в динамическом выражается в правомерном поведении субъекта административной ответственности. Субъект, осуществляя сложную программу действий, предусмотренную административно-правовой нормой, постоянно согласовывает свое поведение с правовыми предписаниями. Его действия носят избирательный, урегулированный характер. Информационный эффект от правомерного поведения может оказывать регулирующее воздействие на иных субъектов административной ответственности. Ведь правомерное поведение по своим внутренним характеристикам может быть маргинальным, конформистским, привычным, социально активным.

Регулирование поведения субъекта возможно не только путем установления запретов и обязанностей, но и поощрительным способом. Поощрение информирует субъекта о юридическом дозволении и формулирует для него социально одобряемую программу действий. «Сознание играет роль фильтра и «декодирует» правовые средства, влияющие на него, включая положительно-отрицательные факторы: «полезно-вредно», «выгодно-невыгодно». Исходя из данных правовых средств и учитывая собственные интересы, человек строит соответствующую программу действий» ^{[3, с. 134]}, - пишет А.В. Малько. Поощрение оказывает воздействие не только на субъекта, его получившего, но и на других лиц, т.к. имеет место распространение и передача социальной информации, но уже не о наказании, а о поощрении, которая воздействует на сознание других лиц и может побудить их к правомерным поступкам. Нас могут упрекнуть в том, что в санкциях бывают только наказания, а поощрительных санкций, как и поощрительных норм, не существует, но в настоящее время представители как общей теории права, так и отраслевых юридических наук признают наличие поощрительных санкций во всех отраслях законодательства ^{[4, с. 134]}. ФЗ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» устанавливаются меры поощрения для лиц, внесших вклад в дело возвращения культурных ценностей (ст. 11). Поощрение за добровольную форму реализации ответственности предусмотрено ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» (ст. 27); ФЗ «О занятости населения в РФ». На основании Постановления Правительства РФ «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций» поощряется эффективная предпринимательская деятельность, имеющая значение для экономики РФ.

Поощрение не может не оказывать влияния на оформление динамики регулятивных административно-правовых отношений, т.к. стимулируя правопослушное поведение, административная ответственность одновременно и регулирует общественные отношения, положительным образом влияет на них и может выводить последние на качественно новый уровень развития. Универсальность поощрения заключается в том, что оно способно не только регулировать общественные отношения, но и предупреждать административные правонарушения. «Санкции как последствия призваны не только оценивать уже нарушенное состояние, но и превентивным образом влиять на субъектов. С этим вполне справляются поощрительные санкции» ^{[5, с. 6]}, - отмечает А.В. Малько. Поощрение как одно из проявлений административной ответственности обладает превентивной функций и является многофункциональным правовым средством.

Регулированию общественных отношений способствует превентивная функция административной ответственности, которая взаимосвязана как с регулятивной, так и с охранительной функцией административного права. «Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы» ^{[6, с. 44]}, - считает Ю.Н. Старилов. Мы рассматриваем превентивное воздействие не только на уровне санкции административно-правовой нормы, но и на уровне ее диспозиции. Она выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, угрозы применения санкций. Административное право тесно соприкасается с проблемой управления и ответственности в управлении. Ответственность в управлении призвана: а) «гасить» стихийно возникающие отклонения в поведении индивидуумов (или групп) от правовых параметров; б) поддерживать систему в состоянии устойчивого равновесия путем своевременного исправления самих параметров в сторону их приближения к требованиям социальной реальности ^{[7, с. 30]}.

Принимая во внимание всю важность регулятивной функции административной ответственности, необходимо отметить и другой аспект. Не следует преувеличивать регулятивные и превентивные возможности административной ответственности. Так, в литературе отмечают: «во-первых, увеличение количества административных правонарушений связано, среди прочего, с невыполнением государством своей социальной роли, поскольку в обмен на это «отклонение» государства граждане «воздают» эквивалентно; во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только с принуждения, но и с выполнения государственными органами своих функций; в-третьих, чтобы меры административной ответственности были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, выглядеть для граждан как справедливые» ^{[8, с. 19]}.

Из формулировки задач и целей административной ответственности, указанных в КоАП РФ, следует, что в административном законодательстве различается общая и частная превенция ^{[9, с. 80]}.

Общая превенция реализуется одновременно с регулятивной функцией, но ее существенным отличием от регулятивной функции административной ответственности является использование в качестве способа осуществления угрозы применения административного наказания. Однако угроза применения административного наказания не является единственным способом осуществления общей превенции. Как правильно отмечается в литературе, общая превенция осуществляется прежде всего путем распространения информации о самом административно-правовом запрете ^{[10, с. 80]}. Не следует при этом и недооценивать значение угрозы применения административного взыскания.

