Causes and conditions of administrative offences

Kostennikov Mikhail Valer'evich Doctor of Law Professor The All-Russian Institute of the Ministry of Internal Affairs Personnel Training  142008, Russia, Moskovskaya oblast, Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3. m-2263768@yandex.ru Other publications by this author     Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor The All-Russian Institute of the Ministry of Internal Affairs Personnel Training  142008, Russia, Moskovskaya oblast, Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3. kurakinaleksey@gmail.com Other publications by this author

Myshlyaev Nikolai Prokof'evich Doctor of Law Professor at Moscow Psychological and Social University 115191, Russia, Moscow, pr-d 4-I roshchinskii, 9a mnikolay@mail.ru Other publications by this author

Общеизвестно, что комплексность и междисциплинарность изучаемых явлений является требованием современного научного познания. Следовательно, дифференциация наук, их специфика, не исключает, а, наоборот, предполагает наличие в них элементов синтетичности, проявляющихся в процессе комплексного исследования сложноорганизованных объектов, к которым относится и рассматриваемая проблема. И. И. Карпец, например, указывал на необходимость самой тесной интеграции наук, изучающих закономерности преступности, со всеми науками, занимающимися обществом ^[1].

Отечественные ученые-административисты также подчеркивали, что борьбу с административными деликтами нельзя сводить только к наложению наказаний на лиц, их совершивших. Такой подход ориентирует исследователей на изучение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, и на выработку практических рекомендаций по их устранению. Это, как справедливо отметили Б. М. Лазарев и А. Е. Лунев, предполагает укрепление контактов ученых-административистов с учеными-криминологами, поскольку «во-первых, некоторые из них вышли за рамки предмета своей науки, и формулируют общую теорию права правомерного и противоправного поведения. Во-вторых, административисты, в ряде случаев, могут использовать по аналогии методику, разработанную криминологами. В-третьих, причины многих преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, одни и те же или, по крайней мере, очень схожи» ^[2].

Результаты многолетних исследований показывают, что на формирование личности правонарушителя оказывает влияние и фактор системности совершения им административных деликтов. В правовом плане предшествующее поведение личности, количество совершенных правонарушений могут быть квалифицирующим признаком, то есть обстоятельством, отягчающим ответственность, поскольку характеризуют повышенную степень общественной опасности противоправного деяния, в том числе преступления. Особенно это проявляется при совершении преступлений, однородных по своей сущности с отдельными видами административных правонарушений: мелкое хулиганство, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, побои, истязание ^[3].

Таким образом, можно утверждать наличие определенной причинной связи между административной деликтностью и преступностью. Методологическое значение данной парадигмы заключается в том, что изучение причин различных по степени общественной опасности деяний позволяет более глубоко понять их природу и противопоставить им сознательно разработанные профилактические мероприятия ^[4].

Между тем, анализ научных источников, в которых освещались те или иные аспекты причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, позволяет констатировать определенный дефицит теоретических знаний в исследуемой области. Во-первых, обращает на себя внимание недостаток публикаций по данной проблеме; во-вторых, по нашему мнению, в некоторых работах допускается смешивание причин, условий и обстоятельств, способствующих совершению административных правонарушений; в-третьих, отмечается порой автоматическое перенесение криминогенных детерминант в сферу административной деликтности; в-четвертых, отдельные позиции отечественных деликтологов по исследуемой проблеме уже не полностью соответствуют современным реалиям.

Так, например, А.П. Столбовой к наиболее типичным причинам административной деликтности относит: недостаточный уровень правовой осведомленности граждан и должностных лиц о нормах административного права и, в первую очередь, установленных в сфере управленческой деятельности государства; недостатки административно-правового воспитания трудящихся; влияние негативно антиобщественной среды; тунеядство; бытовую и трудовую неустроенность и т.п. ^[5] Разумеется, нельзя полностью отрицать возможность влияния перечисленных явлений и процессов на административную деликтность в целом и на отдельные виды административных правонарушений. Однако автор не привел соответствующих данных, подтверждающих наличие в данном случае каких-либо причинных связей.

