The risks of cluster policy

Ретроспективный анализ показывает, что в коллективной человеческой деятельности неизменно сочетаются два мотива, две линии поведения, одна из которых базируется на индивидуализме, а вторая – на коллективизме. В экономическом поведении хозяйствующих субъектов это находит отражение в таких явлениях как конкуренция и кооперация. При этом и одну, и вторую категорию мы рассматриваем достаточно широко. Конкуренция – это соревновательность хозяйствующих субъектов за доступ к ресурсам (квалифицированный персонал, дешёвые заёмные средства, удобно расположенные объекты производственные помещения и т.д.) и рыночным возможностям; кооперация – это совместная деятельность хозяйствующих субъектов, в ходе которой по тому или иному правилу происходит распределение положительных и негативных эффектов от этой деятельности.

По мере усложнения структурной организации социума происходит всё более тесная интеграция всех его подсистем. Находит отражение эта тенденция и в экономике. В частности, традиционное представление о рыночной конкуренции, в которое вкладывается рассмотрение ее как системы мер по противодействию одних субъектов другим, целью которого является извлечение частной выгоды в той или иной форме ^{[1, 2, 3, 4 и др.]}, всё в большей степени дополняется расширенными трактовками, когда в конкурентные отношения включаются элементы кооперативного поведения субъектов. Иллюстрацией высказанной позиции автора является известная концепция пяти рыночных сил М. Портера ^[5], в рамках которой отраслевые компании борются друг с другом лишь на внутриотраслевом уровне, при этом они объединяют свои усилия и координируют поведение при межотраслевом взаимодействии – с субъектами смежных звеньев цепочки создания ценности, с производителями продуктов-заменителей и потенциальными новыми отраслевыми рыночными игроками.

В результате, рыночное взаимодействие хозяйствующих субъектов во всё большей степени представляет собой сложное сочетание элементов конкурентных и кооперативных отношений. Одной из форм институциализации подобных противоречивых отношений являются кластеры. Анализу их сущности и содержания, значимости для экономики, организационных форм и многих других аспектов посвящена обширная литература ^{[6, 7, 8, 9 и др.]}, поэтому мы не будем детально останавливаться на этих вопросах. Ограничимся лишь общей трактовкой: под кластером мы понимаем группу предприятий, тесно связанных между собой долгосрочными хозяйственными отношениями (торгово-сбытовыми, аутсорсинговыми, производственно-кооперационными и др.) и территориально близко расположенными ^[10]. Отметим, что аналогичное понимание кластеров содержится в Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации (утв. заместителем Министра экономического развития Российской Федерации от 26.12.2008 г. № 20636-АК/Д19): где территориальный кластер определен как «объединение предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций, связанных отношениями территориальной близости и функциональной зависимости в сфере производства и реализации товаров и услуг».

Новые макроэкономические условия развития нашей страны, связанные с формированием барьеров в осуществлении мирохозяйственных связей (экономические санкции и ограничения со стороны стран Запада), исчерпанием потенциала развития сырьевой экспортоориентированной модели хозяйствования, стагнацией инновационного развития порождают необходимость большей автономизации российской экономики. Речь, конечно, не идет о реализации в нашей стране северокорейской идеи «чучхе» или развитии иных форм экономического изоляционизма. Под влиянием совокупности внешних и внутренних причин, устойчивость развития и функционирования российской экономики снизилась, происходит реализация ряда комплексных угроз экономической безопасности страны. Поэтому необходим поиск адекватных инструментов, позволяющих нейтрализовать эти угрозы. Одним из них, по нашему мнению, является использование кластерного подхода в управлении национальной экономики.

