Administrative-legal measures of support for the public sector of economy

Saidov Zaurbek Aslanbekovich PhD in Economics Chancellor of the Chechen State University 364037, Russia, the Chechen Republic. Grozny, ul. Sheripova, 32 saidov@chesu.ru Other publications by this author

В качестве мер поддержки экономики законодатель выделил три основных формы стимулирования экономики. Действительно, в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 23 августа 1996 г. (ред. от 22.12.2014, с изм. от 20.04.2015) «О науке и государственной научно-технической политике» поддержка инновационной деятельности – совокупность мер, принимаемых органами государственной власти … в целях создания необходимых правовых, экономических и организационных условий, а также стимулов для юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность». На наш взгляд, из указанного определения мер поддержки, стоит особое внимание остановить именно на экономических и правовых условиях, необходимых для стимулирования экономики, так как, во-первых, любая деятельность государства осуществляется именно в правовых формах, а, во-вторых, экономические формы стимулирования хозяйственной деятельности обладают особым значением в сфере экономики в связи самой природой хозяйственной деятельности.

С отходом от плановой экономики, в рамках которой экономическим субъектам государственного сектора экономики вменялось в обязанность достижение конкретных результатов и показателей изменились и методы управления государственного сектора экономики. В науке отмечается по данному поводу: «государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления» ^[1]. Иначе говоря, методы управления государственного сектора экономики изменились, как и способы его поддержки и стимулирования его эффективного управления.

Основной характеристикой современных методов управления государственным сектором экономики является их менее директивный характер. Сегодня меры управления государственного сектора экономики носят «индикативный характер» ^[2] и могут быть определены в совокупности термином «планирование». Последний не предполагает достижения конкретных жестких показателей и нормативов, а предполагает лишь установление «…желаемого состояние объекта управления…» ^[3] (выделено нами) и предполагает совершение таких действий как «… анализ, прогнозирование, планирование, учет (регистрация), оценка, экспертиза, контроль, надзор …» ^[4]. Как следствие, основным методам управления и поддержки государственного сектора экономики соответствуют стимулирование, мотивация, координация и т.п. Иначе говоря, в отличие от ранее действовавших в рамках плановой экономики принципов управления и поддержки экономики, которые можно определить как директивные, сегодня поддержка и регулирование государственного сектора экономики уже осуществляются набором различных по своей природе методов: административных, экономических, организационных.

Экономические меры по поддержке государственного сектора экономики носят рекомендательный, а не принудительный характер; они характеризуются своей направленностью на стимулирование развития экономики и выражаются в материальной форме (чаще всего они измеримы финансовыми показателями). Приведем пример. Так, в соответствии с Государственной программой РФ «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 328 она направлена на «…создание в Российской Федерации конкурентоспособной, устойчивой, структурно-сбалансированной промышленности … способной к эффективному саморазвитию на основе интеграции в мировую технологическую среду, разработки и применения передовых промышленных технологий, нацеленной на формирование и освоение новых рынков инновационной продукции, эффективно решающей задачи обеспечения экономического развития и обороноспособности страны». Тогда как средства которые она предлагает использовать для достижения этих целей заключаются в следующем: «…снятие регуляторных барьеров и формирование паритетных условий для вывода на рынок инновационной продукции; стимулирование увеличения доли внебюджетных источников финансирования; стимулирование научных исследований и разработок, направленных на создание новых технологий и материалов…». Очевидно, что указанные средства поддержки экономики, в том числе и ее государственного сектора, не носят сугубо юридический характер и являются в тоже время экономическими средствами поддержки, так как принимают форму материального, чаще всего финансового, выражения.

Наиболее важной правовой основой программного планирования развития экономики является Федеральный закон от 28 июня 2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Здесь в частности отмечается, что стратегическим планированием является «…деятельность … по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития …, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития … и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» (ст. 3). Иначе говоря, речь идет о комплексном подходе к определению целей развития экономики в целом или в той или иной ее отрасли; на федеральном уровне и/или уровне субъекта федерации и/муниципального образования; определение принципов, приоритетов и мероприятий, направленных на реализацию целей социально-экономического развития и т.п. В последующим, определённые таким образом цели, задачи и меры реализуются на уровне нормативных актов законодательной и исполнительной власти, а также индивидуальных решений, приобретая, таким образом, конкретное юридическое выражение. В итоге, отделение экономических мер поддержки государственного сектора экономики от юридических довольно сложно осуществить, так как первые также выражаются в юридической форме.