В свою очередь И.К. Петрунина, анализируя результаты такого вида административных правонарушений, как нарушения правил торговли водкой и другими спиртными напитками, указывает, что причинами этих правонарушений являются «связанные с личностью правонарушителя – стремление к наживе, пренебрежение установленными правилами, беспечность, желание выполнить план товарооборота любой ценой; а связанные с определенной служебной ситуацией – бесконтрольность, низкий уровень пропаганды административного законодательства, недостаточная эффективность применения мер административной ответственности» ^[6]. И далее автор пишет, что «знание совокупности общих и конкретных причин административных проступков в торговле, выражающей сложную взаимосвязь объективных и субъективных факторов и обстоятельств при нарушениях законности, позволяет сделать вывод о непосредственных причинах административных проступков в этой отрасли, которыми является сложившаяся ситуация» ^[6].

Определяющая роль конкретной ситуации при совершении административных правонарушений и преступлений отмечается как деликтологами, так и криминологами ^[7]. Вместе с тем позиции исследователей в обосновании данного феномена не однозначны. Если криминологи доказывают на достаточном эмпирическом материале механизм воздействия ситуации на потенциального преступника, то в большинстве научных работ, посвященных административной деликтологии, до настоящего времени отсутствуют данные, свидетельствующие о наличии именно причинных связей между ситуацией и административным правонарушением.

В административно-правовой науке свое место нашла и точка зрения, суть которой заключается в том, что причины отдельных административных правонарушений лежат в личностных свойствах правонарушителя.

В этой связи Н. Г. Мельник, исследуя действия лиц, нарушивших паспортный режим, указывает на то, что этому контингенту нарушителей присущи устойчивые и постоянные намерения к нарушению именно этих деликтов, следовательно, говорить о какой-то возникшей ситуации, выступающей в качестве кратковременного обстоятельства, обусловившего противоправное поведение, вряд ли можно ^[8]. По мнению Н. Г. Мельника: «причиной административных проступков, родовым объектом которых является паспортная система, является деформация личности. Несомненно, в совершении административных проступков велика роль конкретной жизненной ситуации, но в данном случае она выполняет не роль причины, а условия, способствующего совершению правонарушения» ^[8].

Анализ научных источников, касающихся вопросов причин и условий совершения административных правонарушений дает основание рассмотреть вопрос об их классификации.

Учеными-административистами предпринимались попытки так или иначе классифицировать причины и условия правонарушения. Причем предпринимавшиеся попытки были именно попытками построения классификации, относящихся к эмпирическому уровню познания, и выступали как средство первоначального упорядочения всего многообразия эмпирических данных. В административной деликтологии одним из первых, осуществившим классификацию причин и условий правонарушений, можно назвать В. И. Ремнева. В соответствии с предложенной им классификацией выделяются: «общие причины и условия правонарушений (экономические, политические, идеологические, правовые, организационные, культурно-воспитательные); причины и условия, связанные с определенной служебной ситуацией (недостатки контроля, безнаказанность нарушителей, «давление сверху», попустительство нарушителям со стороны руководителей и т.п.); обстоятельства, связанные с личностью правонарушителя, во-первых, должностного лица (такие, например, как недостатки в служебной квалификации, игнорирование закона, ложное понимание «интересов дела», стремление выполнить план «любой ценой» и т.д.); во-вторых, для гражданина, не являющегося должностным лицом (низкий образовательный и культурный уровень, ценностные ориентации, пренебрежение к закону и т.д.)» ^[9].

Далее В. И. Ремнев поясняет, что предпринятая им классификация основана на специфичности должностных проступков, которая связывается «не только с той особой социальной ролью, которую играют государственные служащие, с кругом их прав, обязанностей, особой ответственностью, но и со служебной ситуацией, которая может, как препятствовать правонарушению, так и порой способствовать ему» ^[9]. С точки зрения теории с такой позицией В. И. Ремнева в принципе можно согласиться. Однако она, к сожалению, не подкрепляется результатами исследований. Поэтому вопрос о наличии специфики в причинах должностных проступков является, на наш взгляд, дискуссионным. К тому же в приведенной классификации не определен критерий, положенный в ее основу.