В новом КоАП РФ предусмотрены следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. Думается, что административное выдворение за пределы РФ и возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения по своим характерным признакам относится к мерам защиты, а не к мерам административной ответственности. При возмездном изъятии предмета карательное воздействие практически отсутствует, т.к. субъект получает материальный эквивалент изъятого, а при выдворении субъекта возвращают в прежнее состояние. Несмотря на то, что данные меры относятся к мерам защиты, они обладают частнопревентивной функцией, т.к. лишают субъекта фактической возможности совершить аналогичное правонарушение. Нельзя не отметить очередного противоречия, не устраненного КоАП РФ. В частности, такая мера воздействия, как административное выдворение за пределы РФ предусмотрена ФЗ РФ «О Государственной границе Российской Федерации», что противоречит ст. 1.1 КоАП РФ.

В случае нарушения административно–правового запрета первоначальный момент превентивного воздействия заключается в осуждении виновного. Сам факт отрицательной оценки его действий должен заставить последнего изменить свое поведение. Следующая за осуждением кара либо лишает виновного возможности совершить новое правонарушение, либо заставляет последнего во избежание такой кары изменить свой вариант поведения при возникновении аналогичной ситуации. «Назначение штрафа состоит в том, чтобы, воздействуя на сознание правонарушителей, предупреждать в будущем нежелательные для общества противоправные деяния со стороны как наказанных, так и иных граждан» ^{[11, с. 80]}. Превентивная роль административной ответственности охватывает предупреждение не только рецидива этих проступков, но и правонарушений, представляющих большую общественную опасность - преступлений. Ведь специфика многих административных правонарушений состоит в том, что они стоят на гране с уголовно наказуемыми деяниями. Предупреждая такие «смежные» правонарушения, административная ответственность предупреждает тем самым и преступления.

Как уже отмечалось, КоАП РФ презюмирует положение об установлении составов административных правонарушений и наказаний за их совершение только административным кодексом РФ (ст. 1.1, 2.1). В принципе с такой идеей законодателя можно вполне согласиться, но действующее законодательство предусматривает административно-правовую ответственность физических и юридических лиц, закрепленную в различных нормативно-правовых актах. Так, согласно Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», за нарушение законодательства о частной охранной и детективной деятельности допускается аннулирование лицензии (ст. 10). ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»за неоднократное нарушение законодательства о наркотических и психотропных средствах предусмотрена мера ответственности в виде ликвидации юридического лица (ст. 51). Решением суда может быть приостановлена деятельность профсоюза, если она противоречит Конституции или иным федеральным законам ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрены санкции как в виде приостановления действия лицензии, так и ее аннулирования. ФЗ «Об экспортном контроле» предусматривает, что в случае правонарушения, повлекшего особо тяжкие последствия или совершено повторно, организация может быть лишена права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет. В юридической литературе данные меры относят к административно-правовым санкциям ^{[12, с. 32]}.

Ликвидация юридического лица, приостановление действия лицензии, аннулирование действия лицензии, запрет заниматься определенными видами деятельности - эффективные способы частной превенции административных правонарушений, т.к. они исключают субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишают его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение, но содержаться они должны в едином систематизированном нормативно-правовом акте - КоАП РФ, тем более что сам законодатель избрал подобный путем установления административной ответственности.

В административно-правовой литературе видом ответственности по административному законодательству признают ответственность несовершеннолетних за их антиобщественное поведение. Применяемые за такие правонарушения взыскания носят специфический характер: возложение обязанности принести извинение; предупреждение; выговор; штраф; помещение несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение. Формально в настоящее время действует Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года с последующими изменениями. Однако в связи с принятием ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» признаны утратившими силу ряд нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, регламентировавших деятельность комиссий по делам несовершеннолетних, а именно: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 года «Об утверждении Положения об общественных воспитателях несовершеннолетних» и «Положение об общественных воспитателях несовершеннолетних»; раздел II Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 октября 1985 года «О внесении изменений и дополнений в положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и об общественных воспитателях несовершеннолетних» (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 40. Ст. 1400); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 года «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Получается достаточно странная ситуация, когда признаются утратившими силу нормативно-правовые акты СССР, регламентирующие права и обязанности комиссии по делам несовершеннолетних, нормативно-правовые акты РСФСР, вносящие изменения в нормативно-правые акты, регулирующие права и обязанности комиссии, а само Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, принятое Президиумом Верховного Совета РСФСР не признается утратившим силу. Хотя этого требует ФЗ РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Отчасти права и обязанности комиссий по делам несовершеннолетних регламентируются в ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Пунктом 7. ст. 11 комиссиям предоставлено право применения мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Возникает ряд вопросов – каким законодательством и в каком порядке? Кодекс об административных правонарушениях устанавливает возраст административной ответственности с 16 лет и одновременно допускается освобождение от административной ответственности несовершеннолетнего с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ст. 2.3 КоАП). Однако ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка» не предусмотрены меры такого воздействия, а ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» регламентируются отношения применения мер защиты, социальной адаптации, мер уголовно-правового характера, назначаемых взамен наказания. Вот и остается не ясным, о каких мерах, применяемых взамен административной ответственности идет речь и что это за законодательство о защите прав несовершеннолетних. Таким образом, КоАП РФ ссылается на нормы отрасли законодательства, которая фактически еще не сложилась.