Планирование с целью поддержки экономического развития осуществляется не только на уровне экономики в целом, ее отдельной отрасли или государственного сектора экономики, но и на уровне конкретных предприятий государственного сектора экономики. Мы можем обнаружить в правовом регулировании, касающемся планирования деятельности предприятий государственного сектора экономики, ряд мер по их поддержке. Более того, подход к таким мерам поддержки конкретных предприятий в рамках планирования их деятельности, носит комплексный характер. Такой комплексный подход к поддержке государственного сектора экономики мы можем обнаружить в Постановлении Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий». Здесь указывается, что повышение эффективности использования федерального имущества осуществляется на основе разработки стратегии и программы деятельности государственного унитарного предприятия, где, в частности, указываются «Мероприятия по развитию предприятий» (Раздел II), заключающиеся в развитии снабженческо-сбытовой, производственной, финансово-инвестиционной и социальной сфер деятельности предприятия, с указанием источников финансирования таких мер и предполагаемых результатов. Таким образом, стратегии и программы деятельности государственных предприятий содержат в комплексном виде меры по поддержке и развитию предприятий государственного сектора экономики и являются посему наиболее яркими примерами правовых основ поддержки конкретных субъектов государственного сектора экономики.

Федеральные целевые программы, концепции, стратегии и другие программные документы также носят комплексный характер, что отражает взаимосвязанность и взаимозависимость социально-экономических процессов. Данные акты сформулированы довольно абстрактно и редко когда предусматривают принятие конкретных мер и практически не содержат нормативного материала – являются скорее политическими, чем юридическими актами органов исполнительной власти, что значительно отличает их от директив (плана) советского периода. Наиболее характерными примерами таких актов сегодня являются: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Программа развития конкуренции в Российской Федерации, и т.п.

В тоже время, достижение даже таких довольно абстрактно сформулированных целей обуславливается в различных программных документах конкретными показателями. Так, например, в одном из документов указывается, что «для достижения запланированных показателей предусматривается за 2008 - 2020 годы увеличить долю государственных расходов на систему здравоохранения в валовом внутреннем продукте с 3,6 процента до не менее 5,2 - 5,5 процента…». Таким образом, реализация индикативных, или рекомендательных целей, определяемых в различных стратегических, программных и целевых документах органов исполнительной власти, в первую очередь, достигается за счет бюджетных, т.е. экономических мер. Более того, приведенный пример показателен в том, что одним из основных средств поддержки государственного сектора экономики остается увеличение государственных (бюджетных) расходов на него.

Подтверждение тому, что основным средством реализации мер по поддержке государственного сектора экономики, определяемых органами исполнительной власти в различных программных документах, является финансирование, мы обнаружим и в Бюджетном кодексе РФ. Действительно, бюджетный процесс и основы бюджетного процесса (гл. 20) предполагают необходимость учета «…прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств» (ст. 169). Стоит отметить, что любое задействование бюджетных финансовых средств, в том числе и с целью их использования в качестве поддержки государственного сектора экономики, предполагает учет баланса доходов и расходов соответствующего бюджета.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что бюджетное право пестрит многочисленными мерами поддержки как экономики и ее субъектов в целом, так и государственного сектора экономики в частности. Так, например, в соответствии со ст. 78 финансовые средства в виде субсидий предоставляются «…производителям товаров, работ, услуг …на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров …, выполнением работ, оказанием услуг».

Еще одним экономическим средством поддержки государственного сектора экономики является налоговое стимулирование хозяйственной деятельности. Существует множество инструментов налогового права способствующих развитию экономики (налоговые льготы, налоговые кредиты и т.п.). Более того, государство довольно часто пользуется средствами налогового права с целью развития не только государственного сектора экономики в целом, но и отдельных отраслей государственного сектора экономики, а также для необходимости целевого развития экономики. Так, например, с целью модернизации экономики страны Федеральным законом от 19 июля 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности» в Налоговый кодекс РФ был внесен ряд существенных изменений, установивших, в частности, ряд льгот по налогам на добавленную стоимость и прибыль, а также ускоренной амортизации основных средств, используемых для осуществления научно-технической деятельности. Также целевыми экономическими мерами поддержки государственного сектора экономики в сфере налогового права можно признать все меры «…ориентирования налоговой системы на предоставление максимально комфортных условий для улучшения экономической деятельности и повышения инвестиционной активности предприятий, снижения налоговой нагрузки на инновационный бизнес».

