Witness protection in the EU member-states

Krasnova Kristina Aleksandrovna PhD in Law Leading Scientific Associate, All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 123995 Russia, Moscow, Povarskaya Street 25, building #1 krasnova_vnii@mail.ru Other publications by this author

Предварительное расследование и судебное разбирательство уголовного дела невозможно без свидетельских показаний. Однако их получение порой затруднено, так как многие свидетели (особенно по делам об организованной преступности) получают угрозы в свой адрес от преступников, в отношении которых они дают показания, и иных заинтересованных лиц (соучастников, членов организованных преступных формирований, коррумпированных сотрудников правоохранительных органов и т.п.). Многие государства мира, включая членов ЕС, осознали необходимость внедрения в правоприменительную практику адекватных мер по защите свидетелей.

Защита свидетелей в ЕС относится к сфере уголовно-правовой политики, которая долгое время исключала наднациональный элемент. Как отмечается в специальной литературе, первоначально учредительные договоры Европейских сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евроатом) не содержали каких-либо положений о сотрудничестве в уголовно-правовой сфере ввиду того, что их основной целью было развитие интеграции в социально-экономической области, а вопросы уголовной политики оставались в исключительной компетенции государств – членов ^{[1, с. 103]}. Становление европейской системы защиты свидетелей, этапным моментом которого явилось учреждение Европола (на основе Маастрихтского договора 1992 г.) и начало его полноценной деятельности в 1999 г. – яркое свидетельство того, насколько чувствительной сферой для государств – членов ЕС является Пространство свободы, безопасности и правосудия в такой, общем-то, динамично развивающейся системе, как европейское право.

Под защитой свидетелей понимается обеспечение их анонимности, предотвращение публичного разглашения установочных данных, особенно тех свидетелей, здоровье и жизнь которых находятся под угрозой реальных посягательств со стороны преступных элементов ^{[2, с. 43]}.

Основными целями защиты свидетелей в ЕС являются:

Testify before courts – защита свидетеля от посягательств и запугивания и обеспечение его публичного выступления, когда речь идет об организованной преступности и терроризме;

Protection life – защита жизни, здоровья свидетеля и его близких;

Social integration – помощь в поиске новой работы, школы для детей при переселении свидетеля и членов его семьи на другое место жительства.

Жертвам преступлений и свидетелям, подвергающимся риску в связи со своим участием в уголовном процессе, предлагаются специальные меры безопасности, которые могут быть эффективны в рамках ЕС, среди них:

универсальные, т.е. применяемые в ходе судопроизводства и вне его, не только к участникам судопроизводства, но и к иным);

меры, применяемые в рамках уголовно-процессуальной деятельности и только к ее участникам (в России и в других странах они находят выражение в национальных уголовно-процессуальных законах) ^{[3, с. 59-66]}.

Надо отметить, что имеющееся разнообразие мер защиты свидетелей обусловлено различными правовыми системами государств – членов ЕС, их правовыми традициями, а также состоянием борьбы с преступностью в целом и её организованной частью. Эксперты связывают увеличение числа программ защиты свидетелей (WPP) в ЕС именно с ростом числа проявлений организованной преступности и расширением сфер деятельности террористических групп.

В большинстве государств – членов ЕС существует национальная либо федеральная программы защиты свидетелей. Некоторые страны (Великобритания, Германия, Испания) принимают также региональные или местные программы.

Как отмечается в зарубежных источниках, круг преступлений, в связи с совершением которых применима защита свидетелей также варьируется от страны к стране. Так, в Бельгии и Италии меры защиты применяются в случае совершения специфических преступлений (дела, касающиеся наркотиков, деятельности мафии или умышленных убийств либо любого преступления, наказываемого лишением свободы на срок от 5 до 20 лет) ^{[4, с. 5]}. Некоторые страны пошли по пути включения в свои программы исчерпывающего списка преступлений (Румыния), а другие упоминают только о «тяжких» или «серьезных» преступлениях (Литва), организованной преступности (Венгрия) либо не упоминают о конкретных преступлениях вовсе, что дает право участия в программе свидетелям преступлений любого рода (Словакия, Словения) ^[5].

