Performance Audit as an Instrument to Combat Corruption in the Russian Federation

Chkhutiashvili Lela Vasil'evna PhD in Economics Associate professor of the Department of Economics at Kutafin Moscow State Law Academy 123995, Russia, g. Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 lela@email.ru Other publications by this author

Одним из методов, направленных на совершенствование де­ятельности административных органов, повышение их эффективности и качества работы является аудит эффективности, получивший широкое распространение в экономически развитых государствах.

Действующее законодательство Российской Федерациине определяет, что такое эффектив­ность использования бюджетных средств и аудит эффективности. От­сутствует и четкая методологическая база, определяющая конкретные кри­терии для определения результативностибюджетных расходов. Тем не менее, Счетная палата Российской Федерации уже сейчас активно принима­ет участие и в разработке этих критериев для субъектов бюджетного плани­рования и осуществляет аудит эффективности их деятельности.

На практике в настоящее время существует дифференцированный подход к пониманию содержания аудита эффективности. Одни исследователи считают, что «аудит эффективности - это новый вид контроля, призванный определить результативность различных бюджетных расходов и их влияние на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов», другие – что это «разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти, других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач»^[1].

Аудит эффективности государственных расходов И.А. Зуева^[2] и С.Н. Рябухин^[3] рассматривают как «современную форму финансового контроля, играющую большую роль в структуре учета в рамках государственной контрольной системы и имеющую целью оценить направления и дать гарантии эффективной работы и экономного использования государственных ресурсов».

Иное мнение у Е.Н. Синевой, которая считает, что аудит эффективности является «важным инструментом государственного финансового контроля, направленным на оценку эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, а также выработку рекомендаций по устранению нарушений и дальнейшему повышению результативности использования бюджетных средств»^[4].

«Аудит эффективности – это новая ступень развития системы государственного финансового контроля, которая представляет собой независимую проверку, осуществляемую государственными органами внешнего контроля с целью оценки результативности и экономности процесса расходования бюджетных средств и управления государственной собственностью», – считает М.П. Афанасьев^[5].

С точки зрения С.В. Степашина, аудит эффективности - это независимая оценка эффективности и результативности правительственных мероприя­тий, программ или организаций с точки зрения их экономичности и соответствия целям^[6]. Он считает, что аудит эффективности в настоящее время не просто дополняет традиционные проверки законности и целевого использования бюджетных средств Счетной палаты Российской Федерации, а наполняет новым содержани­емсаму систему государственного аудита.

Под эффективностью использования бюджетных средств мы понимаем совокупную результативность деятельности бюджетных учреждений по оказанию социальных услуг населению на основе финансовых затрат, покрываемых за счет бюджетных средств. При проведении аудита эффективности выявляются и анализируются деятельность государства, оценивается ее экономичность, эффективность и результативность, вырабатываются рекомендации, направленные на совершенствование используемых в работе подходов и процедур.

Аудит эффективности государственных и муниципальных расходов как новый метод финансового контроля позволяет с помощью критериальных показателей эффективности оценить результативность управления финансовыми ресурсами и государственной и муниципальной собственностью, учреждениями социальной сферы, а на основе анализа показателей эффективности определить организационные возможности улучшения реализации решений органов власти, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение экономического и социального результата от использования бюджетных финансовых ресурсов.

Аудит эффективности нацелен на проверку того, на­сколько эффективно и результативно реализуется госу­дарственная политика. Аудит эффективности обеспечивает предоставление объективной, про­зрачной и надежной информа­ции о работе государственных органов, позволяет разработать для них полезные рекомендации по повышению эффе­ктивности управления государственными финансами. Финансовый контроль результативности и экономичности использования бюджетных средств в виде аудита эффективности является активным фактором повышения эффективности финансового управления, способствующим решению государственных задач.

На каждом этапе аудита эффективно­сти должны проводиться определенные обязательные процедуры, резуль­таты которых фиксируются в соответствующих документах и рабочих материалах аудиторов.

На первом этапе аудита эффективности осуществляется планирование, задачей которого является выбор конкретных тем и объектов аудита эффективности на очередной год и подготовка программ проведения проверок. Выбор тем и объектов аудита эффективности на очередной год проводится на основе стратегического (или перспективного) плана работы контрольно-счетного органа, определяющего потенциальные сферы аудита эффектив­ности на пять лет. Составляется годовой план проверок эффективности и одно­временно вносятся дополнения и уточнения в стратегический план на следующий пятилетний срок. Для того, чтобы подготовить программу проведения аудита эффективности проводится предварительное изучение объек­тов проверки, по результатам которого определяются цели и вопросы про­верки, критерии оценки эффективности и методы ее проведения. Составляется рабочий план проведения проверки, в котором определяются конкретные задания членам группы аудиторов в соответствии с программой проведения проверки.

