On standardization in the Russian Federation: problems of efficiency of administrative-legal management

Совершенствование административно-правового регулирования в сфере стандартизации в условиях экономической интеграции возможно лишь при приведении российских нормативно-правовых актов в соответствие с Соглашением Всемирной торговой организации по техническим барьерам (Приложение № 3 к Соглашению Всемирной торговой организации по техническим барьерам в торговле), а также на создании условий для технического переоснащения и внедрения инновационных технологий в производство.

В целях совершенствования административно-правового регулирования в сфере стандартизации в условиях экономической интеграции на законодательном уровне необходимо установить правовые основы стандартизации, которые по содержанию должны носить обязательный характер для федеральных органов, органов власти субъектов федерации, для местного управления, для всех юридических и физических лиц, саморегулируемых организаций, предприятий и организаций независимо от формы собственности.

В соответствии с современным уровнем законотворческой техники, в законопроекте необходимо четко сформировать базовые цели, принципы стандартизации, в том числе в сфере обороны и безопасности государства, установить правовой статус национальной системы стандартизации и ее участников, определить полномочия национального органа Российской Федерации по стандартизации, решить вопросы, касающиеся обеспечения деятельности в сфере стандартизации, отвечающей наилучшей международной практике и международным соглашениям в данной сфере, исключить из сферы правового регулирования Федерального закона "О техническом регулировании"вопросы разработки и принятия стандартов национальной системы стандартизации, а вопросы применения стандартов оставить в его предметной области. Так, анализ нормативно-правовой базы проведенный в первой и второй главе настоящего исследования, а также практики применения нормативных актов в области стандартизации показали, что гл. 3 действующего Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», которая посвящена стандартизации, не обладает системностью, как важной характеристикой, необходимой для регулирования такой важной сферы как стандартизация.

Фрагментарный характер норм регулирующих стандартизацию в этом законе позволял решать ограниченный круг государственных задач в правовом поле только технического регулирования, отводя национальным стандартам обеспечительные функции при соблюдении требований технических регламентов.

Ниже автором предпринята попытка сформулировать отдельные предложения, которые могли бы найти свое место в широко обсуждаемом в настоящее время законопроекте нового федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации».

В законодательстве многих стран (Австрия, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Израиль, Китай, Республика Корея, Мексика, Новая Зеландия, Япония, Армения, Беларусь и др.) содержатся специальные отдельные законы о стандартизации. Некоторые законы содержат нормы, регулирующие правовой статус национальных организаций по стандартизации (Франция, США, ФРГ, Великобритания) или связаны меморандумами о взаимопонимании между правительством и национальными организациями по стандартизации (ФРГ, Великобритания, Франция). Эти обстоятельства в очередной раз подчеркивают необходимость разработки правовых норм объединенных в новый закон «О стандартизации».

Административно-правовые нормы такого закона должны закреплять основные направления государственной политики в области стандартизации, определять роль и место в работах по стандартизации всех уровней органов государственной власти, государственных корпораций, и обеспечивать координацию такой работы. Должны получить правовую регламентацию вопросы участия в международных, региональных и межгосударственных работах по стандартизации.

Важное место должны занять нормы, поддерживающие и стимулирующие участие бизнес-сообщества в работах по стандартизации, нормы, регулирующие государственное материальное и финансовое обеспечение таких работ.

Необходимо на законодательном уровне закрепить вошедшую в научный оборот новую характеристику стандартизации в качестве эффективного инструмента обеспечения конкурентоспособности отечественной промышленности и ключевого фактора поддержки государственной социально-экономической политики. Такая оценка значительно повысит ее статус и роль стандартизации в экономике страны.

Предлагается ввести в оборот определение стандартизации как системы правовых отношений между всеми участниками работ в сфере стандартизации.

В этих нормах должны быть заложены новые выработанные правоприменительной практикой основные принципы проведения работ в области стандартизации, связанные с открытостью и прозрачностью планирования работ по стандартизации. К таким принципам можно отнести необходимость достижения консенсуса всех участников разработки и принятия стандартов, а также недопустимость создания больших препятствий, чем это необходимо при производстве и обращении продукции, выполнении работ и оказании услуг.

Современная законотворческая практика должна предусмотреть новую терминологическую базу, значительно расширяющую понятийный аппарат в области стандартизации, чем это было в прежнем законодательстве.

