Human rights monitoring in the UN civilian monitoring missions in Haiti and South Africa in the 1990’s

Zverev Petr Gennad'evich PhD in Law deputy chief of the chair of international police cooperation and combatting crime via Interpol channels of the Peacekeeping training centre of the All-russian advanced training institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation 142007, Russia, Moskovskaya oblast', g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3 drpete@yandex.ru Other publications by this author

В октябре 1993 г. работавшие на Гаити наблюдатели по правам человека были срочно эвакуированы по соображениям безопасности в Доминиканскую республику, а судьба всей Миссии Организации Объединенных Наций на Гаити (МООНГ / UNMIH, 1993-1996) оказалась под вопросом. Однако за первые полгода своей деятельности МООНГ удалось достичь определенных результатов. Одной из уникальных особенностей Миссии стало то, что она явила собой совместный проект Организации Объединенных Наций (ООН) и Организации американских государств (ОАГ), то есть являлась гибридной миротворческой операцией. Произошло это по просьбе президента Гаити Ж. Аристида, который счел необходимым совместное развертывание двумя международными организациями гражданской миссии по мониторингу прав человека в январе 1993 г. В принципе, к моменту обращения Ж. Аристида обе организации уже были вовлечены в ситуацию на Гаити. ООН осуществляла наблюдение за выборами, в ходе которых Ж. Аристид и стал президентом страны. В свою очередь, за несколько месяцев до сентябрьского вооруженного переворота на Гаити в 1991 г. ОАГ приняла резолюцию об учреждении механизма Постоянного совета, созываемого в случае переворота в одном из государств – членов данной региональной организации для противодействия его негативным последствиям. Первыми в страну прибыли именно наблюдатели ОАГ, наделенные полномочиями по восстановлению и укреплению конституционной демократии. Гражданская миротворческая миссия первоначально получила название ОАГ/ДЕМОК (OEA/DEMOC), а позже была переименована в Гражданскую миссию ОАГ на Гаити, когда в сентябре 1992 г. там были дислоцированы первые 18 наблюдателей. Группа из 40 наблюдателей ООН с четким мандатом в области прав человека прибыла в страну только в феврале 1993 г., в результате чего и произошло официальное учреждение совместной миссии. Имея в общей сложности более 230 наблюдателей по правам человека из обеих международных организаций, рассматриваемая гибридная миссия стала на тот момент крупнейшей за всю историю миротворчества ООН операцией по мониторингу прав человека. Задача наблюдателей состояла в наблюдении за соблюдением прав человека, гарантированных Конституцией Гаити 1950 г. и международными договорами по правам человека, участником которых было данное государство ^{[6; 10]}. Главной задачей Миссии стал сбор информации о ситуации с правами человека на Гаити и выработка соответствующих рекомендаций по поощрению и защите прав человека. Особое внимание уделялось уважению прав на жизнь, личную неприкосновенность и безопасность, свобод выражения мнений и ассоциаций. В круг полномочий Миссии входили, помимо прочего, право «беспрепятственно посещать любое место или учреждение, в котором предположительно были совершены нарушения прав человека», и право «свободно и конфиденциально контактировать с любым лицом, группой лиц или членом любой организации или учреждения». Гаитянские военные и de facto властные структуры должны были гарантировать безопасность персонала Миссии и всех связанных с ней лиц ^{[7; 13]}. В свою очередь, персонал Миссии был наделен правами получать сообщения о нарушениях прав человека, свободно и негласно опрашивать любых лиц, посещать любые места и учреждения, включая места лишения свободы и пользоваться полной свободой передвижения на всей территории страны. Также персонал Миссии наблюдал за проведением политических митингов и демонстраций, в ходе которых потенциально могли совершаться нарушения прав человека (реализуя так называемое «сдерживающее присутствие») ^{[11, para. 12]}. Свои выводы и рекомендации по улучшению ситуации Миссия регулярно докладывала гаитянским властям, требуя, в свою очередь, от них ответной реакции о принятии соответствующих мер.