С учетом принципов национального права и имеющихся финансовых средств меры защиты могут быть достаточно простыми и включать в себя физическую защиту (полицейскую охрану, задержание в целях защиты либо укрытие в безопасном месте). Уголовно-процессуальное законодательство ряда государств – членов ЕС предусматривает полное или частичное неразглашение информации о личности и местонахождении свидетеля и принятие правил доказывания, позволяющих давать свидетельские показания таким образом, чтобы при этом была обеспечена безопасность свидетеля при помощи средств видеоконференц-связи или других современных коммуникационных технологий.

Вместе с тем, суды некоторых стран (например, Австрии) считают использование информационных технологий для дачи свидетелем показаний неприемлемым и нарушающим права обвиняемого. Поэтому требуют непосредственного присутствия свидетеля на судебном разбирательстве. Однако может возникнуть ситуация, когда организованное преступное формирование, являющееся объектом уголовного преследования, обладает широкими возможностями противодействия и правоохранительные органы, нуждающиеся в помощи свидетеля, не в состоянии взамен показаний гарантировать ему безопасность при помощи обычной полицейской охраны. В таких случаях могут потребоваться исключительные меры, включая выдачу нового удостоверения личности и/или переселение свидетеля в пределах страны или за рубеж на ограниченный период времени или даже навсегда ^[5].

Таким образом, защита свидетелей представляет собой ресурсоёмкую правительственную программу, применяемую в качестве последнего средства защиты свидетеля от угроз в уголовных делах, связанных с серьезными преступлениями.

Институциональная основа защиты свидетелей в ЕС варьируется в зависимости от государства – члена. На практике программы защиты свидетелей могут осуществляться на базе полицейских структур (Австрия, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Словакия), прокуратуры (Нидерланды) или системы юстиции (Италия).

В Италии программа защиты свидетелей осуществляется межведомственными органами соответственно Центральной Комиссией в составе заместителя министра внутренних дел, двоих судей или прокуроров и пяти экспертов по организованной преступности. В Словакииминистром юстиции назначена постоянно действующая комиссия в лице двух сотрудников полиции, прокурора, судьи и представителя пенитенциарной системы. В Бельгии решение о включении в программу принимает комиссия, в которую входят представители прокуратуры и Генеральный директор Федеральной судебной комиссии ^{[6, с. 29]}. В Германии, в отличие от названных стран, в принятии соответствующего коллегиального решения участвуют и представители органа, которому предстоит осуществлять меры безопасности ^[7]. В Австрии решение о включении лица в программу защиты свидетелей отнесено к исключительной компетенции специально созданного для ее реализации подразделения – Службы защиты (Zeugen-shutzerlass).

По мнению Л.В. Брусницына, каждый из существующих вариантов имеет плюсы и минусы. Коллегиальность в решении вопроса позволяет принять более взвешенное, обоснованное решение о начале программы защиты свидетелей, но при этом сведения о защищаемом лице становятся известны большему кругу лиц, что нежелательно. Принятие решения одним субъектом, тем более который будет осуществлять защиту, обеспечит наибольшую степень ее конфиденциальности, однако в этом случае возможно снижение обоснованности решения ^{[8, с. 52 – 64]}.

В структурном отношении они делятся на два компонента: руководящий орган (орган по защите) и учреждение-исполнитель (подразделение по защите). Это разделение может быть не столь заметным в некоторых юрисдикциях, где программа защиты реализуется полицейскими структурами и где решения о включении в программу и исключении из нее принимаются комиссаром или представителем полиции, который также осуществляет надзор за работой подразделения. Даже в этих случаях решения принимаются объективно и на основе строго определенных критериев, с тем чтобы эта программа не воспринималась как награда свидетелям за оказанное содействие.