На законодательном уровне необходимо, наконец, закрепить уже давно и широко применяющихся определения таких терминов как: «международные», «региональные», «межгосударственные»,«отраслевые», «стандарты СРО», «предварительные стандарты» и др.

Такая необходимость четкой терминологической определенности возникает потому, что перечень документов по стандартизации должен иметь закрытый характер. В этот перечень должны быть включены:

– национальные стандарты; – своды правил; – международные стандарты; – региональные стандарты; – межгосударственные стандарты; – государственные военные стандарты и другие документы по стандартизации оборонной и специальной продукции, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации; – общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; – правила, нормы и рекомендации в области стандартизации; – предварительные стандарты; – стандарты организаций, в том числе саморегулируемых; – отраслевые стандарты, которые пока применяются на добровольной основе до разработки соответствующих национальных стандартов или сводов правил.

Организационно-функциональная структур национальной системы стандартизации нуждается в значительном административном совершенствовании, ее состав, необходимо дополнить новыми подсистемами, государственными корпорациями, общественными советами по стандартизации при органах государственной власти; структурными подразделениями в организациях и на предприятиях, отвечающими за работы по стандартизации. Эти новые участники должны войти в структуру национальной системы стандартизации Российской Федерации помимо национального органа по стандартизации и федеральных органов исполнительной власти (Пояснительная записка к проекту федерального закона "О стандартизации" // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=120407), субъектов федерации и местного самоуправления, а также положительно зарекомендовавших себя технических комитетов.

Такая необходимость расширения субъектного состава административных правоотношений в области стандартизации связана с объективной необходимостью расширения полномочий и функций участников национальной системы стандартизации в условиях экономической интеграции.

Далее рассмотрим роль и функции субъектов административно-правовых отношений, которые должны входить в новую национальную систему стандартизации.

Основным регулятором деятельности в сфере правоотношений по стандартизации должен быть национальный орган призванный формировать и реализовывать политику в области стандартизации, координировать работу федеральных органов и совещательных органов по стандартизации. На национальный орган по стандартизации возложено нормативно-правовое обеспечение проектов, федеральных, целевых программ, разработка, утверждение программ работ по национальным, международным, региональным и межгосударственным стандартам, проведение и координация научно-исследовательских работ. Кроме того, он выступает государственным заказчиком по стандартизации специальной продукции.

В сферу компетенций национального органа по стандартизации должны входить функции по установлению общих правили организацию проведения работ по стандартизации, по установлению способов взаимодействия всех участников системы. Он привлекает для этих работ технические комитеты и отраслевые научно-исследовательские институты.

Важные функции национального органа по стандартизации связаны с различного рода проектами (национальных стандартов, предстандартов, общероссийских классификаторов, правил и т.д.), их экспертизами, утверждением, а также регистрацией.

Национальный орган учитывает и хранит эти документы, обеспечивая их доступность для заинтересованных лиц через организацию работы Единой информационной системы по техническому регулированию и через национальную справочную службу стандартизации.

Представительские функции национального органа по стандартизации связаны с продвижением нашей страны в международной и региональной стандартизации, в соответствии с условиями заключенных международных договоров.

Важное место в деятельности национального органа по стандартизации должна занимать профессиональная подготовка и переподготовка кадров в области стандартизации.

Национальный орган по стандартизации единолично утверждает знак соответствия национальным стандартам. Ежегодно Национальный орган по стандартизации должен отчитываться перед Правительством РФ по всем вопросам развития стандартизации в специальном докладе.

Административно-правовые нормы расширяющие полномочия и ответственность Национального органа по стандартизации должны найти отражение в новом федеральном законе и стать важным фактором в развитии стандартизации.

Для повышения эффективности административно-правового воздействия на совершенствование работ по стандартизации, должны значительно расширяться полномочия и функции федеральных органов исполнительной власти. Расширенные полномочия в области стандартизации необходимы потому, что в последнее время в регионах проявляется значительный рост заинтересованности в повышении качества продукции, улучшения окружающей среды и развития регионов.

Для решения этих задач должны формироваться региональные и местные программы, предусматривающие внедрение инновационной продукции, не имеющей аналогов на федеральном уровне, что позволит на региональном уровне активно привлекать местные предприятия к работам по стандартизации.

Эффективность административно-правовой работы органов власти субъектов федерации и местного самоуправления может значительно повыситься в следующих направлениях: создание и координация деятельности общественных советов по стандартизации; применение национальных стандартов в ходе организации государственных закупок; разработка предложений по созданию технических комитетов и работа в этих комитетах.