Результаты присутствия МООНГ нельзя назвать однозначными. Миссия приняла самое активное участие в сборе информации, получив для этой цели доступ во все учреждения страны, несмотря на серьезные препятствия надлежащему расследованию заявленных нарушений прав человека. Так, в одном из докладов МООНГ отмечалось: «Расследование таких жалоб на Гаити представляет большие трудности. В большинстве случаев не проводится активное судебное следствие после фиксирования местным судьей факта смерти, а полиция не предпринимает никаких усилий для проведения уголовного расследования. Свидетели слишком напуганы, чтобы давать показания. Многие свидетели, с которыми беседовали члены Миссии, не опрашиваются местными компетентными правоохранительными органами. Миссия не имеет доступа к информации, поступающей от официальных органов расследования, в большинстве же случаев становится ясно, что такой информации нет вообще. Не производится вскрытие…». Также в докладе указывалось на отсутствие журналов регистрации задержанных лиц ^{[11, para. 21]}. С другой стороны, безусловно, осознание местной полицией и силами безопасности того факта, что за инцидентами последует расследование международной наблюдательной миссии, в некоторых случаях снижало вероятность незаконных задержаний, избиений и других нарушений.

Датированный октябрем 1993 г. доклад МООНГ ^[11] приводит ряд примеров, показывающих, как присутствие Миссии служило снижению вероятности нарушения прав человека или даже способствовало в некоторых случаях улучшению ситуации. К примеру, там, где Миссия получила доступ к местам заключения / содержания под стражей, она смогла составить список из более чем 640 заключенных, большинство из которых, как оказалось, удерживались на незаконных основаниях, без соблюдения надлежащей судебной процедуры или не имея законных представителей. В ряде случаев все это продолжалось более одного года. Некоторые незаконно задержанные были освобождены лишь после вмешательства Миссии, в то же время «положение других улучшилось незначительно» ^{[11, para. 62]}. Сообщая о том, что некоторые мирные демонстранты были избиты и арестованы на глазах наблюдателей МООНГ, доклад отмечает, что само «присутствие [Миссии], вероятно, снизило количество нарушений прав человека во время демонстраций, а незамедлительное вмешательство Миссии после демонстраций с требованием освобождения и уважения физической неприкосновенности арестованных лиц зачастую имело успех» ^{[11, para. 50]}.

МООНГ также сообщила следующее: «Избиения в военных тюрьмах, похоже, стали происходить реже в тех местах, где побывали сотрудники Миссии, и некоторых задержанных освободили из-под стражи без применения физического насилия; однако, в других местах жестокие избиения в тюрьмах регулярно продолжаются. Имеются сведения, что в некоторых районах избиение находящихся под стражей было заменено избиением на месте задержания, без заключения под стражу, как мера адаптации к присутствию Миссии» ^{[11, para. 38]}. По поводу судебной власти доклад отметил следующее: «Невзирая на запугивания, некоторые судьи и прокуроры проявили большое мужество и честность перед лицом угроз и возможных репрессий. Некоторые судьи… распорядились об освобождении задержанных, чей арест или содержание под стражей имел незаконный характер. Многие были освобождены в зале суда, где присутствовали наблюдатели Миссии. Благодаря неизменной настойчивости в отношении выполнения требований гаитянского закона, Миссии удалось добиться повышенной готовности судей применять закон об аресте и задержании и заметного увеличения предоставления задержанным временной свободы. Рассмотрение дел содержащихся под стражей лиц стало проходить быстрее, слушание по некоторым делам проводилось даже в течение 48 часов после ареста, как того требовала Конституция, но что ранее, до учреждения Миссии, случалось крайне редко… В большинстве же случаев представители судебной системы по-прежнему крайне неохотно расследовали случаи, связанные с деятельностью гаитянских Вооруженных Сил (FAD’H)» ^{[11, paras. 68-69]}. Кроме того, присутствие и помощь наблюдателей во время судебного разбирательства способствовали эффективному применению Конституции и Уголовного кодекса, по крайней мере, во время такого присутствия, а также повышению авторитета судебной власти и доверия к ней. Миссия предприняла ряд шагов к тому, чтобы заключенные и другие жертвы нарушений прав человека получали медицинскую и юридическую помощь. По мере распространения информации о присутствии наблюдателей Миссии, все больше людей обращались к ним за помощью или с заявлениями о нарушениях прав человека.