Тарифное регулирование является еще одним экономическим средством поддержки государственного сектора экономики. Так, например, Постановление правительства РФ от 13 октября 1999 г. «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий» гласит, что тарифное регулирование осуществляется «… исходя из обоснованности затрат на производство с учетом издержек производства (реализации) продукции (услуг), налогов и других платежей, стоимости основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для воспроизводства, амортизационных отчислений, прогнозируемой прибыли…» (п. 1). Иначе говоря, тарифное регулирование естественных монополий осуществляется в зависимости от «экономического здоровья» той или иной естественной монополии и конъюнктуры рынка, т.е. в случае если существует «…потребность в инвестициях, необходимых для воспроизводства, амортизационных отчислений, прогнозируемой прибыли…» государство может увеличить тарифы естественных монополий с целью их поддержки.

Более того, тарифное регулирование имеет высокое значение для экономики в целом и оказывает в частности влияние даже на уровень инфляции, а также сказывается на уровне производства в государстве: «тарифная политика… поможет бороться с инфляцией одновременно приведет к росту производства и рынка услуг. Причем, значительную роль в сдерживании темпов инфляции сегодня играет ограничение тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве и естественных монополиях» ^[5].

Существование проблем в сфере тарифного регулирования и ценообразования в России сегодня налицо. Несмотря на тот факт, что ценообразование в рамках рыночной экономики осуществляется свободно проблемы корреляции основных тенденций, например на рынке углеводородов, с реальной ценой на нефтепродукты выявляют ряд серьезных проблем в российской политике ценообразования. Действительно, мы можем отметить, что вариации рыночной цены на нефтепродукты не отражаются на их реальной цене: так при падении цены на нефти на мировых рынках, на российском рынке ее цена в лучшем случае остается неизменной. Как следствие, в сфере ценообразования и тарифного регулирования, которое имеет непосредственное влияние как на государственный сектор экономики, так и на экономику в целом, остается еще многое сделать.

Государственные гарантии предоставляемые по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов являются еще одним экономическим средством стимулирования государственного сектора экономики. Действительно, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1016 г. «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов» такие гарантии предоставляются для проектов, «…осуществляемых в рамках модернизации российской экономики, имеющих общегосударственное значение, …. и направленные на создание новых и (или) на реконструкцию существующих социальных, агропромышленных, промышленных, коммунальных и транспортных объектов и их последующую эксплуатацию, которые реализуются коммерческой организацией, в том числе специально созданной в целях реализации проекта». Иначе говоря, они, в том числе, направлены на поддержку государственного сектора экономики и ее модернизацию.

Помимо предоставления гарантий по кредитам и облигационным займам государство также располагает возможностью выступать в качестве прямого кредитора. Так, в частности, в соответствии с Федеральным законом «О центральном банке Российской Федерации», последний «… является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования…». На фоне нынешнего экономического кризиса актуальным вопросом стало и использование средств «Национального фонда благосостояния» в качестве кредитов и займов отдельным российским предприятиям с государственным участием. Данная полемика довольно удивительна, так как в соответствии с нормативным актом регулирующим деятельность данного института мы знаем, что предоставление таких кредитов российским субъектам государственного сектора экономики невозможно.

Приватизация и национализация также являются экономическими средствами поддержки государственного сектора экономики. Об этом однозначно свидетельствует государственная программа «Управление федеральным имуществом», где указывается, что целью программы является «создание условий для эффективного управления федеральным имуществом…», ее задачами «…повышение эффективности модели управления компаниями с государственным участием, действенное управление объектами федерального имущества…обеспечение снижения вероятности не достижения поставленных целей и задач, а также минимизации возможных потерь, вызванных реализацией неблагоприятных событий и обстоятельств … эффективности управленческих решений в отношении объектов федерального имущества…». Очевидно, что данная программа свидетельствует о том, что Правительство РФ рассматривает приватизацию как средство повышения эффективности управления имуществом, т.е. как средство его поддержки. Действительно, приватизация, даже частичная, может рассматриваться как средство поддержки предприятия, так как такие формы приватизации как, например, дополнительный выпуск акций или продажа части акций, принадлежащих государству, позволяет привлечь в предприятие дополнительные финансовые средства, что позволяет, таким образом, поддержать то или иное предприятие.

