Police legislation as an instrument of security of the Russian state (the XIX – beginning of XX centuries)

Shayakhmetova Tat'yana Evgen'evna Adjunct of the Department of Theory and History of State and Law at Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620107, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Vokzal'naya, 21 Tatjanaermakovich@rambler.ru Other publications by this author

Определяющим фактором успешной деятельности государства в сфере обеспечения безопасности является ее должное правовое обеспечение.

Исторический опыт показывает, что для создания законодательной базы в сфере обеспечения внутренней безопасности и деятельности полиции, необходимо не только учитывать современное состояние законодательной основы, регламентирующей функционирование правоохранительной деятельности, но и в полном объеме использовать имеющийся опыт становления и развития полицейского законодательства в дореволюционный период развития России.

В статье исследованы три вопроса: (1) систематизация полицейского законодательства в рамках Свода законов Российской империи 1832 – 1857 гг., (2) оформление и развитие полицейского законодательства в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности населения и (3) оформление и развитие полицейского законодательства в сфере обеспечения благосостояния общества.

Развитие полицейского права Российской империи во второй четверти XIX – начале XX в. как отрасли российского права отразило основные тенденции развития внутренней политики, организации и правового регулирования деятельности Российского государства в охранительной сфере. Выступая как средство реагирования власти на внутриполитические проблемы, полицейское законодательство развивалось по определенным направлениям, связанным с обеспечением безопасности государственной власти и подданных.

Законодательная деятельность Российского государства в сфере обеспечения безопасности характеризовалась наращиванием массива узаконений. Во второй половине XIX – начале XX в. было издано более 4,5 тыс. законодательных актов, имеющих отношении к полицейскому праву. Это обусловило необходимость своевременного издания и систематизации узаконений, их согласования и совершенствование.

1. Систематизация полицейского законодательства в рамках Свода законов Российской империи 1832 – 1857 гг.

Во вторую четверть XIX в. Российское государство вступило с грузом нерешенных проблем систематизации законодательства в различных сферах его деятельности. Существовало огромное количество действующих и отмененных законодательных документов, которые полностью или частично повторяли, а иногда и противоречили друг другу. Большая часть узаконений была неизвестна чиновникам не только на местах, но и в высших государственных учреждениях страны. Найти необходимые документы, разобраться в них, узнать, действуют ли они, было чрезвычайно трудно, что являлось причиной произвола, царившего в государственных учреждениях и судах. Требовалась систематизация всего российского законодательства. 31 января 1826 года последовал указ Николая I о создании II отделения Собственной его величества канцелярии ^[1]. Выделение специального подразделения в составе императорской канцелярии свидетельствовало о внимании, которое уделялось императором упорядочению узаконений. Учреждением II отделения, было, положено начало качественно новому этапу систематизации российского законодательства.

Во главе систематизации встал Сперанский М.М., хотя формально он и не возглавлял отделение. На него возлагалось управление делами и доклады императору о ходе работ. Император взял деятельность по наведению порядка в законодательстве под свой контроль ^[2].

По мнению Сперанского М.М. необходимо было, прежде всего, разобраться со всем законодательным массивом страны и начать с хронологической инкорпорации российских узаконений. Результатом первого этапа должно было стать Полное собрание законов, т.е. расположение законодательных актов в хронологическом порядке. Следующим этапом должна была стать консолидация законодательства на уровне Свода законов, т.е. расположение всех действующих законов в систематическом порядке, но без всяких изменений их по существу, отдельные части которого (в рамках тематической, отраслевой консолидации) объединили бы отраслевое законодательство. На этом должен был базироваться третий, завершающий этап систематизации отраслевого законодательства – составление Уложения – обновленного кодификационного акта с необходимыми дополнениями и изменениями, т.е. приведение в систему действующих законов. В качестве комментариев к уложениям должны были стать учебные книги.

Итак, в качестве основы систематизации М.М. Сперанский предложил «издание Полного собрания законов по хронологическому порядку – предприятие огромное и могущее ставить памятник в истории всех законодательств» ^[3]. Полное собрание законов должно было стать, собранием важнейших памятников русского права, начиная с Соборного уложения 1649 г., а также фундаментом всей русской истории и правоведения: «Законы изображают… внутреннюю жизнь государства. В них видно, как нравственные и политические его силы слагались, образовывались, возрастали, изменялись. Следовательно, история государства, без познания законов, не может иметь ни ясности, ни достоверности…». Полное Собрание необходимо было для разрешения дел, относящихся к временам прошедшим, и которые должны быть «разрешаемы не по законам настоящим, в Своде изложенным, но по законам того времени, когда происшествия сии возникали». Кроме этого, издание Собрания предполагало уяснение смысла законов, помещенных в Своде. «Свод – как закон буквальный, как основание решений, а текст Собрания как руководство к лучшему … закона разумению» ^[4].