Тем не менее, нарушения прав человека, включая внесудебные расправы, продолжались весь 1993 г., несмотря на присутствие Миссии и осуждение ею насилия. В июле, августе и начале сентября в стране и, особенно в Порт-о-Пренсе, наблюдался резкий рост убийств и «исчезновений» людей. Миссия получила сообщения о нескольких сотнях случаев произвольных арестов и фактах незаконного содержания под стражей, зачастую отягощенных пытками. Беспокойство вызывало то, что объектом насилия или его угрозы становились люди, находившиеся в постоянном контакте с Миссией или фигурировавшие в обнародованных ею документах. После ухода из страны международных наблюдателей по правам человека, число угроз и запугиваний местных правозащитников резко возросло вплоть до того, что многие из них вынуждены были скрываться. По информации Международной амнистии, военные и квазивоенные формирования усилили запугивание тех, кто считался сторонниками возвращения президента Аристида. Со свертыванием МООНГ и повышением опасности для местных правозащитников, такую информацию стало довольно трудно проверять в деталях, однако вероятность совершения очень серьезных нарушений прав человека, в том числе массовых убийств, без международных свидетелей сохранилась. Важность эффективного и беспристрастного мониторинга прав человека на Гаити в 1990-е годы невозможно переоценить. В этом контексте необходимо учитывать те причины и условия, которые привели к свертыванию миссии международных наблюдателей, в том числе возросший уровень нарушений прав человека, направленных в ряде случаев против местных правозащитников.

Отдельного внимания заслуживают два вопроса по Гаити, в отношении которых ООН и ОАГ не приняли общественную позицию. Первый вопрос касался обращения с гаитянскими беженцами, которые в принудительном порядке возвращались на родину Соединенными Штатами Америки, в нарушение международных норм о беженцах и права убежища. ООН и ОАГ должны были гарантировать, что все гаитянские беженцы получат полную защиту и убежище и не подвергнутся незаконной депортации. Все государства – члены организаций, включая США, должны были соблюдать установленную процедуру предоставления убежища ^[5].

Вторым вопросом, вызвавшим озабоченность Международной амнистии, стал вопрос амнистирования личного состава гаитянских Вооруженных Сил в соответствии с условиями Соглашения Губернаторского острова 1993 г. (Нью-Йорк). Данным соглашением было предусмотрено объявление амнистии Президентом Республики на основе ст. 147 Конституции Гаити. Ст. 147 установила, что Президент может объявлять амнистию только по политическим преступлениям и только в соответствии с законом. Однако окончательные условия амнистии так и не были четко определены. Таким образом, фактически опуская руки перед продолжавшимся состоянием безнаказанности на Гаити, международное сообщество показало, что оно не так уж и озабочено правами человека в долгосрочной перспективе. Вместе с тем крайне важно, чтобы ООН, региональные организации (такие, как ОАГ, в случае с Гаити) и их отдельные государства-члены действовали в интересах и в поддержку гражданских миссий по мониторингу прав человека. Самой деятельности таких миссий и защите их мандата должно оказываться мощное политическое содействие. Постоянная бдительность и политическая поддержка на самом высоком уровне являются, пожалуй, единственным способом гарантирования успешности такого рода проектов. В случае с Гаити в 1990-х гг. оказалась явной недостаточность политического осуждения нарушений прав человека в целом и непосредственных угроз в отношении персонала МООНГ с момента его прибытия на Гаити – в частности.

Учитывая этот исторический опыт, международное сообщество сегодня должно показать, что оно не намерено допускать подобных злоупотреблений или нарушений самих условий деятельности миротворческих миссий, равно как и предоставляемых ими гарантий.

В Южно-Африканской Республике (ЮАР) Совет Безопасности ООН предоставил Генеральному секретарю мандат, который в широком плане уполномочивал развертывание наблюдателей для «эффективного разрешения проблемных вопросов, отмеченных в его (Генерального секретаря – прим. авт.) докладе, в рамках сотрудничества со структурами, учрежденными мирным соглашением». Согласно резолюции 772 (1992), «проблемные вопросы», на которые должна ориентироваться Миссия наблюдателей ООН в Южной Африке (МНООНЮА / UNOMSA, 1992-1995), включали в себя: вопросы общежития и связанные с ними проблемы безопасности; вопросы ношения и применения опасного оружия; деятельность сил безопасности и других вооруженных групп; расследование и уголовное преследование преступной деятельности; деятельность политических партий. Глава Миссии А. Кинг следующим образом описала суть ее мандата: «положить конец насилию и запугиванию в обществе с целью создания благоприятного климата для переговоров, ведущих к мирному переходу к демократической, свободной от расовых и гендерных предрассудков, объединенной Южно-Африканской Республике, и поддержать мирные структуры – Комиссию Голдстоуна, Национальный комитет мира, Национальный секретариат мира и 100 местных комитетов мира по всей стране». За первые десять месяцев работы наблюдатели МНООНЮА стали свидетелями более 8 500 случаев нарушений прав человека ^[8].