Кластерный подход в управлении экономикой имеет своей целью территориально-отраслевое комплексирование и структуризацию экономического пространства. Важность развития по этому направлению признана на правительственном уровне. В частности, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р) предусматривает создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий, формирование в России ряда инновационных высокотехнологичных кластеров. Управленческий кластерный подход реализуется посредством мер кластерной политики, которые осуществляются, преимущественно, на региональном уровне. В рамках этой политики кластеры, по существу, рассматриваются как полюса роста, опережающее развитие которых способно придать импульс экономическому росту национальной экономики в целом.

Неслучайно в этой связи то, что особое внимание уделяется инновационным кластерам. В стране даже существует их официальный перечень (поручение Председателя Правительства Российской Федерации от 28 августа 2012 г. № ДМ-П8-5060), в который включено 25 территориальных инновационных кластеров. Все эти кластеры локализованы на территориях с высоким уровнем научно-технической и производственной активности (Железногорск, Зеленоград, Дубна, Обнинск, Троицк, Саров и др.).

Аналогом кластеров в советской модели хозяйствования выступали территориально-промышленные комплексы. Но управление их развитием в советский период имело другую природу, нежели в современных условиях. Господство государственной формы собственности позволяло пользоваться достаточно действенными методами административного управления, которые предполагали директивность в распределении ресурсов, четкую ответственность за решение поставленных задач, координацию деятельности предприятий в целях достижения общего (а не совокупности локальных) оптимума и т.д. Современная же кластерная политика реализуется в других условиях: ее субъектами выступают органы публичной власти, а объектами – частнопредпринимательские структуры и их коммерческие и некоммерческие объединения.

Исходя из этого, кластерная политика ориентирована не на прямое, а на косвенное воздействие на кластеры и их субъектов. Она подразумевает не командные, но обеспечивающие, вспомогательные действия, например формирование условий для организационного развития кластеров посредством институциализации правил его создания, содействие участникам кластеров в рамках мер поддержки малого и среднего предпринимательства, развития системы подготовки и переподготовки кадров, научно-методического сопровождения формирования и функционирования кластеров, стимулирования привлечения инвестиций (в том числе из-за рубежа), государственной поддержки экспорта, инфраструктурного обеспечения кластеров (прежде всего – через развитие на основе бюджетных ресурсов транспортной и энергетической инфраструктуры ведения бизнеса) и др.

Безусловно, как и любая другая государственная политика, кластерная политика, при ее реализации, сопряжена с определенными рисками, которые могут привести к недостижению целей, которые ставятся при ее осуществлении. В разделе 5 Методических рекомендаций по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации указано: «К основным рискам реализации кластерной политики следует отнести: риски выбора ошибочных приоритетов финансирования мероприятий кластерной политики из бюджетных источников; риск недостаточной координации деятельности при реализации кластерных проектов на федеральном, региональном и местном уровнях; низкий уровень участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в реализации кластерных проектов; риск неэффективности мониторинга реализации кластерной политики, вследствие отсутствия четкой системы показателей оценки их эффективности».

По мнению автора, данный перечень рисков отличается излишней формализованностью и не в полной мере соответствует общим целям государственной экономической политики, в том числе связанной с формированием и развитием кластеров. По сути дела, в нем произошла концептуальная подмена понятий. Все указанные риски носят процедурный характер и связаны с действиями лишь субъектов управления – органов публичной власти. Но в них полностью игнорируется наличие и деятельность самих участников кластерных объединений. Кроме того, не идет речь о достижении конечной цели кластерной политики – придание импульса развитию национальной и региональных экономик (через рост производительности труда, внедрение инноваций, повышение занятости, диверсификацию выпуска и т.д.). Поэтому и деятельность по противодействию неудачно сформулированным рискам не даст ожидаемого результата.

