Airfield complexes in northern cities: institutionalizing the criteria for modern development

Rabkin Sergei Vladimirovich PhD in Economics Docent, the department of State and Municipal Administration, Komi Republican Academy of State Service and Administration 167982, Russia, respublika Komi, g. Syktyvkar, ul. Kommunisticheskaya, 11 Fulcrum-A@yandex.ru Other publications by this author

Формирования современного пространственного каркаса освоения северных территорий Российской Федерации невозможно без создания эффективной системы воздушного сообщения и реализации принципов стратегического планирования регионального развития. Безусловно, общий методологический подход к пространственной организации транспорта должен быть связан с определением критериев транспортной доступности территории населенных пунктов, в т. ч. с учетом сочетания взаимодействия различных видов транспорта, создания соответствующей этому взаимодействию системы инфраструктурных объектов.^[1]

Однако решение современных социально-экономических проблем развития регионов лежит в поиске тех институтов развития, которые позволят создать качество и адекватность институциональной среды, определяющей саму возможность модернизации современной экономики.^[2,с.9] Отсюда необходимость поиска институциональных критериев развития ключевых элементов отраслевых комплексов, которые своим функционированием определяют эффективность реализации экономического потенциала регионов.

Процессы дерегуляции транспортного комплекса существенным образом повлияли на формирование объектов транспортной инфраструктуры, особенно аэродромных комплексов. Фактически на протяжении достаточно долго времени государство не регулировало рынок региональных перевозок, а регионы не имели достаточных инвестиционных возможностей для поддержания соответствующего уровня инфраструктурных объектов. Эксплуатируемые в эти годы аэродромные комплексы требовали не только инвестиций для поддержания их технического состояния, но и реконструкции с учетом новых требований авиационной безопасности. Часть аэродромов были переведены в качество вертолетных площадок, а некоторые из них перестали существовать. Тем самым была нарушена не только транспортная доступность отдельных территорий, но и существенным образом сокращены межрегиональные перевозки, что следует расценивать как одну из угроз сохранения целостности территориального устройства Российской Федерации. Важно отметить, что, не смотря на все декларируемые ценности рыночной экономики многие западные страны, осуществляли прямую государственную поддержку воздушных перевозок в труднодоступные районы. И хотя вопрос приоритетности субсидирования аэропортов или авиакомпаний не был однозначно решен, государство активно участвовало в формировании соответствующих видов перевозок.^[3]

Не имея, как правило, развитой дорожной сети многие регионы российского Севера изначально формировали опорные аэродромные комплексы в наиболее крупных городах или населенных пунктах исходя из технических возможностей принятых к эксплуатации типов воздушных судов. Созданная тогда система перекрестного финансирования позволяла дотировать достаточно затратные (в силу объективных причин) местные перевозки. Однако при разрушении общей системы государственного регулирования региональных авиаперевозок, практической приватизации парка воздушных судов региональных авиакомпаний и естественной концентрации их в более крупных компаниях, подобная схема размещения аэродромных комплексов стала все более зависима от рыночной составляющей. При этом вопросы транспортной доступности территории были сведены к возможности продолжения эксплуатации в том или ином городе конкретного по своим техническим характеристикам аэродромного комплекса. Учитывая, что изначально аэродромные комплексы были различны по своим категориям, срокам и интенсивности эксплуатации авиакомпаниям достаточно было изменить тип эксплуатируемого воздушного судна, чтобы ограничить эксплуатацию любого аэродрома, не имеющего требуемого оборудования или других технических параметров. На пример для эксплуатации на ряде аэродромов некоторых типов воздушных судов им на борту необходимо иметь «буксировочное водило», а зарубежные воздушные суда (превалирующие в крупнейших российских авиакомпаниях) требуют дополнительного технического обслуживания и требований к взлетно-посадочным полосам. Для многих северных регионов дальнейшее развитие авиаперевозок связано с использованием ближнее магистральных самолетов (учитывая расстояния и сертификацию основных аэропортов), однако достойной замены самолета Ан-24 пока не найдено. Самолеты такого класса в России не производятся, а зарубежные аналоги, как правило, весьма дороги для региональных компаний.

В этом отношении показательна ситуация развития воздушного транспорта в Республике Коми. Освоение северных территорий привело к бурному развитию авиации в 1970-е гг.

Практически все крупные города в республике были соединены воздушным сообщением. Отдельно следует выделить аэродромные комплексы в г. Сыктывкар, г. Ухта и г. Воркута. Здесь были сосредоточены основные типы воздушных судов эксплуатируемых в регионе. Это было связано с определенной материально-технической базой и развитием самих городов. Изменение социально-экономической ситуации способствовало не только снижению уровня перевозок, но и активизировала миграционные процессы. Концентрация перевозок именно в обозначенных городах привела к износу аэродромных комплексов и как следствие необходимости их реконструкции.