Вслед за первоначальным развертыванием наблюдателей ООН в августе 1992 г. в ЮАР прибыл основной контингент в составе 50 наблюдателей, значительно укрепивший потенциал миротворческих структур, созданных в соответствии с условиями Национального мирного соглашения, подписанного представителями ряда политических партий и южноафриканским правительством в сентябре 1991 г. МНООНЮА, персонал которой прибыл в основном из штаб-квартиры ООН в Нью-Йорке, сразу подверглась критике за развертывание наблюдателей, которым явно недоставало специального обучения в области мониторинга прав человека или охраны правопорядка, навыков посредничества или юридических компетенций. Критику вызвало и чересчур узкое толкование Миссией своих полномочий, а также отсутствие связей с неправительственными организациями за рамками структур Национального мирного соглашения. Наконец, критике подверглись ситуации, в которых наблюдатели пользовались защитой сил безопасности во время мониторинга, осуществлявшегося в зонах проживания чернокожего населения, а также несоблюдение принципа гласности в отчетах о деятельности Миссии.

С другой стороны, присутствие наблюдателей МНООНЮА, равно как и наблюдателей Содружества наций, Организации африканского единства (ОАЕ, ныне – Африканский союз) и Европейского союза во время проведения публичных демонстраций и митингов явно оказало сдерживающее воздействие на участников этих мероприятий и силы безопасности, что привело к заметному снижению количества жертв среди первых или случаев необоснованного применения силы вторыми. Пожалуй, единственным неприятным исключением в данном конкретном отношении стало ограничение доступа наблюдателей от межправительственных организаций на территории, контролировавшиеся номинально независимой группировкой бантустана (резервации) Бопутатсвана. Власти бантустана, которые не являлись участниками Национального мирного соглашения и отказывались принимать участие во временных правительственных структурах в предвыборный период (до апреля 1994 г.), продолжали опираться на дискриминирующее законодательство, осуществляли произвольные задержания и необоснованно применяли чрезмерное насилие для снижения общественно-политической активности на данной территории. МНООНЮА и другие международные миссии по наблюдению полагались на «тихую дипломатию» правительства ЮАР и властей Бопутатсвана в попытке сделать данную территорию доступной для международного контроля, в чем преуспели незначительно.

В условиях отсутствия четких полномочий от Совета Безопасности и точного круга обязанностей Миссии, отдельные ее представители импровизировали с учетом местных условий и на фоне продолжающейся слабости структур, образованных в определенных районах страны в соответствии с национальным мирным соглашением. В частности, они стали более открытыми для контактов с неправительственными организациями. А их активная поддержка способствовала претворению в жизнь целого ряда успешных миротворческих инициатив низового уровня. Некоторые наблюдатели МНООНЮА побывали в полицейских участках и тюрьмах, оказали помощь в розыске подозреваемых, а также сотрудничали с местными полицейскими властями по вопросам предоставления медицинской помощи пострадавшим задержанным. Также Миссия выразила в частном порядке озабоченность органам государственной власти по поводу пыток и жестокого обращения в местах лишения свободы и других нарушений прав человека, о которых ей стало известно. В ряде случаев Миссия, посредством пресс-интервью с ее главой или с помощью пресс-релизов, делала достоянием общественности некоторые из своих проблем. В целом же такого рода публичные отчеты о деятельности Миссии делались крайне неохотно, в отличие от аналогичных докладов о работе миротворческих операций на Гаити и в Сальвадоре ^[2], и в особенности, наблюдательной миссии Содружества в Южной Африке (COMSA).