Вторым этапом систематизации российского законодательства должно было стать создание Свода законов Российской империи. Сперанскому Свод представлялся сложной инкорпорацией действующего законодательства, внутреннее содержание которого должны были составлять акты консолидации отраслевых законов по их институтам. Основная задача Свода законов, по его мнению, состояла в дальнейшем совершенствовании законодательства. Свод должен был стать основным источником права и основой для создания новых законов.

Третьим этапом совершенствования российского законодательства по замыслу М.М. Сперанского, должна была стать его кодификация – подготовка уложения. Как он писал: «Уложение (Code) есть систематическое изложение законов по их предметам, так устроенное, чтобы 1) законы общие предшествовали частным, и предыдущие всегда приуготовляли бы точный смысл и разумение последующих; 2) чтобы все законы, по Своду недостающие, дополнены были в уложении и обнимали бы сколь можно случаев, не нисходя, однако же, к весьма редким и чрезвычайным подробностям». Необходимой частью кодификации, относящейся к уложению, Сперанский считал «изъяснения (commentaires)», в которых «излагается разум или основание законов, дается отчет в причинах и необходимости дополнений или перемен, в уложении введенных, и устанавливается связь их с законами существующими».

Последним этапом систематизации российского законодательства, как предлагал Сперанский, должно было стать создание учебной книги. Учебная литература по Своду законов должна была способствовать подготовке юристов и стать пособием для чиновников.

Николай I одобрил программу систематизации законодательства Сперанского М.М., но отклонил мысль о составлении уложения, «которая казалась ему чем-то отвлеченным, слишком теоретическим, и остановил свой выбор на Своде законов существующих с исключением всего недействующего, но без всяких изменений в существе их» ^[5].

При создании Свода законов Сперанский М.М. сам разработал терминологию и классификационную структуру, по которой все законы подразделялись на восемь разрядов. Все разряды узаконений размещались в 15 томах. Тома были разделены на части, книги, разделы, главы и отделения, в которых излагались узаконения в виде статей под определенной нумерацией. При этом многие нормативные акты расчленялись, отдельные предписания помещались в разные разделы и части Свода законов. Под каждой статьей делалась ссылка, где указывались год, месяц, число и номер узаконений из Полного собрания законов Российской империи, в дальнейшем из собрания узаконений и распоряжений правительства и других источников, на основании которых составлялась статья. Кроме ссылок, к некоторым статьям составлялись примечания и приложения. Примечания следовали сразу после статей, приложения были вынесены из текста и помещались в конце части или книги ^[6].

В итоге была принята следующая структура Свода законов (с коррективами она сохранялась до 1917 г.), которая включала восемь книг и 15 томов Свода законов: книга первая: основные государственные законы, Учреждения об Императорской Фамилии (т. I, ч. 1), а также учреждения: центральные (т. I, ч. 2) и местные (т. II), уставы о службе государственной (т. III); книга вторая: уставы о повинностях (т. IV); книга третья: уставы казенного управления: о податях и пошлинах (т. V), устав таможенный (т. VI), уставы монетный, горный, о соли (т. VII), уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (т. VIII); книга четвертая – законы о состояниях (т. IX); книга пятая: законы гражданские и межевые с законами о гражданском и межевом судопроизводствах (т. X); книга шестая: законы государственного благоустройства: уставы кредитный, торговый, промышленности (т. XI), путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (т. XII); книга седьмая: законы благочиния (полицейские): уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (т. XIII), о паспортах и беглых, о цензуре, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (т. XIV); книга восьмая: законы уголовные и уголовно-процессуальные (т. XV, кн. 1-2).

Итак, полицейские законы вошли в XIII (полиция благосостояния) и XIV (полиция безопасности) тома седьмой книги Свода (том XIII – Свод уставов об обеспечении народного продовольствия, Свод учреждений и уставов об общественном призрении, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части; том XIV – Свод уставов о паспортах и беглых, Свод уставов о цензуре, Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений, Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и о ссыльных).

Свод законов формально не отменил старых законов, так как не кодифицировал, а лишь консолидировал полицейское законодательство. Но данная консолидация способствовала созданию систематического изложения полицейского законодательства, определенному устранению противоречий, согласованию статей Сводов полицейского законодательства.