В административно-правовой литературе встречаются и другие подходы к классификации причин и условий совершения правонарушений. Одни авторы предлагают двухступенчатую классификацию: причины и условия административной деликтности в целом; причины конкретных групп административных правонарушений ^{[8, 131]}. Другие, не говоря о классификации, приводят наиболее типичные причины административных правонарушений: недостаточный уровень правовой осведомленности граждан и должностных лиц о нормах административного права, недостатки административно-правового воспитания граждан, недостаточное внимание к профилактике, влияние негативной антиобщественной среды и т.д. ^{[5, 6]}

Анализ научных источников позволяет сделать следующие выводы методологического характера. Изложенные точки зрения на причины и условия административных правонарушений являются операциональными, поскольку расширяют наши познания в этом направлении. Однако следует обратить внимание на то обстоятельство, что до настоящего времени не выработано определенной системы классификации причин и условий административной деликтности. За исключением некоторых общетеоретических работ, посвященных раскрытию отдельных закономерностей всей совокупности правонарушений ^[4], концептуальные основы детерминации административной деликтности остаются малоразработанными. Тем более, что само понимание причинности по-разному трактуется отдельными авторами.

При решении отмеченной исследовательской задачи мы исходили из того, что каждая вещь, каждое явление имеет в реальной действительности свое основание.

Без понятия «основание» («основа») невозможно логично и убедительно воспроизвести и объяснить все необходимые свойства и связи, характерные для исследуемого объекта, а вместе с этим и раскрыть его сущность. Выступая в качестве определяющего свойства или отношения, «основа» существенным образом влияет на все другие необходимые стороны и связи объекта, обусловливает соответствующее их изменение, направление функционирования и развития. Опираясь на основу, можно объяснить и представить в органической взаимосвязи всю совокупность необходимых сторон и тем самым в системе идеальных образов, понятий воспроизвести сущность исследуемого объекта ^[10].

Таким образом «основание – это некое базисное знание о соответствующих объектах, выступающих как начало научной системы, как отправной пункт в их дальнейшем исследовании. В этом смысле основание выступает одновременно и как гносеологическое, и как онтологическое значение» ^[11].

В интересующем нас смысле основание, как свойство, определяющее то или иное явление и объясняющее, почему оно существует, мы рассматриваем через причины правонарушений ^[12].

В соответствии с категориями общего, особенного и единичного можно выделить три уровня деликтологических оснований, объясняющих существование такого социального явления как административные правонарушения. На первом из них находятся те явления общественной жизни, которые вызывают причины всех видов негативных явлений, в том числе преступности и административной деликтности.

На определенном этапе развития нашего общества выделялись следующие причины этих негативных явлений: материальные и идеологические ^[13]; причины первого и второго порядка, общие причины и причины конкретных преступлений ^[14]; полная и специфическая причины ^[15]; объективные и субъективные причины ^[16].

Содержание этих причин достаточно полно раскрыто в указанной литературе. Применительно к предмету нашего исследования отметим, что на данном уровне объективная реальность оказывала и оказывает влияние в качестве причин на совершение правонарушений опосредованно. В определенной мере это проявляется в сфере неблагоприятных воздействий на предыдущее развитие личности ^[17]. В современных реалиях это обстоятельство дополняется деформацией снижения духовных запросов, в господстве так называемой массой культуры в сферах массовой информации, на телевидении, кинематографе, в печати, где прямо или в завуалированной форме пропагандируется насилие, секс, стремление к наживе и т.п. ^[18]

На уровне особенного деликтологические основания в качестве причин правонарушений проявляются, на наш взгляд, в определенной сфере жизнедеятельности людей, под которой понимается часть общественных отношений, связанная с условиями существования и расширенного воспроизводства как производительной силы и как личности ^[19]. В данном случае речь идет о взаимосвязи семейно-бытовой сферы с образовательно-культурной сферой. Общее же их негативное воздействие на формирование личности может быть связано со следующими факторами: а) неисполнением воспитательной функции семьи, в том числе с жестоким обращением с несовершеннолетними со стороны лиц, ответственных за их воспитание; б) ограничением доступа несовершеннолетних к образованию и ценностям культуры; в) разрывом между возможностями создать необходимые стартовые предпосылки для несовершеннолетних аутсайдеров (это связано с социальным положением семьи, здоровьем подростков и т.д.); г) отсутствием гарантий трудоустройства выпускников школ, колледжей и т.п. ^[20]

На уровне единичного деликтологические основания причин совершения административных правонарушений выражаются, на наш взгляд, в существовании конкретных взаимообусловленных моментов субъективного (характерные черты и свойства личности) и ситуативного (место, время и т.п.) порядка, которые их порождают.