Надо отметить, что существует определенная специфика в отборе свидетелей для участия в программе и подаче заявления на включение в программу.

Как правило, правом на участие в программе обладают сами свидетели, а также члены их семей и близкие им лица. В Австрии, Латвии, Нидерландах, Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в программу могут быть включены и осведомители. В Германии, Италии, Словакии право на участие в программе защиты имеют только те свидетели, которые участвуют в уголовном процессе и дают показания.

В некоторых странах подавать заявление о включении в программу защиты от имени свидетеля разрешается широкому кругу лиц. В других странах это право имеет только лицо, которому что-либо угрожает, следственные органы и прокуроры (Венгрия). В Словении право подавать заявления о включении в программу принадлежит исключительно генеральному прокурору.

Право принимать заявления о включении в программу имеют полицейские службы, прокурорские органы и суды (Венгрия, Словакия).

Должностное лицо, принимающее заявление, не следует путать с органом по защите свидетелей, принимающем решение о включении в программу. Принимающее заявление учреждение только препровождает его органу по защите вместе с оценкой степени угрозы жизни свидетеля.

Надо сказать, что система защиты свидетелей в ЕС принципиально отличается своим подходом к данному направлению деятельности правоохранительных органов. Используется подход Risk management (управление рисками), который может быть представлен в виде четырех этапов деятельности.

На первом этапе проводится оценка угроз, направленных в адрес свидетеля. Результаты оценки угроз имеют большое значение для выбора мер защиты свидетеля и в решении вопроса о необходимости включения свидетеля в Программу защиты свидетелей либо использовании иных процессуальных способов защиты свидетеля, не требующих проведения дорогостоящих программ и включения в Программу.

На втором этапе проводится классификация рисков по уровням опасности (высокий, средний, низкий), которая позволяет понять, какие меры по защите свидетеля необходимо принять сотрудникам полиции. Например, высокий (красный) уровень риска характерен для рисков свидетеля по делам об организованной преступности.

На третьем этапе проводится анализ факторов риска и оценка их значимости с целью установления вероятности наступления определенных нежелательных для свидетеля событий, которые отрицательно повлияют на достижение целей уголовного судопроизводства. Анализ рисков включает оценку рисков и методы снижения рисков или уменьшения связанных с ними неблагоприятных последствий, которые могут быть предотвращены сотрудниками правоохранительных органов.

На четвертом этапе осуществляется контроль за реализуемыми в отношении свидетеля мерами безопасности.

Таким образом, при включении в программу производится оценка критериев, которые являются общими для всех национальных законов:

расследование серьезных преступлений и судебное преследование виновных;

наличие серьезной угрозы жизни свидетеля и его/ее близких родственников в связи с данным делом (угроза);

высокая вероятность претворения этой угрозы в жизнь (риск);

добровольность участия в программе;

пригодность свидетеля (личностные, психологические качества).

Рассмотрим меры безопасности, применяемые для обеспечения безопасности свидетелей на примере некоторых стран.

Основной программой защиты свидетелей в Австрии являются изменения, внесенные в 1993 г. в Уголовно-процессуальный кодекс (Федеральный закон № 526). В данном правовом акте определен круг свидетелей, подлежащих включению в программу. Под ними понимаются лица, которым угрожает опасность в связи с тем, что они располагают значимой информацией по делам о преступлениях, связанных с организованной преступностью, о преступлениях против государственного строя, о преступлениях в сфере незаконного оборота наркотиков и некоторых других серьезных преступлений. Меры защиты по аналогии с другими государствами включают: перемещение свидетеля на безопасную территорию, социальную адаптацию на новом месте жительства, а также ряд дополнительных мер по обеспечению эффективного сотрудничества свидетеля с правоохранительными органами, включая психологическую помощь подзащитным. Программа защиты в Австрии осуществляется до тех пор, пока существует опасность в отношении защищаемого лица ^[9]. В Австрии функции по обеспечению личной безопасности и специальной безопасности разбиты по различным подразделениям полиции.