На 1 октября 2014 г. только аэропорт Сыктывкар включен в «Государственный реестр аэропортов Российской Федерации» и 5 аэропортов включены в «Реестр аэропортов Коми межрегионального территориального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта».

Одной из главных проблем прошлого сегодня: аэродромы, расположенные в черте города. Отказы авиационной техники, происходившие в черте городских окраин, в большинстве случаев проводили к не малым человеческим жертвам. В результате развития инфраструктуры городов, некоторые аэродромы оказались практически в центре города. Именно такая ситуация сложилось с аэропортом Сыктывкар. Спасает уменьшение загруженности аэродрома. Однако в последние годы идет эксплуатация относительно современных воздушных судов «Боинг» и «Эйрбас». Конечно, эта проблема была обозначена своевременно. Но начатое в 1982 г. строительство не закончено и сегодня. Безусловно, за прошедшие годы изменилась сама страна, но приоритеты транспортного освоения Севера остаются весьма важными, с точки зрения обеспечения экономической безопасности государства. Это доказывает противостояние стран арктического региона, за обладание природными богатствами шельфа. Новый аэропорт рассматривался не только с позиций регионального развития, хотя и объемы грузо и пассажироперевозок тогда внушали оптимизм. Прохождение над г. Сыктывкаром международных трасс делало его достаточно привлекательным для развития промежуточных посадок. Но главное как показывает практика авиационных происшествий, определяющими являются принципы обеспечения безопасности перевозок в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

По своему проекту аэродромный комплекс задумывался и по сегодняшним меркам, как весьма современный. Аэродромный комплекс должен быть оснащен системой технического оборудования по второй международной категории сложности. Расчетный тип самолета Ту-204. Согласно исследованиям профильного тогда института «Ленаэропроект», построенное покрытие ВПП смогло принимать самолеты Боинг-747-200 и Ил-62 из расчета 365 операций в год, самолеты Ил-86 и Ил-76 могли эксплуатироваться без каких либо ограничений. Наземный комплекс был способен обслуживать 2,2 млн. пассажиров в год и перерабатывать 300 т. грузов в сутки с применением средств механизации. Расчетный срок окупаемости около 8 лет. Расчеты показывали, что в ценах 1990 г. для первого этапа строительства (1981-1995) требовалось 87,71 млн. руб., второго этапа (1996-2000) – 59 млн. руб. ^[4] Но тогда столь долгосрочные перспективы мало кого интересовали. Главный приоритет был отдан приватизации всего транспортного комплекса. Крупные аэродромные комплексы уцелели, только во многом, благодаря своей технологической специфике функционирования. Ценой отсутствия современной аэродромной инфраструктуры была и остается безопасность авиаперевозок. Однако о реконструкции и тем более строительстве новых комплексов речь не шла долгие годы. Все это сдерживало и сдерживает техническое развитие воздушного транспорта, а в ряде случаев и угрожает обороноспособности страны (комплексы двойного назначения). На сегодняшней день в Правительстве РФ рассматриваются предложения руководства Республики Коми по завершению строительства аэродромного комплекса «Соколово». Рассмотрение этого вопроса только с позиций традиционной оценки эффективности представляется весьма сложным. За эти годы существенно упали пассажиропотоки, резкое их увеличение возможно только при условии развития внутренних и межрегиональных рейсов. Сравнительный анализ показывает, что уровень авиаперевозок в Республике Коми примерно соответствует 1960 г., при этом коэффициент авиационной подвижности населения в 1990 г. составлял около 2,1, а в 2011 г. - 0,3. Необходимо изменение самой системы государственного регулирования региональных перевозок в т. ч. с учетом институциональных трансформаций развития самого региона. Одним из вариантов решения этой проблемы является переход к полицентрической схеме формирования региональной транспортной системы, реализация которой связана с конкретизацией принципов и методов стратегического планирования регионального развития. ^[5]

Только в 2011 г. в стране прекратилось сокращение аэродромной сети. Сегодня в перечне аэродромов федерального значения, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации значится 52 аэропорта (3 из них в г. Москве). Тем самым не каждый субъект Российской Федерации обладает таким аэродромом. И дело тут не в его статусе по отношению к другим регионам страны, а в реальной базе будущего развития. Ведь во многом воздушный транспорт определяет возможность межрегиональных связей для большинства субъектов Федерации. Отсюда необходимость формирования системы государственного регулирования этой отрасли на основе выработки критериев, реализация которых позволит укрепить федеративное единство территории.