После издания Свода законов Российской империи в 1832 году под названием «Издание 1832 г.», были опубликованы еще два полных официальных издания Свода законов Российской империи – 1842 и 1857 годов ^[7]. С 1857 г. полного официального единовременного издания всех томов Свода законов Российской империи больше не было.

Значение систематического собрания предполагает не только отражение состояния законодательства страны в целом, но и последующие изменения в этом законодательстве. Для поддержания Свода в актуальном состоянии к нему стали издаваться Продолжения. Каждое Продолжение представляло собой сборник статей Свода законов, которые подверглись изменению, дополнению или исключению. Статьи располагались по общепринятой схеме, то есть по порядку номеров измененных статей. В Продолжении публиковались хронологический и алфавитно-предметный указатели статей, подвергшихся изменениям. Первое Продолжение было издано в 1834 г., последнее в 1914 г.

Таким образом, в 1826-1832 гг. пришла к определенному логическому и практическому завершению более чем вековая деятельность государства по упорядочению законодательного массива страны. На основе программы систематизации российского законодательства М.М. Сперанского была проделана огромная работа по созданию базы для тематической консолидации законодательства России в рамках подготовки и издания акта хронологической инкорпорации законов – Полного собрания законов Российской империи. Впервые в истории России законодательные акты, как в целом, так и полицейского характера, стали доступны для оценки с точки зрения их применения, выявления противоречий и пробелов, создания и развития системы законодательства.

Институционализация полицейского законодательства во второй половине XIX – начале XX в. опиралась на его структуру, определенную при создании Свода законов Российской империи 1832 г. В рамках его раздела – «Уставы благочиния» (т. XIII -XIV) – были распределены по направлениям регулирования, консолидированы ранее изданные узаконения, относящиеся к полицейскому праву. Переиздания Свода законов 1842 и 1857 гг. сохранили заданную направленность систематизации полицейских узаконений и определили основные направления правового регулирования в данной сфере. Полицейские узаконения по мере издания консолидировались по отдельным сводам полицейских уставов.

Полицейское законодательство в Российском государстве оформлялось по двум направлениям: обеспечение «безопасности» и обеспечение «благосостояния». Законодательные акты, обеспечивающие «безопасность», включали нормы, регламентирующие систему контроля передвижения населения, деятельность общественных объединений, цензуру печати, систему и организацию уголовного сыска, предупреждение и пресечение правонарушений, исполнение наказания. Нормы, обеспечивающие «благосостояние», регламентировали надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, общественным призрением престарелых и неимущих, обучением ^[8].

2. Оформление и развитие полицейского законодательства в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности населения.

Одной из форм обеспечения безопасности является государственный контроль передвижения населения.

Окончательное становление институтов, составивших систему миграционного и паспортного контроля в Российской империи, завершилось в ходе систематизации законодательства 1826 – 1832 гг. В результате систематизации был создан Свод уставов о паспортах и беглых, составивший 3 часть 7-й книги Свода законов Российской империи, вошедшей в XIV том. В нем были консолидированы нормы, ранее рассредоточенные в огромном количестве актов, относящихся к различным отраслям законодательства (финансовому, военному, полицейскому, сословному и т.п.) . Этот документ закрепил права полиции по надзору за исполнением паспортных правил. В целях контроля над миграцией населения, устанавливалась обязательность предъявления паспортов соответствующему начальству или местной полиции. Устав о паспортах и беглых с некоторыми изменениями и поправками действовал до 1917 г.

Свод уставов о паспортах и беглых ^[9] консолидировал нормы права, регламентирующие миграционный и паспортный контроль в Российской империи, а также положения о преследовании беглых и дезертиров. Было устранено большинство противоречий и пробелов в паспортном законодательстве. Все это явилось значительным шагом вперед в развитии полицейского законодательства в сфере безопасности и значительно облегчало реализацию правовых норм и работу полиции.

Цензура в Российской империи рассматривалась как контроль государственных органов содержания и распространения информации, в том числе печатной продукции (книг, газет, журналов), музыкальных, сценических произведений, произведений изобразительного искусства и раннего кинематографа.

Важной составляющей политико-правового регулирования печати была официальная доктрина, рассматривающая печать как необходимый элемент обеспечения безопасности в стране. В связи с этим отношения в этой области регулировались полицейским правом, а комплекс юридических норм, предметом регулирования которого являлась, в первую очередь, защита общества от возможного причинения им вреда словом, и только после удовлетворение духовных потребностей общества, определялся как полиция печати.

