Uncertainties in public management

Публичное (государственное и муниципальное) управление, как правило, реализуется таким образом, как если бы оно осуществлялось в условиях высокой степени определённости, тогда как, в действительности, это не так, и публичное управление по многим направлениям по факту осуществляется именно в условиях неопределённостей ^{[1, p. 60]}.

Примечание 5 к пункту 1.1 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51897-2011/Руководство ИСО 73:2009 от 16.11.2011 «Менеджмент риска. Термины и определения» ^[2] и примечание 5 к пункту 3.1 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51901.21-2012 от 29.11.2012 «Менеджмент риска. Реестр риска. Общие положения» ^[3] дают следующее определение: «Неопределенность – это состояние полного или частичного отсутствия информации, необходимой для понимания события, его последствий и их вероятностей». Однако это определение слишком краткое для наших целей.

И.М. Волков и М.В. Грачева описывают неопределённость как «неточность и неполноту информации об условиях (сценариях) реализации проекта, в том числе связанных с ними затратах и результатах», указывая, что «результаты проявления неопределённости могут быть: а) положительными (прибыль, доход, другая выгода); б) отрицательными (ущерб, потери, убытки); в) нулевыми (бесприбыльность, безубыточность)» ^{[4, c. 269, 478]}.

Обращаясь к понятию неопределённости вообще и неопределённости в публичном управлении в частности, обоснованно привести классификации источников и природы неопределённостей, предложенные Н.Н. Воробьевым в Добавлении к монографии Джона фон Неймана и Оскара Моргенштерна «Теория игр и экономическое поведение»:

1. Правила игры могут допускать такое разнообразие партий, что априорное предсказание исхода каждой партии практически невозможно, хотя с принципиальной точки зрения, если отвлечься от различия между потенциальной осуществимостью и реальной осуществимостью, никаких препятствий для такого предсказания нет. Источники неопределённости этого типа можно назвать комбинаторными, а игры, для непредсказуемости исхода которых комбинаторные причины оказываются решающими, – комбинаторными играми. Явно выраженной комбинаторной игрой являются шахматы.

2. Влияние случайных факторов как источник неопределённости исхода игры. Случайное может появляться в игре либо как результат действия тех или иных «стихийных сил», либо в результате сознательных поступков участвующих в процессе игры людей, которые осуществляют специальным образом организованные «рандомизированные» действия (бросание монеты или кости, использование таблиц случайных чисел и т.д.).

3. Третий источник неопределённости исхода игры имеет стратегическое происхождение: игрок может не знать, какого образа действий придерживается его противник. В отличие от двух предыдущих источников неопределённости, этот является игровым по существу. Он дает неопределённость, исходящую от другого участника игры, который может быть как реальным (человек, коллектив), так и условным (природа, обстоятельства). Игры, в которых неопределённость исхода возникает по указанной стратегической причине, называются стратегическими играми и в их чистом виде распространены сравнительно редко ^{[5, c. 634, 635]}.

Согласно нашему определению, неопределённость – субъективно отражаемые и/или объективно существующие состояние (условия) среды, особенности процесса, состояние управляющей системы или предметно-объектной области управления, детерминирующие критически низкую и/или стремящуюся к нулю возможность адекватных, своевременных и прагматически релевантных оцениваемости и прогнозируемости особенностей течения текущих и будущих процессов, возможностей и вероятностей наступления событий (в том числе случайных) и складывания ситуаций (в том числе эксцессных), результатов воздействий (прикладываемых усилий) и связанных с ними затрат, степени управляемости объектов управления и возможности влияния на них, возможных и наиболее вероятных изменений условий (сценариев) реализации и результатов (последствий) проекта (процесса), а также детерминирующие редуцированность до нуля возможности управления таковыми состояниями, условиями, сценариями, результатами и последствиями.

Неопределённость является неотъемлемой частью процесса принятия решений в рамках и в процессе публичного управления, имеет огромное значение в процессе принятия управленческих решений, является реальным и неизбежным фактором при проектировании, принятии и реализации таких решений во многих ситуациях при осуществлении публичного управления.

Дж. Вебер считает концепт фактора неопределённостей имеющим существенное значение в теории публичного управления в целом, поскольку неопределённости оказывают важное на влияние на публичное управление. Однако проблема неопределённости в публичном управлении не всегда решаема, да её и не стремятся, как правило, решать, рассматривая неопределённость и ее последствия как случайные препятствия запланированной реализации публичного управления. Существует точка зрения о том, что неопределённость является тем фактором, который, по сути, публичное управление никогда не сможет полностью преодолеть ^{[6, p. 60]}.

При должном отношении неопределённости в публичном управлении не должны игнорироваться, следует стремиться их понимать, оценивать (как подлежащие учёту) и находить пути решения возможных проблем, с нею связанных, наиболее эффективным образом – с помощью более, чем обычно, глубоких знаний, эффективных методов, способов или технологий.

Однако для того, чтобы приблизиться к этой цели, при осуществлении публичного управления должно реализовываться долгосрочное планирование, краткосрочные меры, а также быть разработан широкий спектр возможностей и иметься запас гибкости для того, чтобы адаптироваться к неожиданным и изменяющимся ситуациям ^{[6, p. 60]}.