Правильное планирование и постоянный контроль основных этапов проверки играет решающую роль в успехе аудита эффективности, поэтому высшие органы аудита детально разрабатывают различные стан­дарты и процедуры подготовки и проведения аудита эффективности. При планировании аудита эффективности следует учитывать, что его проведение требует значительно больших по объему процедур, затрат времени и ресурсов по сравнению с проверками законности и целевого исполь­зования бюджетных средств. Это обусловлено тем, что для аудита эффективности необходимо выбирать, как правило, наиболее общественно значимые и крупные сферы расходования государственных средств, результаты проверок которых должны способствовать более эффе­ктивному их использованию в интересах общества.

На втором этапе проводится сбор информации и фактических данных, необходимых для получения аудиторских доказательств. Составляются документы, фиксирующие результаты проверки, и на их основе подготавливаются заключения, выводы и рекомендации.

Завершается аудит эффективности на третьем этапе подготовкой и утвер­ждением отчета о его результатах. Отчет о результатах аудита эффективно­сти направляются в законодательный орган и, при необходимости, в правительство (администрацию). Выводы и рекомендации по результатам аудита эффективности направляются проверенным и вышестоящим организациям.

Отчеты о результатах аудита эффективности содержат негативную оценку по конкретным вопросам деятельности проверяемой организации, приводящей к неэффективному использованию государственных средств, но, что наиболее важно, содержат выводы и рекомендации, направленные на повышение эффективности использования государственных средств объектом и управления общественными ре­сурсами, а не критику его деятельности.

Заключение аудита эффе­ктивности носит более субъективный характер. Оно опирается не столь­ко на финансовые документы, сколько на совокупность раз­личных аргументов и доказа­тельств, характеризующих деятельность проверяемой организации по исполь­зованию государственных средств, которые были собраны аудиторами в процессе проведения аудита.

Аудит эффективности отличается постановкой за­дач, предметами и методами проведения проверок, а также оформлением их результатов в отчетах.

При проведении аудита эффективности не ста­вится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого орга­на государственной власти или получателя государственных средств. Задачами аудита являются определение экономности, продуктивности и результативности использова­ния государственных средств. Основное внимание уделяется оценке результатов использования государственных средств их получателями - министерствами и ведомствами, организациями и предприятиями.

Предметом аудита эффективности является деятельность проверяемой организации по использованию государст­венных средств при выполнении возложенных на него функций, задач и осуществлении программ.

Объектами проверки являются органы государственной власти Российской Федерации, являющиеся главными распорядителями или распорядите­лями бюджетных средств (в частности, федеральные министерства, агентст­ва и службы), бюджетные учреждения и иные организации, получающие бюджетные средства, федеральные и региональные органы, использующие средства государственных внебюджетных фондов или распоряжающиеся го­сударственной собственностью, государственные унитарные и казенные предприятия.

Объектами проверки должны быть также и субъекты экономической деятельности, использующие государственные средства (например, объекты интеллектуальной собственности) и/или имеющие предоставленные законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества, а так­же получившие финансовые и имущественные гарантии и поручительства соответствующих органов исполнительной власти в качестве обеспечения сделок. Объектами проверок могут быть и организации, предприятия и учреждения, и социаль­ные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отра­жаются результаты использования государственных средств.

Эффективность использования государственных средств может характеризоваться с различных сторон и включать, в зависимости от целей проверки, определение экономности и продуктивности использова­ния государственных средств, а также результативности ее деятельности по выполнению поставленных задач.

Экономность использования государственных средств означает достиже­ние проверяемой организацией заданных результатов с использованием наи­меньшего объема государственных средств или наилучшего результата с ис­пользованием заданного объема государственных средств. Экономной считается такая деятельность, при осущест­влении которой на приобретение необходимых ресурсов требуемого качест­ва используется меньше средств, чем, например, в аналогичный период предыдущего года. Экономное использование государственных средств может достигаться также за счет более совершенной системы управления, включающей, в частности, оптимальную структуру организации, четкое определение приорите­тов и задач ее деятельности, применение современных информационных технологий, эффективное планирование и контроль использования матери­альных и людских ресурсов и т.п.