Типичные меры безопасности, применяемые в отношении свидетеля по уголовному делу (на примере Австрии):

Relocation – перемещение в безопасное место, переселение на другое место жительства (другой город, другая страна);

Back-stopping – создание новой «истории» жизни человека («легенда»), оформление новых документов;

Changeofidentity – изменение личных документов свидетеля;

Closeprotection – личная охрана;

Dataprotection – установление связи новых документов с существующими базами данных;

Monitoring – отслеживание почтовых и электронных сообщений на основании сообщенных защищаемым лицом логинов и паролей.

В 1989 г. Министерство внутренних дел и Министерство юстиции ФРГ для решения проблемы борьбы с организованной преступностью образовали совместную комиссию, которой в 1990 г. была подготовлена Концепция и приняты Общие указания федеральных и земельных министров юстиции и внутренних дел по охране находящихся под угрозой свидетелей. В соответствии с указанной Концепцией при уголовной полиции земель и федеральном управлении уголовной полиции стали создаваться координационные пункты охраны свидетелей, призванные определять специфические меры охраны и координировать деятельность соответствующих подразделений полиции, контролирующие все контакты защищаемого лица, находящиеся за пределами следственных действий. После включения свидетеля в программу защиты ответственность за его безопасность ложится на соответствующие пункты охраны, причем вызов в судебные и правоохранительные органы для участия в уголовном процессе также осуществляется через эти подразделения.

С учетом принятых законодательных актов в ФРГ стали применяться две системы обеспечения безопасности свидетеля: долговременная защита, которая обеспечивается всеми доступными полицейскими методами (охрана по месту его жительства, работы, в общественном месте и особенно в зале суда), и вторая система мероприятий обеспечения безопасности, полностью изолирующая свидетеля от внешнего мира и направленная главным образом на оказание содействия защищаемому лицу в выборе нового места жительства, работы, в занятии собственным бизнесом, а также в оказании необходимой помощи материального плана. Подобные мероприятия образуют основу «новой» жизни свидетелей после окончания действия программы.

Италия имеет свою специальную программу о защите свидетелей, принятую в 1984 г., руководство которой осуществляет Департамент общественной безопасности Министерства внутренних дел через специальную центральную службу защиты и через Канцелярию Государственного обвинителя по делам, возбужденным против мафии (Prokuratore Nazionale Antimafia). Эта программа применяется в случаях, когда предпринимаемые в соответствии с действующим законодательством Италии меры по защите оказываются недостаточно эффективными.

Во Франции координацию и руководство всеми программами по защите лиц, содействующих уголовному судопроизводству, осуществляет Бюро по делам жертв преступлений при Министерстве юстиции. Кроме того, в этой стране учрежден межминистерский комитет и Национальный институт помощи жертвам и посредничества (ИНАВЕМ), которые оказывают помощь и координируют мероприятия 150 обществ и отделов, поддерживаемых как государством, так и органами самоуправления. Ежегодно Национальным институтом оказывается содействие до 75 тыс. человек.

Обязанности по применению мер безопасности в отношении защищаемых лиц в установленных законодательством Великобритании случаях возлагаются на сотрудников Специальной Службы безопасности свидетелей (жертв преступлений). Они сопровождают свидетелей в судебные инстанции, информируют их о процессуальных решениях по делу, например об освобождении обвиняемого под залог, а также консультируют по вопросам соблюдения мер безопасности. По аналогии с США, в этой стране существует телефон помощи жертвам преступлений, по которому они могут в любое время обратиться с различными вопросами за содействием, выяснить, где отбывают наказание их обидчики, а также срок их освобождения.

Европол является правоохранительным учреждением ЕС, предназначенным для оказания информационной поддержки и практического содействия полицейским органам государств – членов ЕС в борьбе с транснациональной организованной преступностью, международным терроризмом и другими тяжкими формами преступности международного характера (торговля людьми, наркотраффик, легализация преступных доходов и т.п.).