Такая неопределенность в регулировании ответственности несовершеннолетних отрицательным образом влияет на эффективность осуществления всех функций административной ответственности. Например, в тех случаях, когда нет необходимости для реализации карательной функции, возможно освобождение от административной ответственности с привлечением к иным мерам воздействия, но остается не ясным – к каким.

Частнопревентивный аспект воздействия может состоять в длящемся порицании субъекта - состоянии наказанности (наличии неснятого административного наказания). Лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 4.6). Повторность может выступать в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3) или в качестве квалифицирующего признака. Состояние наказанности связано с угрозой воздействия в отношении субъекта более строгим административным наказанием, чем за административное правонарушение, совершенное впервые.

Карательная функция административной ответственности, как и иные функции, может осуществляться в отношении нескольких групп субъектов: физических лиц, должностных лиц, юридических лиц.

Специфика административной ответственности должностных лиц состоит в том, что она может наступать за нарушение норм трудового ^{[13, с. 44]}, экологического, земельного законодательства. Административная ответственность должностных лиц предусмотрена за правонарушения, посягающие на конституционные права граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и т.д. Из анализа норм Кодекса об административных правонарушениях следует, что выделяются три вида должностных лиц: должностные лица, выполняющие функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, местного самоуправления, в государственных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах РФ; лица, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции иных организаций; индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.

Карательная функция юридической ответственности воздействует не только на индивидуальных, но и на коллективных субъектов - юридических лиц. В новом КоАП нашла свое отражение идея распространения действия административной ответственности в отношении юридических лиц. Основные положения об административной ответственности юридических лиц закреплены в ст. 2.10 КоАП. Во-первых, юридические лица подлежат административной ответственности в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП или законами субъектов РФ. Во-вторых, если в статьях разделов I, III, IY, YI не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица. В-третьих, из смысла закона может вытекать, что данные нормы могут быть применены только к физическому лицу. Согласно КоАП, к юридическому лицу могут быть применены такие меры административной ответственности, как предупреждение и штраф. Остается только сожалеть, что в КоАП РФ не закреплена и не урегулирована такая мера административного воздействия, как ликвидация юридического лица. Например, ликвидация юридического лица закреплена в ст. 51, 52 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Основанием ликвидации юридического лица выступают правонарушения в виде незаконного оборота наркотических средств или психотропных веществ; иное неоднократное нарушение законодательства РФ об обороте наркотических средств; совершение финансовых операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотических средств или психотропных веществ. В ст. 51, 52 сформулированы типичные административные правонарушения, а то обстоятельство, что юридическое лицо ликвидируется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, еще не означает, что данная мера является гражданско-правовой, а не административно-правовой. Карательное воздействие, осуществляемое в отношении юридических лиц, можно классифицировать на следующие виды: морально-правового (психологического) характера; имущественного характера; организационного характера.

Некоторые виды карательного воздействия носят разовый, недлящийся характер. Предупреждение - в большей степени мера психологического воздействия, призванная воздействовать на психику, осуществлять государственное осуждение виновного. Административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения носят краткосрочное карательное воздействие, но уже связаны с реальным ограничением, сужением имущественных прав виновного.

Лишение специального права, дисквалификация, административный арест обусловливают длительное воздействие на правонарушителя. Карательное свойство этих видов административного наказания заключается в лишении правонарушителя его субъективного права на свободный выбор должности, определенных занятий в течение времени, указанного в решении суда. Кроме того, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может привести к утрате или ограничению законных льгот и преимуществ, связанных с прежней должностью или деятельностью осужденного, может повлечь перерыв специального трудового стажа, наконец, может привести к понижению размера его заработка.