Совершенствованию административно-правового регулирования в сфере стандартизации в условиях экономической интеграции должно способствовать и расширение роли уже функционирующих технических комитетов по стандартизации, цель создания которых состоит в проведении работ в каждой определенной области национальной, межгосударственной, региональной и международной стандартизации.

В состав технических комитетов должны входить не только представители органов исполнительной власти различного уровня, но и представители научных, профессиональных, коммерческих, общественных организаций, а также физические лица.

Техническим комитетам по стандартизации в новом законе необходимо сосредоточить основные усилия на проведении работ по стандартизации в заявленной для этого области; на формировании программ по стандартизации различного уровня подведомственности и финансирования; на разработке национальных стандартов, предстандартов и изменений к ним, а также предложений по отмене устаревших стандартов; на проведении экспертиз проектов документов по стандартизации в его области деятельности; на участии в международных и региональных организациях в установленной области и подготовке предложений по международным, региональным и межгосударственным стандартам; на подготовке официальных переводов международных и региональных стандартов.

Технические комитеты по стандартизации должны быть подконтрольны национальному органу по стандартизации.

В совершенствовании административно-правового регулирования важное место должны занять совещательные органы по стандартизации.

К совещательным органам относятся общественные советы, отраслевые и межотраслевые советы по стандартизации.

Общественному совету по стандартизации, должны быть переданы полномочия по определению приоритетных направлений деятельности в сфере стандартизации, обеспечению согласованных действий органов исполнительной власти при проведении в жизнь государственной политики, разработке предложений по ее осуществлению и развитию.

Советы по стандартизации должны выполнять функции по реализации административно-правовых механизмов государственно-частного партнерства в области стандартизации и осуществлять координацию работ на отраслевом уровне (Пояснительная записка к проекту федерального закона "О стандартизации" // http: // base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=120407). Поэтому в нормах нового законодательства должна быть предусмотрена такая совещательная структура, как общественный совет по стандартизации при национальном органе, сформированный из представителей от национального органа, органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления, от госкорпораций, научных, профессиональных, некоммерческих, общественных организаций с привлечением предпринимателей и потребителей.

Общественный совет необходимо наделить функциями по изучению и оценке качества продукции, формированию общественного мнения по вопросам стандартизации, разъяснению целей и методов проведения государственной политики в сфере стандартизации, обобщению опыта зарубежных стран, обобщению предложений по решению вопросов стандартизации.

Общественный совет должен заниматься подготовкой рекомендаций по выполнению программ и проектов в сфере стандартизации, информационно-методической поддержкой правовых инициатив, оказывать информационные и консультационные услуги аппарату Федерального агентства.

Формирование отраслевых и межотраслевых советов по стандартизации осуществляется аналогично формированию состава совета при национальном органе. Особенностью функционирования отраслевых и межотраслевых советов является их нацеленность на эффективность работы в области стандартизации на отраслевом и межотраслевом уровне, на координации действий при разработке и рассмотрении национальных стандартов, предстандартов, сводов правил, на развитии механизмов государственно-частного партнерства на отраслевом и межотраслевом уровне. Отраслевые и межотраслевые советы придерживаются принципов открытости для участия в их работе иностранных юридических и физических лиц, имеющих специальную профессиональную подготовку.

Предложения автора по созданию подсистем национальной системы стандартизации обосновываются необходимостью значительно повысить активность отраслевых промышленных предприятий в работе по стандартизации, что обеспечит повышение конкурентоспособности их продукции. Участие юридических и физических лиц в подсистемах национальной системы является добровольным. Национальным органом утверждаются планы работ по стандартизации в подсистемах и устанавливаются правила функционирования подсистем. Эти правила должны содержать полномочия по взаимодействии с отраслевыми и межотраслевыми советами по стандартизации.

Важными участниками административных правоотношений в области стандартизации становятся государственные корпораций. Основные направления их деятельности в части реализации государственной политики в сфере стандартизации должны сосредотачиваться на подготовке предложений при планировании работ по стандартизации, разработке, экспертизе и утверждении сводов правил в пределах своих полномочий, на создании структурных подразделений для проведения работ, на участии в международных, региональных и межгосударственных органах по стандартизации. Кроме того, значительный эффект и результат приносит участие государственных корпораций в работе технических комитетов и в комиссиях по проверке соответствия современным достижениям науки и техники полученных результатов стандартизации.