Международная амнистия выразила мнение о том, что МНООНЮА должна была взять на себя обязательство более активно отчитываться публично о своей деятельности в качестве инструмента формирования общественного восприятия и доверия к миссии, а также механизма давления на властные структуры и правительственных чиновников с тем, чтобы последние могли нести ответственность за свои действия. Актуальность этого обязательства возросла в преддверии выборов в ЮАР в апреле 1994 г. Так, в октябре 1993 г. Совет Безопасности ООН санкционировал расширение миссии до 100 человек, что было связано с ростом насилия в стране. Кроме того, в начале 1994 г. в Южную Африку был дополнительно направлен персонал, призванный работать в качестве наблюдателей на национальных выборах. Развертывание чисто гражданских миссий наблюдателей без военного персонала в условиях отсутствия соглашения о прекращении огня и, возможно, даже при отсутствии базового мирного соглашения стало для ООН поистине новой функцией.

Две рассмотренные гражданские миссии по правам человека – МООНГ и МНООНЮА – стали новым этапом на пути развития международного миротворчества ООН. Учрежденная в марте 1993 г. совместными усилиями ООН и ОАГ, МООНГ изначально должна была состоять из трехсот международных наблюдателей от обеих организаций. На практике же в рамках деятельности Миссии было развернуто всего 240 наблюдателей к моменту, когда МООНГ была свернута в октябре 1993 г. Как и в случае с Сальвадором, наблюдатели по правам человека начали свою работу до того, как было достигнуто политическое соглашение. Договор, подписанный на Губернаторском острове в Нью-Йорке 3 июля 1993 г. между Президентом Аристидом и генералом Р. Седра, командующим гаитянскими Вооруженными силами, послужил основанием для ухода с политической авансцены военных властей и возвращения на Гаити Аристида и восстановления его правительства. Одно из положений данного соглашения предусматривало, что на ООН возлагается обязанность по отправке на Гаити военных и полицейских наблюдателей, наделенных полномочиями по модернизации гаитянских Вооруженных Сил и созданию новых полицейских органов. Группу военных инструкторов, названную Миссией ООН в Гаити (МООНГ), планировалось развернуть в начале октября 1993 г. Однако от этого плана пришлось отказаться после серии угроз и случаев насилия в отношении персонала ООН накануне ожидавшегося прибытия Президента Аристида и военных инструкторов ООН. В середине октября ООН и ОАГ ввели против Гаити новые экономические санкции, а наблюдатели по правам человека МООНГ спустя несколько дней были отозваны на фоне резко возросшего уровня насилия и фактического краха Соглашения Губернаторского острова. Статус гражданских наблюдателей на тот момент оставался неопределенным. Международная гражданская миссия на Гаити (МГМГ / MICIVIH), будучи чисто гражданской миссией, была создана совместно Генеральной Ассамблеей ООН и ОАГ, в то время как МООНГ санкционировалась Советом Безопасности ООН (резолюция 867 от 23 сентября 1993 г.).

МНООНЮА была развернута по решению Генерального секретаря ООН в сентябре 1992 г. с первоначальной численностью 50 наблюдателей. В официальных источниках отмечалось, что МНООНЮА знаменовала собой «новую попытку превентивной дипломатии. Миссия напрямую обратилась к давно сложившимся функциям ООН по установлению фактов, превентивной дипломатии и оказанию добрых услуг. Но помимо наблюдения за развитием событий и регулярных докладов Генеральному секретарю, МНООНЮА активно поддерживает национальные усилия по разрешению споров и способствует примирению… Своим присутствием в качестве беспристрастных свидетелей наблюдатели облегчают установление контактов между различными сторонами и вмешиваются при необходимости, чаще всего неофициально и незаметно, предлагая способы и варианты решения проблем» ^[4]. В журнале «UN Chronicle» руководитель Миссии А. Кинг отмечала, что ее «цель состоит в облегчении открытия каналов связи между общинами, снижении политической нетерпимости и создании духа примирения среди южноафриканцев всех рас и национальностей… В то время как задачи МНООНЮА остаются неизменными, спектр ее деятельности расширился в целях более эффективного выполнения своего мандата для решения проблемы насилия в обществе и иных связанных с этим вопросов» ^{[9, p. 31]}.

Помимо рассмотренных, были и другие, краткосрочные и не такие крупные группы по наблюдению за выборами, направлявшиеся в те страны, которые обращались с соответствующими запросами. Так, в Эритрее Генеральная Ассамблея ООН санкционировала миссию по наблюдению за проведением референдума (МООННРЭ / UNOVER). Хотя данная миссия и не касалась напрямую прав человека, как, например, МООНГ, в ее задачи входило наблюдение за реализацией полной свободы собраний, передвижения, организации и выражения мнений без какого-либо давления и запугивания, наблюдение за митингами и другими видами деятельности, связанными с референдумом. В качестве наблюдателя, Миссия установила особые отношения с Комиссией по референдуму для своевременного реагирования на любые нарушения прав человека, связанные с референдумом. При этом меньшее внимание уделялось прочим нарушениям прав человека, которые не были связаны с референдумом, но также препятствовали реализации мер доверия.