Продуктивностъ использования государственных средств определяется соотношением между выпуском продукции, объемом оказанных услуг идру­гими результатами деятельности проверяемой организацией и затраченны­ми на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовы­ми и другими ресурсами. Использование государственных средств будет продуктивным в том случаи, когда затраты на единицу произведенной продукции и оказанной услуги (объем продукции и услуг на единицу затрат) будут равны или меньше спланированных (при наличии соответствующих нормативов) или аналогичных, достигнутых проверяемой организацией в предшествующий период, или в других организациях государственного или частного сектора, осуществляющих подобную деятельность.

Определение социальной результативности является одной из главных задач аудита эффективности и должно быть со­ставной частью проведения любой проверки эффективности. Без оценки со­циального эффективности нельзя сделать однозначные выводы об уровне эффек­тивности использования государственных средств.

Критерии оценки эффективности конечных социальных результатов деятельности характеризуют последствия для общества, какой-либо части населения или определенной группы людей выполнения органами местного самоуправления, другими проверяемыми организациями возложенных на них функций, а также реализации программ или решения актуальных задач. На основе этих критериев должны даваться оценка результатов предоставления бюджетной услуги для ее получателей, определяться степень достижения поставленных социальных целей (в процентном или количественном выражении) и тем самым оцениваться социальная эффективность деятельности объектов проверки в соответствующей сфере.

В качестве показателей социальной ре­зультативности можно использовать степень удовлетворенности потребите­ля оказанной услугой, реализуемой программой, деятельностью государст­венного органа или организации, информацию о которой получают путем проведения социологических опросов. Динамика этих показателей за опре­деленный период времени служит основанием для определения социального эффекта использования государственных средств в тех или иных сферах.

Так, например, внедряемая в государственных и муниципальных учреждениях Российской Федерации технология результативного управления позволяет усилить контроль за государственными расходами, ограничить их рост, что актуально для социальной сферы, где правительство ставит вопрос о сокращении затрат при росте качества.

По мнению автора, полная система контроля за эффективностью расходования бюджетных средств должна включать в себя следующие элементы: мониторинг результатов; оценку эффективности целевых программ и эффективности отраслевой поли­тики; аудит эффективности.

Мониторинг результатов – это регулярное измерение и регистрация текущих значений показателей, характеризующих ход исполнения задания, договора о предоставлении услуг, программы и т.д. Такими параметрами являются объемы затраченных ресурсов, выполненных работ, ока­занных услуг и др. Мониторинг проводится с целью обеспечения органов управления необходимой информацией для оценки хода работ и оперативного внесения необходимых корректировок. Для этого, следует разработать показатели и наладить процесс их измерения, определить порядок статистической обработки результатов, правила их интерпретации, структурирования и хранения полученной информации, порядок обеспечения свободного доступа пользователей к информационным ресурсам.

Оценка эффективности целевых программ и эффективности отраслевой поли­тики позволит:

• контролировать объемы выполненных работ и достигнутые результаты деятельности;
• получать информацию о соблюдении графика работ, проблемах, воз­никших в ходе реализации программ, соответствии произведенных затрат и выполненных работ;
• своевременно корректировать ход реализации программы;
• сравнивать свои показатели с аналогами других под­разделений, муниципалитетов, регионов.

Аудит эффективности как метод проведения контрольных операций, связанный с аналитической работой контролирующих органов, позволяет сделать выводы о целесообразности и результативности использования получателями финансовых ресурсов. Именно аудит эффективности бюджетных расходов определит, насколько экономно, производительно и результативно органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют последние при решении поставленных задач. Аудит эффективности позволит получить более полную картину использования средств, чем это имеет место при проведении финансового аудита.

Внедрение аудита эффективности в систему внешнего государственного финансового контроля России имеет большое значение, так как его результаты позволяют

• понять, какие цели социально-экономического развития выдвигает в качестве приоритетных для страны Правительство Российской Федерации, а для регионов - администрации соответствующих субъектов Российской Федерации;
• сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюдже­том более открытой и прозрачной;
• видеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставлен­ных целей социально-экономического развития страны и регионов;
• знать, насколько результаты использования государственных средств обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения;
• оценить степень эффективности использования средств и определить необходимые меры по повышению качества управления государственными финансами и национальными ресурсами в целом.

Внедрение аудита эффективности является в определенной степени революционным переворотом в системе финансового контроля. Налицо другой предмет контроля, так как наряду с целевой проверкой использования бюджетных средств проводится проверка эффективного их использования и выносится заключение о результативности управленческой деятельности органов власти.