Важным направлением совершенствования административно-правового регулирования в сфере стандартизации в условиях экономической интеграции, является работа по стандартизации, проводимая непосредственно на предприятиях и в организациях.

На предприятиях и в организациях создаются специальные подразделения, выполняющие работы в сфере стандартизации, включая международную. Важными составляющими такой работы должны стать разрабатываемые документы системы менеджмента и управления производством, документы по поставке продукции, по поставке комплектующих изделий, а также документы обеспечивающие безопасность и охрану труда.

Для достижения высоких результатов работы таких специальных подразделений, они должны иметь полномочия, позволяющие им участвовать в работе технических комитетов, в различных советах и подсистемах по стандартизации в международных и региональных организациях.

К другим новым субъектам, деятельность которых должна значительно повысить уровень административно-правового воздействия на результаты стандартизации, относятся научные, саморегулируемые и общественные организации, а также объединения представителей бизнеса и потребителей.

Как правило, к наиболее эффективным способам работы этих субъектов относятся разработки и внесение предложений в документы по стандартизации через технические комитеты, предложения в планы работы технических комитетов и принятие стандартов организаций, в том числе саморегулируемых.

Как отмечалось ранее, планирование работ в области стандартизации, относится к наиболее эффективным механизмам административно-правового регулирования. Общие программы по вопросам стандартизации формируются на основе предложений представленных техническими комитетами национальному органу. В свою очередь, обобщенные программы по стандартизации содержат отдельные программы по конкретным направлениям: разработки национальных стандартов; разработки международных, региональных и межгосударственных стандартов; научно-исследовательских работ; развития стандартизации в отдельных отраслях экономики.

Одними из важнейших направлений совершенствования норм регулирующих порядок разработки и применения документов по стандартизации должны стать четко определенные конкретные разработчики стандартов.

Разработчиками документов по стандартизации могут быть юридические, физические лица, общественные организации и объединения, обладающие опытом работы, знаниями и квалификацией в сфере стандартизации.

Процедура разработки и утверждения стандартов (предстандартов, классификаторов, правил, норм и рекомендаций) проходит по следующим этапам.

1. После подготовки первой редакции проекта, разработчик уведомляет национальный орган по стандартизации о подготовленной разработке для опубликования уведомления. В период не менее двух месяцев со дня опубликования все заинтересованные лица направляют разработчику свои замечания, проводятся публичные обсуждения проекта и составляется перечень полученных замечаний.

2. Доработка проекта с учетом полученных замечаний и результатов публичных обсуждений.

3. Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта, опубликование доработанного проекта с перечнем полученных замечаний и представление его на экспертизу в технический комитет.

4. Направление проекта из технического комитета с экспертным заключением и мотивированным предложением об утверждении или отклонении проекта в национальный орган по стандартизации (Проект федерального закона № 555391-6 "О стандартизации в Российской Федерации" (вносится Правительством РФ) // http://www.garant.ru/hotlaw/federal/550527/).

5. Принятие решения национальным органом по стандартизации об утверждении проекта или его отклонении на основании документов технического комитета.

Для стандартов организаций применяется особый порядок, который характеризуется тем, что они самостоятельно их разрабатывают и самостоятельно их утверждают. Однако проект стандарта организации может быть представлен в технический комитет для его экспертизы. Подготовленное техническим комитетом экспертное заключение направляется его разработчику.

Процедура опубликования уведомления о разработке проекта документа, уведомления о завершении его публичного обсуждения и размер оплаты за их опубликование должны устанавливаться Правительством РФ.

Проверку уже действующих документов по стандартизации на их соответствие законодательству, их соответствие интересам страны, потребностям потребителей, а также соответствие уровню науки и техники, в том числе требованиям национальных, международных, региональных и межгосударственных стандартов, выполняют разработчики этих стандартов, согласуя свои действия с национальным органом.

Совершенствование административно-правового регулирования применения стандартов должно находить отражение в административно-правовых документах федеральных органов исполнительной власти, в документах субъектов Федерации, местного самоуправления, а также в локальных документах государственных корпораций, предприятий и организаций любых форм собственности, а также общественных организаций.