В целом, можно говорить о кардинальных различиях между гражданскими миссиями ООН по наблюдению и прочими типами миротворческих операций. В первую очередь, речь идет о чисто гражданских миссиях, в которых отсутствует военный миротворческий компонент. В то же время цели их совпадают, поскольку развертывание международного гражданского персонала также нацелено на снижение или разряжение уровня насилия и создание климата стабильной безопасности и доверия, в котором могли бы продолжаться мирные политические процессы.

Как и в традиционных миротворческих операциях это может быть достигнуто, главным образом, при помощи значительного морально-политического давления присутствующих в месте событий международных свидетелей, пусть даже безоружных. Поскольку их присутствие не обязательно основано на всеобъемлющем мирном соглашении или действующем прекращении огня, реальное давление должно исходить от заслуживающей доверия и явственной деятельности в полевых условиях.

Второе отличие состоит в том, что рассмотренные здесь гражданские миссии были особым образом связаны с правами человека. Международные наблюдатели несут ответственность за мониторинг и отчетность по общей ситуации с правами человека, а также могут быть уполномочены обсуждать с властями отдельные нарушения. Их присутствие может быть обусловлено соглашением (в Гаити такое соглашение было заключено с фактической военной властью), в котором определяется круг полномочий миссии и устанавливается обязанность местных властей предоставлять наблюдателям доступ к местам содержания под стражей, залам судебных заседаний и т.п. Также наблюдатели могут выполнять функцию общего образования в области прав человека.

Третье отличие от иных типов миротворческих миссий заключается в том, что в процедурном и политическом плане гражданская миссия ООН может учреждаться разными способами, а не только по решению Совета Безопасности, что стало нормой для традиционного миротворчества. В 1940-1950-е гг. США реагировали на вето Советского Союза в Совете Безопасности путем получения одобрения Генеральной Ассамблеи на вмешательство в Корейскую войну и для противодействия расширению советского влияния в Греции с территории соседних балканских государств (Специальная комиссия ООН на Балканах, UNSCOB). Западный блок как раз доминировал в это время в Генеральной Ассамблее ООН. В 1956 г. Первые Чрезвычайные вооруженные силы ООН (ЧВС ООН I / UNEF I), наделенные мандатом по наблюдению за выводом британских, французских и израильских войск из Суэца, были созданы по решению чрезвычайной сессии Генеральной Ассамблеи ^[3]. Еще одним исключением стали Силы Безопасности ООН в Западной Новой Гвинее (Западном Ириане) (СБООН / UNSF), которые Генеральная Ассамблея ООН уполномочила на поддержание мира и безопасности в соответствии с соглашением между Индонезией и Нидерландами ^[1]. В контексте корейского конфликта 1950-х гг. Соединенные Штаты благополучно обошли Совет Безопасности ООН с помощью резолюции «Единство в пользу мира» ^{[3, 57]}. В начале 1990-х гг. предпринимались очередные попытки смещения фокуса в сторону Генеральной Ассамблеи ООН, в которой сильный голос имеют мусульманские государства, для обхода Совета Безопасности в вопросе разрешения кризиса в Боснии и Герцеговине. Генеральная Ассамблея приняла ряд резолюций, призвавших Совет Безопасности рассмотреть вопрос о снятии с Боснии и Герцеговины эмбарго на поставки оружия в бывшую Югославию, а государства – члены Организации – расширить сотрудничество с этой страной для реализации ее неотъемлемого права на самооборону в соответствии с Уставом (UN Doc. A/48/88 adopted 20 December 1993).

Приведенные примеры означают, что Генеральная Ассамблея может сама проявить инициативу, как это было в случае с Гаити, а не ждать одобрения Совета Безопасности в отношении огромной военной миротворческой операции. Другим способом решения вопроса может стать принятие меморандума о взаимопонимании между ООН и заинтересованными странами, как это имело место в Ираке в октябре 1992 г.