Важнейшим элементом в механизме противоправного поведения являются условия, которые определяются как «существенный компонент комплекса объектов (вещей, их состояний, взаимодействий), из наличия которого с необходимостью следует существование данного явления» ^[21]. Отечественными криминологами доказано, что условия сами не порождают следствия, однако способствуют возникновению и появлению причин. Следовательно, при отсутствии условий одной причины оказывается недостаточно для наступления следствия. В философской литературе выделяются сопутствующие, необходимые и достаточные условия. Данные категории, по нашему мнению, имеют значение и в деликтологическом исследовании. Так, «под сопутствующими условиями понимаются главным образом обстоятельства места и времени, не оказывающие прямого влияния на происходящее… Наибольше значение имеют необходимые условия, без которых данное явление не могло бы наступить. Совокупность всех необходимых условий образуют достаточные условия. Когда есть достаточные условия и имеется причина, следствие наступает с необходимостью» ^{[9, 18]}.

Наряду с причинами и условиями в юридической литературе используется и такой термин, как «фактор». Однако отношение к его содержанию и функциональному назначению не однозначно. Г. А. Аванесов рассматривает понятия «факторы» и «условия», порождающие преступность, как тождественные ^[22], а Н. Ф. Кузнецова к числу условий относит такие социальные факторы, которые способствуют действию причин, но сами по себе не обладают генетическим свойством причин ^[23].

В криминологических исследованиях известно достаточно много различных факторов большей или меньшей степени общности, расположенных на разных уровнях социальной организации общества. Анализ этих факторов указывает на то, что не все из них могут быть отнесены к числу причин и условий, способствующих совершению преступлений или их сочетанию ^[24].

В этой связи можно полагать, что понятие «фактор» хотя и весьма близко к понятиям «причины» и «условия», но не тождественно им. На наш взгляд, оно более широкое, чем причины и условия.

Таким образом, следует согласиться с точкой зрения К. К. Горяинова, который считает, что «под фактором надо понимать определенное свойство социальных процессов и явлений, их взаимообусловленных сочетаний, быть двигателем, переменной в формировании и изменениях состояния криминологической обстановки» ^{[24, 24]}.

Такой подход к пониманию криминогенных детерминаций позволяет, на наш взгляд, выделить в качестве оснований две группы факторов, обусловливающих совершение административных деликтов.

К первой следует отнести те из факторов, которые в малой степени зависят от деятельности органов внутренних дел и других объектов профилактики. Наиболее важными из них являются: объективное противоречие между экономическими потребностями и возможностями современного российского общества – отдельных социальных слоев, групп, личностей; общее снижение уровня жизни, а в некоторых группах социума ниже границы обеспечения физиологической выживаемости; определенные детерминации в области социальной психологии, находящие проявления в искаженных потребностях, интересах, целях, взглядах, нравственных ценностях и правосознании лиц, совершающих правонарушения; разрушение традиционных для России стереотипов поведения, общепринятых норм морали и нравственности, выражающееся в росте пьянства и наркомании, распаде семьи, правовом нигилизме, распространенности идеологии стяжательства, насилия и жестокости и др.

При оценке перечисленных факторов следует иметь в виду, что эти процессы являются определяющими для всех правонарушений, в том числе административных ^{[21, 126]}. Другая группа факторов, способствующих совершению административных правонарушений, непосредственно связана с деятельностью органов внутренних дел и других субъектов профилактики. По содержанию эти факторы подразделяются на а) связанные с недостатками нормативного правового обеспечения профилактической деятельности всех субъектов профилактики; и б) факторы организационного характера.

Учитывая, что причины совершения административных правонарушений и условия, им сопутствующие, являются основными категориями, составляющими предмет административной деликтологии, а так же то, что в настоящее время отсутствуют конкретные исследования по данной проблематике, что представляет невозможность рассмотрения в одном исследовании влияния указанных факторов на всех субъектов профилактики даже в сфере правоохранительных органов, проиллюстрируем это на примере деятельности органов внутренних дел.