Обращает на себя внимание несогласованность длительности административного карательного воздействия с длительностью карательного уголовно-правового воздействия. В ст. 47 УК установлено, что лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания. Административная дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет, лишение специального права на срок от одного месяца до двух лет (аналоги уголовного наказания). Таким образом, в одном случае совпадают нижние пределы карательного уголовно-правового и административно-правового воздействия, а в других случаях верхний предел длительности административного карательного воздействия выше, чем нижний предел уголовно-правового карательного воздействия. Следовательно, теоретически возможно за совершение административного правонарушения назначение административного наказания по своей длительности более строгого, чем, предусмотренное Уголовным кодексом РФ за более общественно опасное деяние - преступление.

Как уже отмечалось, административное законодательство предусматривает юридическую ответственность не только в КоАП. Самостоятельными мерами юридической ответственности, а не мерами защиты следует признать лишение лицензии, приостановление действия лицензии. По своей юридической природе они являются разновидностями таких административных наказаний, как лишение специального права и административная дисквалификация, но если, согласно КоАП, лишение специального права и административная дисквалификация применяются только в отношении физических лиц, то нормативно-правовые акты, устанавливающие лишение лицензии, приостановление действия лицензии, допускают применение этой меры административного воздействия как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц.

Административное задержание, доставление, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, медицинское освидетельствование, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод не обладают карательной функцией и относятся к мерам защиты, а не к мерам административной ответственности. Они осуществляют частнопревентивную, восстановительную и воспитательную функции. Об этом свидетельствует само название главы КоАП, которой регламентируется их применение, - «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».

Несмотря на то, что возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства КоАП относятся к мерам дополнительного административного наказания (ст.3.3), последние таковыми не являются и относятся к мерам защиты. Выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ применяется наряду со штрафом за следующие правонарушения: нарушение режима Государственной границы РФ (ст. 18.1); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в РФ (ст. 18). Таким образом, субъект, нарушивший данные виды режима, подвергается штрафу и принудительно возвращается в прежнее место пребывания. Такое возвращение трудно назвать мерой ответственности, т.к. оно не связано с появлением у субъекта дополнительной обязанности, которой не существовало ранее, и не сопряжено с правоограничениями субъекта. Выдворение - сопутствующая штрафу мера административной защиты законных интересов Российской Федерации. Возмездное изъятие предмета применяется в качестве дополнительной меры административно-правового воздействия, носящей превентивный характер, призванной исключить возможность совершения аналогичного правонарушения. В силу того, что субъекту возвращается денежный эквивалент, нельзя судить о наличии карательного воздействия. Кроме того, эти меры воздействия как самостоятельные не применяются и призваны дополнить превентивный эффект, исходящий от основного административного наказания.

Итак, способами осуществления карательной функции административной ответственности являются: осуждение; претерпевание неблагоприятных последствий; наличие состояния наказанности. «Отрицательная оценка административного проступка (осуждение) - самостоятельная мера воздействия, реализуемая компетентным (юрисдикционным) органом» ^{[14, с. 44]}.

Не все ученые-административисты признают наличие восстановительной функции ответственности, но так или иначе отмечают ее у административного принуждения ^{[15, с. 44]}.

Предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда выступают в качестве обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ст. 4.2). Они стимулируют правопослушное поведение лица, совершившего административное правонарушение, и побуждают последнего восстановить общественные отношения.

Однако не только в этом выражаются восстановительные возможности административной ответственности. Административная дисквалификация, лишение специального права, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения исключают фактическую и юридическую возможность совершения субъектом административного правонарушения в определенных сферах общественных отношений и тем самым способствуют их нормализации.

Преобладание в санкциях административных норм штрафа свидетельствует о том, что государство расценивает штраф не только как средство кары и превенции, но и как средство пополнения бюджета и компенсации потерь, понесенных государством в результате совершенного административного правонарушения. И.В. Максимов считает, что применение штрафа само по себе не может восстановить причиненный ущерб, обеспечить выполнение невыполненной обязанности или создать реальные гарантии такого выполнения. И как следствие, вывод - штраф не обладает восстановительной функцией ^{[16, с. 44]}. Во-первых, система квалифицированных видов административных правонарушений показывает, что в случае повторного административного правонарушения, совершенного после наложения штрафа, к виновному лицу будет применена более строгая мера административной ответственности. Во-вторых, восстановительную функцию необходимо рассматривать с позиции восстановления нарушенных общественных отношений, а не только с позиции возмещения. В-третьих, в результате совершения конкретного административного правонарушения ущерб причиняется не только потерпевшему, но и государству в целом, а штраф является одним из средств восполнения этого ущерба. В криминологической литературе ущерб, причиненный правонарушением, классифицируют на прямой и косвенный. В косвенный ущерб как раз и включаются те затраты, которые понесло государство в связи с совершением правонарушения, а штраф выступает одним из средств восполнения этих затрат.