В момент создания Европола (1992-1999 гг.) ЕС не обладал полномочиями издавать нормативные правовые акты в уголовно-правовой сфере. Используя новые законодательные полномочия в уголовно-правовой сфере, предоставленные Амстердамским 1997 г. и Ниццким 2001 г. договорами, Совет ЕС отменил Конвенцию о создании Европейского полицейского ведомства и заменил её юридически обязательным нормативным правовым актом, дальнейший пересмотр которого не нуждается в национальных ратификациях ^[10]. Тем самым Европол приобрел статус полицейского агентства ЕС с 1 января 2010 г. и начал распространять свою деятельность на территорию государств – членов ЕС. Штаб-квартира Европола находится в г. Гааге (Нидерланды). На сегодняшний день Европол полностью интегрирован в организационный механизм Европейского Союза и финансируется из общего бюджета ЕС.

Правовая основа полицейского сотрудничества государств – членов ЕС представлена соответствующим разделом ДФЕС (ст. 87 – 89) ^[11]. В частности, в ст. 88 ДФЕС говорится, что назначением Европола является «поддержка и усиление деятельности полицейских органов и иных репрессивных служб государств-членов, а также их взаимного сотрудничества в предотвращении и противодействии тяжкой преступности, затрагивающей два или большее число государств-членов, терроризма и тех форм преступности, которые посягают на общие интересы, выступающие объектом политики Союза».

Одним из достижений Европола можно назвать созданную им неформальную сеть, объединяющую учреждения по защите свидетелей государств – членов ЕС и присоединяющихся к нему стран. Её участники регулярно встречаются между собой для обсуждения ситуации в области защиты свидетелей, обмена информацией и позитивным опытом, формулирования рекомендаций по согласованию национального законодательства и разработки оптимальных подходов для учреждений, занимающихся защитой свидетелей в государствах – членах ЕС. Сеть постепенно расширялась за счет присоединения к ней представителей других стран, имеющих обширный опыт в области защиты свидетелей – таких, как Австралия, Канада, Новая Зеландия, США и Южная Африка.

В качестве учреждения с правами юридического лица Европол уполномочен устанавливать сотрудничество с не входящими в Европейский Союз («третьими») государствами, а равно с международными организациями и учреждениями, включая Интерпол на основе дву- и многосторонних договоров. Одно из таких соглашений закрепляет основы сотрудничества Европола с Российской Федерации (2004 г.). В частности, европейские специалисты высоко оценивают достижения российской системы государственной защиты участников уголовного судопроизводства, в частности, успехи по обеспечению безопасности судей.

Таким образом, сотрудники Европола не только осуществляют координацию деятельности офицеров полиции государств – членов ЕС, но и активно делятся накопленным в Европе опытом с коллегами из России, стран Юго-Восточной Азии, поддерживают реформирование программы защиты свидетелей в Турции.

1. Защита свидетелей как одно из приоритетных направлений европейской интеграции характеризуется наличием положительных и негативных тенденций. С одной стороны, ЕС поддерживает действия, направленные на повышение уровня межгосударственного сотрудничества (например, укрепление доверия и взаимопонимания, обмен оперативной информацией, опытом и результатами передовой практики, создание общеевропейских сетей и единых баз данных). Другие финансируемые ЕС мероприятия включают: мониторинг и оценку деятельности; разработку и передачу технологий и методологии; обучение, обмен информацией и повышение уровня осведомленности; распространение положительного опыта ^[12]. Ключевая роль в этом процессе принадлежит Европейской Комиссии и Совету ЕС, оказывающим государствам – членам ЕС помощь путем финансирования программ защиты свидетелей ^[13] и содействия в развитии региональной кооперации по вопросам защиты свидетелей. Одним из 4 ключевых элементов программы является защита и поддержка свидетелей (witness protection and support). Бюджет данной программы составляет EUR 600 млн. Более детально направления финансовых потоков расписаны в ежегодных рабочих программах борьбы с преступностью. С другой стороны, в условиях роста организованной преступности Европейская Комиссия не предпринимает сколько-нибудь значимые шаги по гармонизации законодательства ЕС в сфере защиты свидетелей. Во многом это обусловлено спецификой данного направления деятельности правоохранительных органов, которая носит секретный характер. В силу этого национальные органы государств – членов ЕС не готовы раскрывать информацию об организации и тактике осуществления мер безопасности. Кроме того, не во всех странах ЕС возможно создание подобных программ в силу объективных причин (низкий уровень преступности либо финансовые затруднения), что также затрудняет переход к наднациональному регулированию на современном этапе интеграционного процесса.