В результате систематизации был создан единый нормативно-правовой акт, консолидирующий нормы права, которые регулировали цензурные отношения - Свод уставов о цензуре, вошедшей в XIV том Свода законов Российской империи.

Обеспечение надежной охраны общества от преступных посягательств является одной из наиболее острых проблем, всегда стоящих перед Российским государством.

Институционализация полицейского законодательства в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, как и выделение отрасли полицейского законодательства в целом, связана с проведение работ по систематизации законодательства. Результатом этой деятельности стало создание Свода уставов о предупреждении и пресечении преступлений, вошедшего в XIV том Свода законов Российской империи – Свод уставов благочиния.

Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений ^[9] являлся не кодексом, а своеобразной инструкцией полицейским чиновникам. Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений содержал нормы как материального, так и процессуального права, детально регламентирующие действия полиции в этом направлении, а также определяющие взаимоотношения полиции в данной сфере с другими государственными органами.

Лишение свободы, как мера пресечения и уголовное наказание, имеет длительную историю в российском законодательстве. Исполнение наказания в виде лишения свободы не выделялось в качестве самостоятельной отрасли и являлось институтом полицейского права.

Систематизация полицейского законодательства, регламентировавшего ограничение свободы как меры пресечения и лишение свободы как наказания, была осуществлена в процессе деятельности II отделения Собственной его императорского величества канцелярии по систематизации российского законодательства. Результатом стало создание Свода учреждений и уставов о содержащихся под стражею и о ссыльных, вошедшего в XIV том Свода законов Российской империи и завершившего институционализацию полицейского права в данной сфере. Хотя позднее в него и вносились незначительные изменения, в своей основе Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражею и о ссыльных оставался прежним и по праву считался первым и единственным для всего государства нормативным актом, регламентирующим условия применения наказания в виде лишения свободы.

Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей ^[9] консолидировал нормы права, регламентировавшие ограничение свободы как меры пресечения и лишение свободы как наказания, а Свод учреждений и уставов о ссыльных ^[9] завершил институционализацию полицейской деятельности в сфере регламентации специфических форм лишения свободы: каторжные работы, ссылка на поселение и другие виды удаления преступников на окраины Российской империи.

Таким образом, полицейское законодательство в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности населения во второй четверти XIX – начале XX вв. оформлялось по четырем основным направлениям: регулирование миграционных процессов и обеспечения паспортного режима для подданных и иностранцев; обеспечение цензурной деятельности и контроля периодической печати, книгоиздания; регламентация противодействия преступности, обеспечения и охраны общественного порядка; определение положений о предварительном заключении и реализации исправительных и уголовных наказаний.

3. Оформление и развитие полицейского законодательства в сфере обеспечения благосостояния общества.

Обеспечение продовольственной безопасности в Российской империи являлось одной из важнейших функций государственного механизма, что в условиях зависимости сельского хозяйства от погодных условий, порой весьма неблагоприятных для страны, было важной мерой реальной помощи населению.

Однако это было несвойственное направление деятельности правоохранительного органа, непосредственно осуществляющего борьбу с преступностью, если сравнивать с уровнем развития современной правоохранительной системы. Представители юридической науки и практики России XIX в. неоднозначно относились к компетенции полиции в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Так, П.М. Майков писал в своем труде «О Своде законов Российской империи», что «…едва ли правила устава о народном продовольствии могут в чем-либо способствовать благочинию»^[10].

Однако еще вначале XIX в. Сперанский М.М. был убежден, что непосредственное участие полиции в обеспечении народного продовольствия позволяет предупреждать преступления. В своих проектах, касающихся устройства полиции, вторым направлением предупредительной деятельности после обеспечения нравственности он определил обеспечение продовольствия и народного здоровья. Объяснил он это объективными причинами преступности: «Нужда часто рождает преступление, и потому, чтоб предупредить преступление, должно, прежде всего, предупредить нужду» ^[11]. Добиться этого можно было при наличии достаточных запасов продовольствия, а также благодаря контролю и надзору за их накоплением, хранением и использованием. Регламентация этой деятельности содержалась в Уставе об обеспечении народного продовольствия, который располагался в т. XIII Свода законов Российской империи, неоднократно переиздавался и действовал фактически до 1917 г.