Дополнительные меры защиты - выдворение за пределы РФ, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, применяемые одновременно с мерами административного наказания направлены на усиление восстановительного воздействия административной ответственности в тех случаях, когда обычными мерами этого не удается достичь.

Кроме того, любой элемент государственно-принудительной административной ответственности (осуждение, наказание, состояние наказанности) обладает восстановительными началами, т.к. принуждает правонарушителя к правомерному поведению.

Наличие у административной ответственности воспитательной функции должно обусловливать закрепление в КоАП цели воспитания граждан и исправления правонарушителей. Подобные цели содержались в КоАП РСФСР. Остается не ясным, почему законодатель исключил из нового КоАП цель исправления правонарушителя. Общество, государство не могут отказаться от данной цели. Отказ от нее означает, во-первых, утверждение о всех правонарушителях как о неисправимых, во-вторых, отказ государства от ответственности и обязанностей за исправление правонарушителей. Кроме того, такая постановка целей может породить в сознании правоприменителя представление об ответственности как об инструменте кары и возмездия и побудить последнего к прекращению воспитательной работы.

Если в КоАП РФ специально и не закреплены цели воспитания, то о наличии последней у административной ответственности свидетельствует нормативно-правовые акты, составляющие административное законодательство, которые ставят цели воспитания перед различными государственными органами, учреждениями и общественными организациями. Цели воспитания содержатся в ФЗ РФ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» (ст. 4); ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 36); ФЗ «О статусе военнослужащих» (ст. 27); ФЗ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 8); ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» (ст. 19) и др.

Получается достаточно парадоксальная ситуация, когда, устанавливая добровольную ответственность субъектов, законодатель ставит цели воспитания граждан, а в случае совершения административного правонарушения и привлечения к государственно-принудительной административной ответственности эта цель у законодателя отсутствует.

Воспитательная функция осуществляется одновременно с регулятивной, восстановительной, карательной, превентивной функциями. Последняя осуществляется одновременно с карательной, восстановительной, частнопревентивной функцией. Механизм воздействия воспитательной функции во многом зависит от перечисленных функций юридической ответственности.

Итак, сделаем следующие выводы:

Кодекс об административных правонарушениях отличается «преемственностью» недостатков утратившего силу Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. В нем сохранилось дублирование составов налоговых правонарушений и одновременно не все административные правонарушения были включены в КоАП РФ;

в КоАП РФ предусмотрены следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права; административный арест, административное выдворение за пределы РФ, возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения. Административное выдворение за пределы РФ и возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения по своей юридической природе не являются мерами административного наказания. Они относятся к мерам защиты. Дополнительные меры защиты - выдворение за пределы РФ, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, применяемые одновременно с мерами административного наказания, направлены на усиление восстановительного воздействия административной ответственности в тех случаях, когда обычными мерами этого не удается достичь;

ликвидация юридического лица, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, запрет заниматься определенными видами деятельности - эффективные способы частной превенции административных правонарушений, т.к. исключают субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишают его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение, но содержаться они должны в едином систематизированном нормативно-правовом акте - КоАП РФ, тем более что сам законодатель избрал подобный путь установления административной ответственности;

обращает на себя внимание несогласованность длительности административного карательного воздействия с длительного карательного уголовно-правового воздействия. Это относится к административной дисквалификации и запрету заниматься определенными видами деятельности;

административная дисквалификация, лишение специального права, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения исключают фактическую и юридическую возможность совершения субъектом административного правонарушения в определенных сферах общественных отношений и тем самым способствуют их нормализации, восстановлению;

преобладание в санкциях административных норм штрафа свидетельствует о том, что государство расценивает штраф не только как средство кары и превенции, но и как средство пополнения бюджета и компенсации потерь, понесенных государством в результате совершенного административного правонарушения. В результате совершения конкретного административного правонарушения ущерб причиняется не только потерпевшему, но и государству в целом, а штраф является одним из средств восполнения этого ущерба.