Поэтому возникает острая необходимость теоретического осмысления критериев эффективности государственного финансового контроля, в частности для использования их в практике бюджетополучателей. Для этого требуется адекватное развитие теоретических и методических аспектов аудита эффективности, поиск и создание обоснованных методик оценки эффективного расходования бюджетных средств.

Первоочередным при разработке данных методик является определение критериев и показателей эффективности и результативности использования государственных финансовых ресурсов. При этом следует исходить из понимания того, что критерии – это признаки, на основе которых производятся оценка, определение и классификация анализируемого объекта; характеризующие явления, системы и способные служить мерилом достижения поставленных целей.

Для социальной сферы таковым являются конечный результат в рамках государственного заказа (заданной цели), а также критериальные составляющие, то есть конкретные показатели, необходимые для аналитической работы в процессе аудита эффективности.

По мнению автора, эффективность – понятие относительное, оно должно определяться и качественно, и количественно. Однако действующая система формирования и использования финансовых ресурсов не ориентирована на применение количественно измеримых социально значимых результатов, на достижение которых направлена деятельность бюджетополучателей. Финансовые ресурсы для покрытия расходов должны носить программно-целевой характер, т.е. направляться на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов предметной деятельности.

Разработка критериев и показателей оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов – обязательное условие повышения качественных параметров результативности финансового контроля в социальной сфере.

На взгляд автора, показатели аудита эффективности можно разделить на отраслевые, экономические, социальные, абсолютные, относительные, качественные и динамические.

Отраслевые показателимогут оценивать качество бюджетной услуги, исходя из следующих условий:

• уровень кадрового обеспечения персонала и профессиональной квалификации сотрудников бюджетной организации, оказывающей услугу;
• качество оказания услуг, то есть соблюдение стандартов и нормативов финансирования, правильности и целесообразности технологий оказания услуг и т.п.

Экономические показателииспользуются в соответствии с целями и методами проведения анализа в направлении минимизации затрат без ущерба для эффективности.

Все затраты следует определять в пересчете на одного потребителя бюджетной услуги, на одну выполненную операцию или на другую результативную плановую единицу деятельности.

Социальные показателиотражают конечный социальный эффект для общества в целом или отдельной группы населения.

Для оценки социальной эффективности, как правило, должна использоваться совокупность количественно измеримых показателей, характеризующих запланированные социальные результаты.

Абсолютные показатели отражают степень достижения целей или плановых результатов в натуральных (в социальной сфере количественных) или стоимостных показателях.

Бесплатные услуги населению, не приносящие бюджетному учреждению доходов, в стоимостном выражении могут выступать как затраты бюджета на их оказание. При аудите эффективности могут использоваться как бюджетные натуральные, так и стоимостные показатели оказания платных услуг и результатов деятельности производственных предприятий, находящихся в ведении социальной сферы.

Относительные показателиотражают объем затрат на единицу услуг или продукции. Прежде всего, этот индикатор должен свидетельствовать об экономности использования бюджетных средств, а экономия бюджетных средств не всегда является показателем эффективности их использования.

Экономия средств, предназначенных на медикаменты, питание, обследование больных в учреждениях здравоохранения, может привести к обратному результату. Поэтому при проведении аудита эффективности таких социальных сфер, как здравоохранение, образование, и ряда других целесообразно исходить из обязательности использования в полном объеме нормативных плановых затрат.

Качественные показателиэффективности отражают качество работ при использовании бюджетных средств, – это один из основных параметров эффективности использования финансовых ресурсов бюджетными учреждениями.

Эффективность деятельности бюджетных учреждений следует оценивать не только и даже не столько количеством оказанных населению услуг, количеством лиц, окончивших высшие учебные заведения, и т.д., сколько конечными качественными показателями работы – состоянием здоровья населения, адаптированностью выпускников к условиям профессиональной деятельности. Причем расчет качественных показателей аудита эффективности в бюджетных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, самый сложный вопрос, но и самый востребованный в свете постановки задач государства: отслеживать полноту, своевременность, законность и целевой характер финансирования бюджетных учреждений и результативность использования бюджетных средств.

Динамическими показателями могут быть все перечисленные выше параметры, исследуемые на протяжении определенного времени. При осуществлении аудита эффективности они выступают индикаторами результативности расходования средств учреждениями бюджетной сферы.

По мнению автора, при проведении проверок эффективности использования бюджетных средств государственными органами и другими получателями бюджетных средств необходимо в зависимости от поставленных целей выбирать критерии оценки эффективности как прямых, так и конечных социальных результатов деятельности.