Об этом свидетельствуют в частности прогнозные планы приватизации. Так в частности, в прогнозном плане приватизации № 1111-р от 15 июня 2013 г. в качестве причины частичной приватизации отдельных предприятий указаны «… аспекты долгосрочного развития акционерных обществ, их инвестиционные потребности, необходимые для реализации стратегий развития, а также нормативы достаточности капитала (применительно к банкам)…». Более того, здесь же указывается, что «…решения о приватизации путем снижения доли государства в уставном капитале общества за счет дополнительной эмиссии…» направлены «…на докапитализацию самого акционерного общества». Таким образом, очевидно, что приватизация, помимо таких целей как пополнение государственного бюджета, также преследует и такую цель как стимулирование эффективного развития предприятия за счет привлечения дополнительных средств ^[6], т.е. с целью поддержки предприятий государственного сектора экономики.

Национализация также может рассматриваться как средство поддержки государственного сектора экономики. Действительно, в случае если речь о идет об «отраслеобразующем» предприятии, т.е. о предприятии, располагающем высоким значением для всей экономики государства и находящимся в затруднительном финансовом положении, государство может прибегнуть к его национализации с целью воспрепятствования негативным последствиям для экономики в целом. Применение данного средства является довольно актуальным сегодня, так как современные кризисные явления в экономике заставляют, даже самые либеральные из государств мира, прибегать к таким несвойственным для их идеологии средствам поддержки экономки. Так, например, в разгар финансового кризиса 2008 г. федеральные власти США прибегли к данному способу поддержки предприятий посредством проведения национализации таких гигантов финансового сектора экономики как Fannie Mae и Freddie Mac, а также такого мастодонта автопрома как General Motors ^[7].

Помимо указанных экономических мер поддержки государственного сектора экономики к таковым можно также отнести и ряд других. Среди них, например: дотации, субсидии, государственные инвестиции, предоставление имущества, налоговые льготы, бюджетное и налоговое кредитование и т.п. Иначе говоря, речь идет о материальных средствах стимулирования деловой активности как в государственном секторе экономики, так и в экономике в целом. В тоже время в науке административного права отмечается, что поддержка или поощрение «…как метод регулирования позволяет побуждать субъектов хозяйствования к совершению полезных действий путем создания их заинтересованности в получении дополнительных благ» ^[8], что отличает меры поддержки от мер ответственности. Иначе говоря, меры поддержки экономики, в том числе и государственного сектора экономики, не ограничиваются сугубо материальными мерами, а могут также найти свое выражение и в исключительно правовых формах (например, в создании благоприятных условий для ведения хозяйственной деятельности). В науке отмечается, что «государственная поддержка может носить не только материальный, но и моральный характер. Так, присваиваемое решением Правительства РФ звание «Поставщик продукции для государственных нужд» не подпадает под понятие государственной преференции» ^[9] или любой другой материальной формы поддержки субъектов хозяйственной деятельности.

В итоге, понятие поддержки экономики является довольно широким и комплексным, а его определение довольно абстрактным. В тоже время, его определение как позитивно влияющих на экономику мер ^[10] позволяет определить понятие поддержки посредством его противопоставления отрицательно сказывающимся на развитии экономики мерам. К последним мы можем отнести, например, различного рода меры ответственности, санкции, а также практически любой пример нормативного регулирования хозяйственной деятельности.

Установление ответственности за совершение правонарушений является необходимым элементом поддержания правопорядка и защиты прав индивида и общественных интересов, которое стимулирует правомерное поведение хозяйствующих субъектов в связи с их логичным нежеланием воздействия на них санкций. В тоже время любая криминализация деятельности является своего рода ограничением свободы, в том числе и свободы предпринимательской деятельности, которая отрицательно сказывается на росте промышленного производства и экономике в целом. В науке уголовного права не раз обращалось внимание на зависимость криминализации и уровня экономического развития: «уровень уголовной репрессии в отношении предпринимателей оказывает серьезное негативное влияние на экономическую активность» ^[11].

Конечно же, не стоит делать выводы из данного утверждения о том, что с целью повышения эффективности экономики необходимо декриминализовать все противоправные действия хозяйствующих субъектов. Задача состоит скорее в нахождении тонкого баланса между необходимостью поддержания правопорядка и защиты общественных интересов, с одной стороны, и стимулированием экономики посредством снятия каких-либо ограничений свободы предпринимательской деятельности, в том числе посредством декриминализации.