Интересно в этой связи отметить, что сами участники кластерных структур совсем по-иному оценивают риски, чем это делают органы публичной власти. Коллективом исследователей Высшей школы экономики отмечается: «Среди ключевых рисков ... выделялись следующие: переориентация потребителей продукции кластера на ее более высокотехнологичные аналоги; усиление конкурентного давления со стороны зарубежных и отечественных участников профильного для кластера рынка; отказ от заявленных государством планов поддержки отраслей, на которых специализируется кластер; затрудненность осуществления внешнеэкономической деятельности и выхода на глобальные рынки» ^{[11, с. 27]}. По нашему мнению, среди приведенного перечня наиболее значимых рисков не присутствуют специфические риски, присущие именно кластерам. Все они касаются любых видов предпринимательской деятельности и связаны с традиционными сложностями ее ведения – ужесточением конкуренции, сменой потребительских предпочтений, недостаточностью государственной поддержки и т.д.

Опыт реализации кластерных инициатив в Российской Федерации показывает, что не всегда они оказываются успешными. Это, по нашему мнению, связано в том числе и с тем обстоятельством, что риски их создания и развития, в частности – связанные с реализацией государственной кластерной политики, оказываются недостаточно проработанными. Эта политика, в силу ее недостаточно артикулированности, часто входит в противоречия с другими направлениями регуляторного воздействия власти на бизнес. Примеров такого рода можно привести достаточно много. Так, в 2013 году, в рамках работы по совершенствованию государственного регулирования фармацевтического рынка, был разработан пакет поправок в федеральный закон «Об обращении лекарственных средств». При этом предлагаемые изменения создавали значительные сложности для нормального развития уже созданных фармкластеров. В результате, Союз фармацевтических и биомедицинских кластеров вынужден был обратиться к Заместителю председателя Правительства Российской Федерации О. Голодец для разрешения конфликтной ситуации.

Часто присутствует нескоординированность в реализации мер кластерной политики. Из-за этого предпринимательские структуры, принявшие решение о вхождение в кластер, могут нести убытки или недополучать прибыль. Пример можно привести из практики развития Санкт-Петербургского фармкластера. Его активным участником является швейцарская компания «Новартис» – один из лидеров мирового и лидер российского фармрынка (по данным аналитической компании DSM Group, компания занимает первое место в России по доле на рынке аптечных продаж как в стоимостном, так и в количественном выражении), которая 19 мая 2015 г. запустила в Санкт-Петербурге новый завод полного цикла «Новартис Нева». Однако при его строительстве и оснащении оборудованием компания сталкивалась с существенными трудностями из-за неготовности инфраструктуры, за создание которой отвечало государство.

Мировой опыт показывает, что один из главных рисков при формировании по инициативе государства кластеров – неучет тенденций развития бизнеса, а также его экономических интересов. Возникает «масштабная стройка в чистом поле по инициативе чиновников с ориентацией на модные темы» ^[12], в результате чего сформированный кластер существует лишь до тех пор, пока ему оказывается государственная поддержка. Происходит «назначение кластеров чиновниками (а именно это часто представляет собой кластерная политика) ... [что] чревато провалами» [там же]. Между тем, кластер будет жизнеспособным и сыграет свою роль полюса роста лишь при наличии достаточно устойчивых и взаимовыгодных горизонтальных связей между его участниками. По мнению заместителя генерального директора «Российской венчурной компании» Е. Кузнецова, в российских кластерах «недостает горизонтальных связей, кооперации участников» (цит. по ^[12]). Причиной этого служит как искусственность некоторых кластерных инициатив, которые рассматриваются региональными властями как способ привлечения федерального финансирования, так и непонимание менеджментом компаний преимуществ кластерной организации бизнеса.