В качестве наиболее существенных причин (источников) неопределённостей в публичном управлении обоснованно выделить нижеследующие:

– ограниченность человеческих возможностей, даже усиленных компьютерными мощностями, охватывать и учитывать всё многообразие референтных факторов и возможных сценариев в процессах публичного управления;

– неполнота, непоследовательность и неточность информации, на основании которой проектируются, принимаются и реализуются управленческие решения;

– интегрированность некоторых принимаемых управленческих решений в сложные комплексные системы с нелинейными внутриструктурными связями и влияниями и труднопрогнозируемыми межэлементными влияниями;

– сложности оценки управляемости предметно-объектной области публичного управления, которая крайне сложно поддаётся типизации и может обладать качествами сниженной управляемости;

– крайне низкие возможности прогнозирования природных стихийных бедствий и катаклизмов, сниженные возможности предупреждения техногенных катастроф.

Факторы и последствия неопределённости, с которой сопряжено публичное управление, схожи с факторами и последствиями неопределённости, которая должна учитываться при управлении в частном секторе.

Исследователи выделяют обычно два основных вида неопределённости: неопределённости, связанные с процессами, которые организация (в том числе, и государство), реализует или обеспечивает, и неопределённости, связанные со средой, в которой такая организация функционирует. Способность организации справиться с неопределённостью зависит, в основном, от выбранной степени специализированности организации, форм координации, степени стандартизации и формализации процессов, а также степени централизации (или децентрализации) процессов принятия решений ^{[7, p. 267]}.

Неопределённость предполагает необходимость сбора как можно большего количества информации таким образом, чтобы можно было принимать прагматически релевантные решения по возможным направлениям. Государство, как и любые иные организации, сталкивается с неопределённостью в своей управленческой деятельности, поскольку среда, в которой оно функционирует, всегда находится в состоянии динамики ^{[8, p. 651]}.

От рисков, возникающих в процессе публичного управления, неопределённость в публичном управлении отличается именно тем, что при неопределённости практически полностью неизвестны объективные вероятности, соответственно, неопределённости гораздо сложнее выявлять, прогнозировать и учитывать, с неопределённостями сложнее справиться.

Как пишут И.М. Волков и М.В. Грачева, «в отличие от неопределённости риск есть субъективная характеристика проекта, с точки зрения одного (или нескольких) из его участников отражающая возможность реализации неблагоприятных для него сценариев или последствий» ^{[4, c. 269]}.

Несмотря на эти различия между рисками и неопределённостями в публичном управлении подходы к решению этих проблем, тем не менее, могут быть схожими.

Основные подходы к управлению рисками, связанными с неопределённостью, заключаются в минимизации неопределённости возможными и доступными методами способами, а также в разрешении проблем, возникающих в результате проявления неопределённости ^{[7, p. 267]}.

Подход, направленный на минимизацию неопределённостей в публичном управлении и их последствий, предполагает следующее:

– обеспечение функционирования комплексных централизованных систем планирования;

– снижение степени свободы внутри организации посредством установления соответствующих процедур и автоматизации процессов;

– отношение к негативным последствиям проявления неопределённостей как к признаку неэффективного проектирования систем ^{[7, p. 268]}.

Подход, предполагающий разрешение проблем, связанных с неопределённостью, направлен на реализацию следующих мер:

– осуществление планирования в качестве ресурса для принятия необходимых мер, возникающих в конкретных ситуациях, связанных с проявлением неопределённостей;

– обеспечение максимальной степени свободы внутри организации;

– отношение к негативным последствиям проявления неопределённостей как к возможности использования и развития компетенций и совершенствования систем ^{[7, p. 268]}.

Наиболее эффективно избежать неопределённости в публичном управлении и связанных с ней проблем можно, сосредоточившись на решении краткосрочных проблем, а не на долгосрочной перспективе, которая сама по себе гораздо менее определённа. Кроме того, способом решения такой проблемы также является стратегическое планирование ^{[8, p. 651]}.

Для публичного управления, полагаем, наиболее эффективными являются именно превентивные меры.

Уильям Дж. Мид выделяет следующие виды инструментов, которые могут использоваться в публичном управлении при реализации превентивных подходов к проявлениям неопределённости:

– математическое компьютерное моделирование;

– привлечение групп экспертов в соответствующих сферах и изучение их мнений;

– статистические инструменты, применение теории вероятностей;

– проведение анализа альтернатив принимаемым решениям;

– применение различных графических схем, таких как, например, древа решений ^{[9, p. 1984 - 1987]}.

Одним из наиболее важных инструментов, способствующих тому, чтобы справляться с неопределённостью в публичном управлении, является использование математического компьютерного моделирования для наиболее корректного принятия решений там, где это возможно. Такие модели по своему характеру не представляют собой исчерпывающего описания реальности, однако они являются в определённой мере эффективными при изучении сложных взаимодействий путем изменения отдельных задаваемых параметров ^{[9, p. 1985]}.

Достаточно часто источником неопределенности в публичном управлении становится, по словам Н. Кейден, «ощущение того, что мы должны справиться с беспрецедентными и уникальными проблемами» ^{[10, c. 546]}. Однако «способность человеческого разума для постановки и решения сложных проблем, – писал Г.А. Саймон, – крайне мала в сопоставлении с размером проблем, решение которых необходимо для объективного рационального поведения в реальном мире, или даже в течение разумного приближения к такой объективной рациональности» ^{[11, p. 198]}.

Недооценка неопределенностей в публичном управлении является поставщиком ошибок и прочих дефектов в публичном управлении, влекущих существенно негативные последствия, а потому технологии управления неопределённостями (или, возможно, точнее – управления по неопределенностям) должны стать неотъемлемой частью «новой модели» ^{[12, c. 55 - 70]} публичного управления.