Существуют также и промежуточные решения, которые носят особую актуальность во время кризиса. Так, например, не прибегая а полной декриминализации отдельных противоправных деяний в сфере экономики, стимулирование ее роста можно достичь посредством амнистии, или, так называемой, «поощрительной финансовой санкции» ^[12]. Подтверждением этому служит Проект федерального закона № 613077-6 «О неотложных мерах в связи с налоговой амнистией и стимулированием возврата в Российскую Федерацию денежных средств из оффшорных территорий и иных государств ближнего и дальнего зарубежья» ^[13], который, как свидетельствует Пояснительная записка к законопроекту, направлен на «…легализацию активов …ранее выведенных из легального экономического оборота, путем непризнания их в качестве дохода, и освобождения граждан Российской Федерации, легализовавших свои капиталы (деньги) от ответственности за совершение отдельных преступлений, административных правонарушений и дисциплинарных проступков…» и «…ориентируется на исполнение экономической политики российского государства, заинтересованного… в привлечении российских и иностранных инвестиций и в расширении возможностей внутренних инвестиций». Иначе говоря, очевидно, что так называемая «налоговая амнистия», или «поощрительная финансово-правовая санкция» и является (правовой) мерой поддержки экономики и государственного сектора экономики, в частности. Такой вывод подтверждается и практикой налоговых амнистий за рубежом, где по утверждениям отдельных авторов она также используется с целью возврата финансовых средств из за рубежа, т.е. с целью поддержки и стимулирования экономического роста ^[14].

Аналогичным стимулирующим эффектом на экономику обладает и такое правовое средство, особенно ставшее популярным во время экономического кризиса как, так называемые, «надзорные каникулы». Действительно, разработанный Минэкономразвития России законопроект «Об особенностях организации и проведения в 2015-2018 годах проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» направлен на стимулирование экономической деятельности в целом.

Стоит отметить, что подобных сугубо правовых мер, оказывающих благоприятное влияние на экономику в целом и государственный сектор экономики в частности, масса. Действительно, стимулирующий эффект на экономику может оказать либерализация различного рода режимов осуществления хозяйственной деятельности. Речь в данном случае может, например, идти об отмене лицензирования; снятии ограничений на оборот отдельных товаров и услуг; отмене отдельных форм технического регулирования и т.п. Действительно, все указанные виды государственного регулирования хозяйственной деятельности (лицензирование, техническое регулирование и т.п.) создают в той или иной мере ограничения для развития хозяйственной деятельности. Как следствие, их отмена может рассматриваться как мера стимулирования развития экономики или ее поддержки.

С другой стороны, принятие, так называемых, «ответных санкций», принятых Россией в ответ на наложение рядом западных держав и интеграционных объединений санкций против России ^[15], также имеют опосредованный позитивный эффект на экономику. Действительно, введение указом Президента России от 6 августа 2014 г. «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» ответных санкций создало на внутреннем рынке сельскохозяйственной продукции условия при которых конкуренция между производителями сельскохозяйственной продукции была сведена лишь до уровня внутренних производителей, что одновременно привело к сокращению предложения на рынке сельскохозяйственной продукции. Как следствие, в связи с невозможностью (точнее, ограниченной возможностью) покрытия внутреннего спроса на сельскохозяйственную продукцию за счет ее импорта создаются благоприятные условия для развития отечественных сельхозпроизводителей, стимулирование деятельности которых осуществляется за счет открывшихся возможностей на рынке в связи с недостатком предложения для покрытия внутреннего спроса. Действительно, в науке уже доказано позитивное влияние экономических санкций на стимулирование экономики и поддержку ее отдельных секторов ^[16].

Таким образом, количество мер поддержки государственного сектора экономики практически не ограничено, тем более, если их рассматривать с широкой точки зрения, т.е. рассматривать в качестве таковых не только материальные, но и нематериальные меры, а также прямые и косвенные меры стимулирования экономики вообще. Наиболее адекватной классификацией мер поддержки государственного сектора является их деление на экономические меры поддержки, которые ассоциируются в нашем понимании с материальными преимуществами, а также правовые меры поддержки, которые в принципе сводятся к созданию благоприятных условий ведения хозяйственной деятельности.