Полиция участвовала не только в обеспечении продовольственной безопасности государства, но и в области общественного призрения. Общественное призрение в Российской империи в анализируемый период, как социальная деятельность, представляло собой комплекс правовых и организационных мер, направленных на социальную поддержку и защиту нуждающихся, создание условий для реализации их трудовых способностей, а также мер правоохранительного, медицинского, религиозно-воспитательного характера, осуществлявшихся: 1) государственными учреждениями, подведомственными Министерству внутренних дел; 2) негосударственными благотворительными организациями, находившимися под контролем государства; 3) благотворительными учреждениями, которым покровительствовала императорская семья.

Деятельность по организации общественного призрения в Российской империи подвергалась строгой регламентации, а также надзору за благотворительными учреждениями со стороны Министерства внутренних дел как органа центрального управления, которое следило, чтобы осуществление призрения велось согласно действующему законодательству и административным предписаниям. Чиновники Министерства участвовали в заседаниях органов управления общественным призрением на местах, контролировали функционирование благотворительных учреждений.

Круг вопросов, решаемых Министерством внутренних дел в социальной сфере, был весьма широк. Наряду с деятельностью по организации общественного призрения Министерство реализовывало комплекс мероприятий, направленных на борьбу с такими негативными социальными явлениями как профессиональное нищенство и бродяжничество, в ходе которых выявлялись и задерживались нищие, выяснялись обстоятельства, приведшие к обнищанию, после чего данные лица высылались к месту постоянного проживания. Наиболее эффективными в этом смысле были мероприятия Министерства внутренних дел, осуществлявшиеся во второй половине XIX века.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения в исследуемой сфере, являлся «Устав об общественном призрении», включенный в т. XIII Свода законов Российской империи, однако при этом правовые нормы, касающиеся общественного призрения, не были сконцентрированы в одном месте, а нашли своё отражение во всех частях Свода. Внимание к законодательной регламентации общественного призрения было продиктовано тем, что правительство рассматривало призрение как даруемую властью милость и постоянно это подчеркивало.

Одним из условий, необходимых для материального благосостояния народа, является осуществление мероприятий, направленных на охрану здоровья населения.

Н.Ф. Рождественский в своей докторской диссертации писал, что «сохранение жизни и здоровья необходимо как для самого назначения человека, так и для безопасности и благосостояния государства. Вот почему правительство употребляет различные меры к сохранению здравия своих подданных. Совокупность таковых мер составляет предмет медицинской полиции. Под именем медицинской полиции я разумею ту часть государственного благоустройства и благочиния, которая учит, каким образом под надзором и при содействии правительства сохраняется и, в случае потери оного, восстанавливается здравие человека» ^[12].

Под медицинской полицией следует понимать систему предусмотренных законодательством мер, осуществляемых государством и направленных на обеспечение здоровых условий жизни, предупреждение болезней путем устранения причин, способствующих их возникновению, и на прекращение возникших заболеваний ^[13].

Правовое регулирование деятельности полиции по руководству медициной и ветеринарией осуществлялось в рамках Свода учреждений и уставов врачебных, который вошел в том XIII Свода законов Российской империи 1832 г. Кроме того, нормативные акты, касающиеся деятельности лечебных учреждений, порядка оказания медицинской помощи, были размещены также в Своде учреждений и уставов об общественном призрении, в связи с тем, что больницы и лечебницы находились в ведении приказов общественного призрения.

Управление всей медицинской частью в Империи, меры борьбы с инфекционными заболеваниями, производство судебно-медицинских исследований регулировалось нормативными актами, вошедшими в Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части, далее Устав врачебный – систематизированный документ, который определил правовое обеспечение врачебно-санитарной деятельности в Российской империи до 1917 г.

Таким образом, полицейское законодательство в сфере обеспечения благосостояния общества во второй четверти XIX – начале XX вв. в Российской империи оформлялось по трем основным направлениям: обеспечение продовольственной безопасности; охранение народного здравия; организация общественного призрения.

Итак, становление и развитие полицейского законодательства Российского государства проходило как процесс оформления основных институтов полицейского законодательства. Внутренняя политика Российского государства нашла отражение в этой отрасли законодательства как инструменте обеспечения безопасности в широком плане – от государственной до личной.

Изданием Свода законов Российской империи завершилось создание системы законодательства страны и институционализация его отраслей, включая полицейское. Полицейское законодательство получило довольно стройную систему, акты его систематизации стали основой для развития этой отрасли законодательства.

На современном этапе, исторический опыт предшествующих реформ представляет большой интерес для ученых и законодателей, так как изучение такого опыта, осознание возможности его использования может расширить проблемную сферу современной юридической науки и практики, способствовать выявлению оптимальных подходов к формированию государственной политики в области законодательной регламентации полицейской деятельности.