Следует отметить, что российские сложности в реализации кластерной политики кореллируют с теми рисками, которые выделяют иностранные специалисты. В частности, Mан-Вен T. и Войер Р. ^{[13, р. 23-25]} выделяют следующие наиболее существенные риски, с которыми приходится сталкиваться правительствам зарубежных стран при формировании и стимулировании развития кластеров. Во-первых, это изменение макроэкономических условий, которое, справедливости ради отметим, оказывает воздействие не только на кластеры, но и на хозяйственную деятельность в целом. Во-вторых, недостаточная инновационность кластеров, отсутствие в них центров продуцирования и адаптации новых знаний, недостаточная развитость внешних и внутренних научно-технологических связей, что ослабляет синергетический эффект кластеризации. В-третьих, риски связаны с использованием неэффективных методик менеджмента, которые ориентированы на традиционные, слабоинтегрированные с деловыми партнерами компании. Между тем, в кластерах интеграция с деловыми партнерами является одним из определяющих факторов их высокой эффективности. Поэтому необходимо формирование специфической кластерно-ориентированной организационной культуры и стиля управления, специфического социального капитала кластера, т.е. совокупности особенных, присущих именно кластерам, неформальных институтов.

Итак, можно утверждать, что большинством российских и зарубежных специалистов признается наличие рисков реализации кластерной политики и их существенность для достижения ее эффективности. В то же время, единого подхода к их классификации пока не сложилось. В различных ситуациях, достаточно эклектично, выделяются различные риски, причем зачастую они коррелируют между собой, что приводит к получению, при попытках их качественного и количественного оценивания, смещённых оценок. В этом отношении нам близок подход Ханнановой Р.Т. ^[14], которая, исходя из поставленной в ее исследовании задачи формирования научных основ региональном модели риск-менеджмента кластерного развития региона, предлагает риски развития региональных кластеров оценивать по четырем направлениям: технологическому, экономическому, социальному и организационному. В данной классификации для нас важно то, что сделана попытка системного рассмотрения рисков, присущих процессу кластерного развития региональной экономики.

Сфера нашего анализа – кластерная политика, тем не менее, и в этом случае, вполне правомерен схожий методический подход. На основе проведенного системного анализа моделей кластерной политики, экспертного оценивания опыта реализации кластерных инициатив, изучения профильных литературных источников, нами предлагается следующая двухуровневая классификация основных рисков реализации кластерной политики:

1. Риски, связанные с внешней средой функционирования кластера:

- политические (изменения в политическом курсе государства, в том числе вызванные внешними причинами – политическим и экономическим давлением со стороны других стран);

- правовые (несогласованность юридических актов, регламентирующих отдельные вопросы взаимодействия органов публичной власти и субъектов кластерных структур – землепользование, выделение субсидий, регулирование партнерских отношений и др.);

- макроэкономические (неблагоприятные изменения в национальной экономике, влияющие на общий уровень экономической активности, востребованность продукции кластера, финансовую устойчивость его участников и их деловых партнеров);

- кредитно-денежные (физическая или экономическая недоступность кредитных ресурсов) и валютные (непредвиденные неблагоприятные изменения курса национальной валюты, которые негативно влияют на издержки трансграничного привлечения ресурсов (технологий, сырья, оборудования и пр.) и сбыт готовой продукции).

2. Риски, связанные с деятельностью субъектов кластера:

- координационные (неэффективность механизмов осуществления совместной деятельности участников кластера);

- управленческие (неадекватность систем менеджмента предприятий-участников кластеров предъявляемым требованиям);

- поведенческие (оппортунистическое поведение участников кластера);

- производственно-технологические (сбои в организации технологического процесса, поломки оборудования, необеспечение должного качества продукции и т.п.);

- кадровые (нехватка специалистов требуемой квалификации для обеспечения деятельности предприятий-участников кластера);

- рыночные (логистические и маркетинговые – срывы во взаимодействии с ключевыми, внешними по отношению к участникам кластера, деловыми партнерами).

3. Риски, связанные с деятельностью органов публичной власти:

- инфраструктурные (недостаточность обеспечения кластера транспортной, энергетической, коммунальной и иной инфраструктурой);

- институциональные (нескоординированность действий различных органов публичной власти и несогласованность мер различных направлений государственной политики – научно-технической, промышленной, региональной, социально-демографической, образовательной и т.д. – влияющих на создание и развитие кластеров);

- ресурсные (недостаточность или неэффективное распределение бюджетных ресурсов, выделяемых на поддержку кластеров);

- структурные (попытки инициировать создание кластеров в тех отраслях и регионах, где для этого нет объективных экономических предпосылок, т.е. не сформировались естественным путем «протокластеры»).