Механизм административно-правового регулирования эффективно работает в процессе реализации государственной политики путем использования ссылок на стандарты в нормативно-правовых актах, в договорах, в контрактах, и соглашениях. При этом обязательность применения национальных стандартов для всех участников отношений должно гарантироваться в случаях, когда это предусмотрено в технических регламентах, когда в регламентах имеются ссылки на национальные стандарты. Обязательность применения национальных стандартов для производителей или поставщиков продукции (работ, услуг) гарантируется, если они составили декларации о соответствии или использовали в маркировках предусмотренные для национальных стандартов обозначения. Другим условием обязательности применения национальных стандартов для производителей или поставщиков является сертификация продукции на соответствие их требованиям, или в случае, если в стандартах содержатся правила (методы) измерений, необходимые для технического регламента.

Применение военных стандартов или их отдельных положений любых условиях является обязательным.

Международные, региональные, межгосударственные и национальные стандарты других стран применяются в соответствии с условиями международных договоров о сотрудничестве с соответствующими международными органами и организациями по стандартизации (Проект федерального закона № 555391-6 "О стандартизации в Российской Федерации" (вносится Правительством РФ) // http://www.garant.ru/hotlaw/federal/550527/).

Положения стандартов организаций, обязательны для выполнения этими же организациями, или положениями еще оставшихся отраслевых стандартов, которые не должны противоречить национальным стандартам.

Обеспечение гарантий информационной открытости для всех субъектов стандартизации как инструмента административно-правового регулирования связано с Единой информационной системой стандартизации, которая должна обеспечить функционирование национальной справочной службы стандартизации, публикацию и издание тематических сборников.

Необходим особый правовой механизм регулирования работ подсистемы национальной системы стандартизации, в сфере обеспечения обороноспособности и национальной безопасности.

Функции государственного заказчика работ в оборонной области выполняет исключительно уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

На этот же орган возложены функции по текущему и перспективному планированию разработки документов по стандартизации оборонной продукции. В перечень таких работ включаются планирование, разработка, информационное обеспечение, внедрение, отмена, издание и распространение документов оборонной продукции. Такие документы по стандартизации, являются федеральной собственностью в случае, когда они разработаны за счет средств федерального бюджета.

Важное место в совершенствовании административно-правового регулирования должны занять направления, обеспечивающие государственные финансовые гарантии проведения работ по стандартизации.

Основные финансовые источники работ по стандартизации включают федеральные бюджетные средства, средства бюджетов субъектов и бюджетов муниципальных образований. Работы по стандартизации могут финансироваться и из средств внебюджетных фондов, а также из средств участников предпринимательской деятельности. Однако финансированию исключительно из бюджетных средств осуществляются работы в отношении военных стандартов, различных классификаторов общероссийского уровня, программы международных, региональных, межгосударственных стандартов. Допускается финансирование из бюджетных средств отдельных программ общегосударственных исследовательских работ, а также взносы в международные и региональные организации.

В то же время возможно бюджетное финансирование информационного обеспечения в области стандартизации, что включает работы по ведению Единой информационной системы и национальной справочной службы.

В зависимости от объема полномочий государственными заказчиками работ по стандартизации, финансируемых полностью или частично из средств федерального бюджета (Проект федерального закона № 555391-6 "О стандартизации в Российской Федерации" (вносится Правительством РФ) // http://www.garant.ru/hotlaw/federal/550527/), кроме национального органа по стандартизации, могут быть органы исполнительной власти федерального уровня, уровня субъектов и уровня местного самоуправления.

Полученные национальным органом по стандартизации средства от реализации своих услуг, должны быть направлены на развитие работ по стандартизации.

Таким образом, предлагаемые нормы в новый законопроект позволят сформировать современный механизм административно-правового регулирования отношений в сфере стандартизации, направленных на повышение вклада стандартизации в экономику Российской Федерации.

Административно-правовые нормы законопроекта направлены на защиту интересов отечественных производителей в сфере госзакупок. Для их реализации необходимо внести изменения в Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе», где в формулировках связанных с характеристикой заказа указать, что продукция должна соответствовать национальному стандарту. Проводя отбор исполнителей контракта по этим критериям, вводимые законом нормы отвечают тенденциям мировой практики и не противоречат правилам работы России в ВТО.

Применение административно-правовых норм законопроекта обеспечит ускоренное техническое переоснащение всех отраслей экономики, модернизацию производства и внедрение инновационных технологий.

Введение в действие предлагаемых автором мер совершенствования административно-правового регулирования позволит поднять на новый уровень эффективность государственного управления в сфере стандартизации в условиях экономической интеграции и глобализации, будет способствовать формированию инновационного потенциала страны и повышению конкурентоспособности российской экономики.