2. Защита свидетелей является одним из наиболее динамично развивающихся направлений деятельности Европола в рамках общеевропейского пространства свободы, безопасности и правосудия (ПСБП). Вместе с тем, уровень кооперации государств – членов в ЕС по вопросам защиты свидетелей по линии Европола остается не на самом высоком уровне. Если речь идет об организационных аспектах – обмен опытом, повышение квалификации сотрудников, то здесь дела обстоят достаточно благополучно. Но когда речь заходит о правовых механизмах взаимодействия полиции и иных правоохранительных органах, осуществляющих Программу защиты свидетелей в государстве – члене ЕС, то здесь существуют значительные пробелы. В перспективе необходимо подготовить единое руководство по защите свидетелей в ЕС, максимально обобщив накопленный в разных странах опыт.

3. Исследование практики ЕС по вопросам защиты свидетелей в рамках уголовного судопроизводства позволило выявить ряд проблем, связанных с участием в данной программе детей и необходимости защиты их прав. О чем, в частности, свидетельствует дело R. R. and Others v. Hungary (против Венгрии) ^[14]. Дело касалось исключения семьи из программы защиты свидетелей на том основании, что отец – участник программы, находившийся в тюрьме, продолжал поддерживать контакты с криминальными группами. Европейский суд по правам человека посчитал это решение венгерской программы защиты свидетелей нарушением права членов семьи на жизнь в соответствии со статьей 2 Европейской конвенции о защите прав человека.

4. Другой проблемой, выявленной в процессе исследования, является защита персональных данных защищаемого свидетеля. Широкое внедрение высоких технологий в деятельность по обеспечению общеевропейской безопасности неоднозначно оценивается специалистами. В страницу данных паспорта гражданина ЕС встроена бесконтактная микросхема, включающая биометрические данные личности, которые хранятся в единой базе данных. При смене идентичности (то есть личных документов) защищаемого свидетеля, последний может быть обнаружен по данным отпечатков пальце, которые, как известно, неизменны на протяжении жизни. По мнению технических специалистов, при желании данные, хранящиеся в единой базе, можно скачать в течение 30 минут. Данное обстоятельство, безусловно, представляет угрозу для защищаемого свидетеля. Таким образом, аккумулирование биометрических данных граждан ЕС определенным образом влияет на деятельность полиции по защите свидетелей и существенно затрудняет осуществление такой меры безопасности, как переселение на другое место жительства. Развитие информационных технологий также влияет на организацию работы полиции государств – членов ЕС, когда в целях обеспечения безопасности служебных сведений приходится обновлять программное обеспечение компьютеров каждые восемь месяцев.

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Первые шаги государств – членов ЕС по формированию правовых основ и реализации конкретных направлений международного сотрудничества по вопросам защиты свидетелей стали меры, предпринятые вне рамок права ЕС, с помощью дву- и многосторонних соглашений и посредством членства в международных организациях (ООН, Совет Европы).

2. Европейский подход базируется на том положении, что защита свидетелей не должна восприниматься как награда свидетелю за сотрудничество с правоохранительными органами. Вместо этого она должна рассматриваться как средство защиты жизни свидетеля и оказания поддержки системе уголовного правосудия.

3. Важность сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства определяется как национальными интересами государств-членов ЕС, так и интересами международного сотрудничества по борьбе с транснациональной преступностью, представляющей опасность для всего мирового сообщества.