К группе факторов, связанных с организацией деятельности органов внутренних дел и оказывающих определенное негативное влияние на состояние и динамику административной деликтности прежде всего относится низкий уровень общей и индивидуальной профилактики.

Это в первую очередь связано с тем, что органы внутренних дел часто не указывают конкретные меры, которые необходимо принять должностному лицу по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений как это следует из содержания ст. 29.13 КоАП РФ.

К числу организационных факторов, влияющих на состояние административной деликтности, относится и низкий уровень информационно-аналитического обеспечения профилактики административных правонарушений. Между тем такое обеспечение является основой для установления тенденций административных правонарушений, определения основных видов борьбы с ними и разработки наиболее эффективных профилактических мер. Анализ практики показывает, что это важное направление деятельности органов внутренних дел нуждается в существенной реорганизации. И хотя решение задачи этого плана усложняется принятием региональных законов об административной ответственности, необходима единая государственная статистическая отчетность по делам об административных правонарушениях.

Так, например, только получение статистических данных о количестве совершенных административных правонарушений и лицах, привлеченных органами внутренних дел за данные деликты, вызывают значительные трудности. Одним из важных факторов организационного характера является отношение сотрудников некоторых ведущих служб органов внутренних дел к административной деятельности как к второстепенной. Например, по результатам опроса участковых уполномоченных полиции работа по составлению протоколов, исполнению административных наказаний, наложенных за совершение нарушений общественного порядка, занимает у них до 30% рабочего времени. Однако при оценке результатов работы участковых уполномоченных полиции эта деятельность не всегда полно учитывается, либо ставится на последнее место.

Определенное негативное влияние на состояние административной деликтности и ее предупреждение оказывает недостаточная ориентация практических работников органов внутренних дел на предупреждение административных правонарушений. В частности, следует отметить, что профилактическая работа в этом направлении ограничивается в основном составлением справок пространного характера. Практически отсутствует работа по изучению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, внесению конкретных предложений в инстанции по их сокращению. Не случайно, что в протоколах по делам об административных правонарушениях не указываются причины и условия их совершения. Причем только в каждом четвертом случае органами внутренних дел направлялись сообщения в соответствующую инстанцию о фактах совершения административных правонарушений, а предусмотренные ст. 29.13 КоАП РФ предложения не вносились.

К факторам организационного характера относится низкий уровень пропаганды административного законодательства. Результаты исследования указывают на достаточно высокий процент лиц, которые совершают административные деликты из-за незнания законодательства.

Завершая анализ факторов, влияющих на административную деликтность, отметим, что «попыток дать перечни факторов, в той или иной степени положительно или отрицательно влияющих на правонарушения, предпринималось в нашей юридической литературе немало. Количество называемых факторов различной степени детализации колеблется от нескольких десятков до сотен. Однако практическое использование таких разработок всегда наталкивалось на непреодолимые трудности. Эти трудности заключались в том, что информация о факторах, которую нужно собирать, была чрезвычайно обширной, а связь факторов с правонарушениями и механизм их взаимодействия – неясными» ^[25].

Таким образом, рассмотренные факторы, на наш взгляд, являются определяющими с точки зрения совершенствования деятельности органов внутренних дел. Их устранение, либо нейтрализация позволит в целом улучшить административно-правовую деятельность органов внутренних дел и профилактику административных правонарушений.

Проведенный анализ между тем позволяет обратить внимание на следующие моменты:

1. При исследовании социальных явлений вряд ли стоит искать или выделять, на наш взгляд, какую-то общую «основную» или «главную» причину, которая бы исчерпывающе объясняла происхождение административной деликтности.

2. Не имеет перспективы и создание универсального каталога причин административной деликтности, поскольку между ситуацией и правонарушением всегда стоит личность во всем ее многообразии. Таким образом, любое правонарушение – это один из возможных вариантов поведения человека.

Поэтому не случайно, что в познании механизма противоправного поведения важная роль отводится данным о личности правонарушителя. Ее изучение имеет научное и практическое значение, поскольку без знания тех, кто совершает деликты, невозможно их эффективно предупреждать.