Органы государственной власти Российской Федерации должны оказывать методологическую поддержку тем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Полная система контроля за результатами деятельности еще не создана во многих регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации. Оценка эффективности программ не проводится даже на федеральном уровне. Это связано главным образом с тем, что в отечественной системе государственного управления отсутству­ет традиция анализировать результаты деятельности.

Аудит эффективности является важным элементом совершенствования управления государственными финансовыми и материальными ресурсами, профилактики возникновения коррупции.

В настоящее время проведение аудита эффективности неизбежно сопряжено с рядом сложностей правового характера, а также проблем, обусловленных современной российской практикой управления государственными и муниципальными финансами. Требуется детальное нормативно-правовое регулирование, выявление и устранение пробелов и противоречий в действующем законодательстве, а также проведение при необходимости антикоррупционной экспертизы соответствующих документов.

Анализ ряда положений основных нормативных правовых актов:Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указа Президента Российской Федерации от 13.03.2012 г. № 297 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2012 и 2013 годы», Методических рекомендаций по оценке коррупционных рисков при использовании бюджетных ассигнований, контролю эффективности реализации программ по противодействию коррупции и других нормативно правовых документов показал, что в настоящее время в вышеуказанных нормативно-правовых актах отсутствует определение таких терминов, как «аудит эффективности», «финансовый аудит». Более того, отсутствие специальных нормативных актов, закрепляющих аудит эффективности в качестве одного из видов государственного контроля, – главная проблема правового регулирования аудита эффективности в Российской Федерации.

Кроме того, отсутствуютнормативно-правовые документы, определяющие порядок, методы определения Счетной палатой Российской Федерации эффективности и целесообразности бюджетных расходов, а также совершенно не освещены вопросы, связанные с противодействием коррупции в бюджетной сфере.

Проведение аудита эффективности расходования бюджетных средств, в том числе направленных на реализацию мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, в настоящий момент регламентируется стандартом финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств». Данный стандарт устанавливает основные правила, нормы и требования, которые должны неукоснительно выполняться в контрольном органе при организации и проведении аудита эффективности использования государственных средств. В стандарте определено, что сущность аудита эффективности состоит в определении эффективности использования государственных средств на основе проверок и анализа результатов деятельности органов исполнительной власти, государственных органов и организаций по достижению запланированных целей. Если в деятельности объектов проверки выявлено много нарушений, в том числе неэффективное использование государственных средств, то это может являться в некоторых случаях индикатором коррумпированности.

Для снижения коррумпированности государственных органов в России необходимо укреплять систему государственного финансового контроля на всех уровнях. Хорошо организованные системы внутреннего контроля способствуют снижению рисков возникновения коррупции и мошенничества в органах власти, в подведомственных госорганам учреждениях.

Вступивший в силу с 1 октября 2011 года Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в настоящее время в какой-то степени решает накопившиеся проблемы между элементами финансового контроля. В Законе нормативно урегулированы общие принципы организации, деятельности, а также полномочия контрольно-счётных органов и многие другие организационные вопросы деятельности органов внешнего государственного контроля. Принятие данного Федерального закона свидетельствует о том, что внешний государственный и муниципальный контроль признан одним из государственных приоритетов и позволяет говорить о новом этапе его развития. Однако понятие «аудит эффективности» в данном нормативно-правовом документе также отсутствует.

Для расширения возможности проведения аудита эффективности в полном объеме считаем необходимым внести изменения в статью 2 Федерального закона от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», статью 9 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также в статью 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, чтобы на законодательном уровне урегулировать такие важные вопросы, как определение состава показателей эффективности, а также критериев и индикаторов аудита эффективности. Тщательного анализа контрольных органов требуют уровень и качество оказываемых бюджетных услуг, при оценивании которых большое внимание уделяется результатам опросов потребителей этих услуг, влияние результатов работы проверяемого подразделения, организации и результатов реализации программ на окружающую среду, на социальное обеспечение населения, на демографическую ситуацию, на коррупционность системы управленческого контроля и т.д.

Внедрение эффективных систем финансового контроля и аудита послужит препятствием для распространения взяточничества, повысит степень информированности общества о мерах по противодействию коррупции. Аудит эффективности позволит не только регистрировать факты коррупции, но и предупреждать их. Поэтому при разработке общегосударственной стратегии борьбы с коррупцией в Российской Федерации принципиальное значение имеют широкое внедрение аудита эффективности как мощного инструмента борьбы с коррупцией и плохим управлением. Это станет возможным в случае совершенствования нормативного регулирования аудита эффективности, исключения противоречивости между нормативно-правовыми документами и методологиями его проведения на федеральном, региональном и муниципальных уровнях.