На наш взгляд, ценность предложенной классификации в том, что она позволяет разделить риски по сфере их возникновения, а, следовательно, создает предпосылки для их эффективного мониторинга, а также распределения функций по управлению данными рисками. Первая группа рисков носит системный характер. Эти риски одинаково влияют на все предпринимательское сообщество, а не только на участников региональных кластеров. Тем не менее, имеется определенная специфика в их проявлении.

Например, экономический спад конца первого десятилетия XXI века привел к обострению социально-экономической проблемы моногородов, в которых, по существу, сформированы одноотраслевые кластеры вокруг одного или группы градообразующих предприятий ^[15]. Здесь проявляется двоякий эффект воздействия внешних рисков на кластеры. С одной стороны, за счет внутренней структуризации, они способны быть более устойчивыми к влиянию рисков, связанных с внешней средой функционирования кластера. Это обусловлено положительным синергетическим эффектом кластерного взаимодействия. С другой стороны, сбои в функционировании кластера способны привести к его разрушению в силу слабой диверсифицированности экономики территории его локализации.

Вторая группа рисков связанна с деятельностью субъектов кластера, которые выступают в качестве объектов кластерной политики. Как известно, в любой системе управления на результат влияет не только деятельность субъекта управления, но и его объекта. Поэтому действия предприятий и организаций – участников кластера могут существенно повлиять на эффективность государственного регулирования процессов формирования и развития кластеров. Достаточно ярко это иллюстрируется неудачными попытками сформировать на основе космодрома «Восточный» аэрокосмический кластер, куда должны войти непосредственно сам космодром с его многочисленными производственно-технологическими подразделениями, предприятия авиационной промышленности, образовательные и исследовательские учреждения и т.д. ^[16]. Однако оппортунистическое поведение (стремление не кооперации, а извлечению собственной краткосрочной выгоды) частных компаний, привлеченных к формированию этого кластера, пока что приводит к значительным неэффективным затратам средств федерального бюджета. Получение же положительных целевых кластерных эффектов пока что отодвигается в достаточно отдаленное будущее.

Наконец, третью группу рисков образуют те, которые связаны с деятельностью органов публичной власти, т.е. субъектов кластерной политики. Эти риски достаточно специфичны и их содержание определяется направленностью конкретного кластерного проекта, а также тем, на каком уровне властной иерархии он инициирован. В сложившейся в России модели федерализма в наименьшей степени рассматриваемые риски проявляются на федеральном уровне, в максимальной – на муниципальном.

Для оценки рассмотренных рисков могут использоваться традиционные, стандартные методы, детально описанные в соответствующей литературе по риск-менеджменту ^{[17, 18, 19, 20 и др.]}. Безусловно, деятельность по оценке и квантификации рисков требует совместных усилий органов публичной власти и самих участников кластерных инициатив. Для ее осуществления требуется предусматривать специальные процедуры и органы (например, для поддержки функционирования кластера фармацевтической и медицинской промышленности в Санкт-Петербурге, координации усилий участников кластера в сфере разработки, производства и обращения лекарственных средств и медицинской техники создано некоммерческое партнерство «Медико-фармацевтические проекты. XXI век»).

Предложенная система основных рисков ориентирована не на оценку влияния различных факторов на ход осуществления процедур кластерной политики, а на результативность самой этой политики. Кластерная политика, по нашему убеждению, не является самодостаточной, она должна рассматриваться в рамках общего комплекса мер по государственному регулированию экономики. Положительным эффектом (результатом) кластерной политики является не полное исполнение всех её запланированных мероприятий, а формирование и устойчивое функционирование в российской экономике совокупности кластеров, рассматриваемых как полюса регионального и национального экономического роста.