Так в качестве одного из формализованных критериев может быть принят коэффициент авиационной подвижности населения. Именно это показатель фигурирует как индикативный в основных государственных программа по развитию воздушных перевозок. Он указывает на среднее количество перелетов, совершаемое одним жителем страны. Согласно Транспортной стратегии РФ до 2030 г. и Концепции развития аэродромной сети к 2020 г. он должен возрасти с сегодняшнего значения около 0,39 до 0,9 - 1. Для сравнения в Европе его значение составляет больше 1, в США - 2. ^[6,с.29]

И если постановка задачи достаточно четко определяет ориентиры развития отрасли, то ее реализация требует комплексного подхода к решению ряда проблем. Одной из основных следует считать модернизацию и развитие аэродромных комплексов. За долгие годы многие аэродромы просто перестали существовать, а действующие требует существенной реконструкции. Поэтому возращение государства к практическому финансированию программ по развитию аэродромной сети (а на сегодня это около 80% бюджетного финансирования) факт достаточно значимый. Следует указать на то, что с 2000 г. по 2011 г. уровень финансирования увеличился в 14,6 раз и достиг 40,8 млрд. рублей. Ключевым этапом стало создание Федеральных казенных предприятий (ФКП). Так были созданы ФКП «Аэропорты Севера», «Аэропорты Камчатки», «Аэропорты Чукотки», «Аэропорт Сахалина» и «Аэропорты Красноярья». ^[7,с.35-36]

Это весьма важный шаг с точки зрения развития региональных и местных перевозок. Создания ФКП на базе бывших убыточных региональных авиапредприятий с прямым бюджетным субсидированием, определяет соответствующую концентрацию ресурсов и следовательно реальные перспективы для дальнейшего наращивания объемов перевозок. Во многом возрождение традиционных для данных территорий авиационных перевозок дает возможность сформировать соответствующие условия для их дальнейшего развития. Важно отметить, что социальная значимость развития северных территорий, территорий Дальнего Востока является стратегически значимой как с позиций укрепления федеративных основ государства, так и защиты геополитических интересов Российской Федерации.

Существенным шагом в формировании новой системы государственного регулирования является принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» №172-ФЗ от 28 июня 2014 г. В законе четко прописаны полномочия Федерального центра и регионов в рамках реализации своих полномочий отраслевого развития территорий. ^[8]

Однако важно понимать, что реализация данного закона потребует от регионов создание эффективной системы стратегического планирования, с учетом специфики своего развития.

Рыночная модель ценообразования, совмещенная с традиционным затратным подходом, дала свои результаты, породив своеобразную модель отношений, когда становится объективно невыгодно вкладывать средства в развитие аэродромных комплексов. Речь не идет о критике советских методик определения социально-экономического эффекта от строительства объектов транспортной инфраструктуры, во многом они действительно были и остаются основой объективности экономического расчета на транспорте. Но применение их возможно только в рамках государственной модели регулирования этих отношений. Специфика современного развития отраслевых комплексов регионов порождена, прежде всего, институциональными преобразованиями в структуре экономики и, следовательно, количественные показатели не могут в полной мере отражать объективность оценки ситуации.

Так, одним из основных показателей, используемых при оценке эффективности строительства объектов транспортной инфраструктуры, является объем перевозок грузов и пассажиров, с учетом срока эксплуатации объекта. При этом масштабность объекта определяет объемы пиковых капиталовложений и динамику его окупаемости. Тем самым самой технологией строительства и эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры обуславливается планомерность движения товарных (объемы перевозок) и финансовых (инвестиции и прибыль) потоков. Однако в отличие от любой другой рыночной структуры получение прибыли здесь связано в большей степени с определением условий, которые позволяют другим отраслям повышать свою эффективность, в том числе за счет повышения транспортной доступности территории.

Естественные процессы миграции населения усилили роль городов в создании опорных транспортных узлов, в т. ч. аэродромных комплексов. Однако снижение объемов производства и низкая платежеспособность населения (что отчасти взаимосвязано) приводит к сокращению объемов перевозок. Это в свою очередь лишает территории важнейшего аргумента в обосновании развития транспортной инфраструктуры региона. Но развитие предусматривает не только новое строительство, но и поддержание, возможности модернизации действующих объектов. Со временем возникает естественный износ транспортных коммуникаций, усугубляемый стихийностью внутривидовых переливов грузо и пассажиропотоков. Тем самым развитие регионально значимых транспортных объектов становится экономически не выгодным.

Возникает противоречие между логикой классического расчета экономической эффективности, и не менее важной логикой развития территорий определяющих единое государственное пространство. Самое простое объяснение этого явления - нехватка финансовых средств, как у Федерального центра, так и субъектов Федерации. Но финансовые средства по определению государственного устройства любого общества всегда будут ограничены. Отсюда и проблема в перераспределении имеющихся ресурсов с учетом перспектив развития самого государства. Централизации или децентрализации финансирования объектов транспортной инфраструктуры. Однако в этом противоречие заключается его разрешение, связанное с объединением данных подходов на основе важнейшего критерия функционирования транспортного комплекса – безопасности.

Именно институт безопасности является тем необходимым условием, которое определяет как сферы государственного участия в экономике, так и гарантии эффективного функционирования важнейших отраслей экономики. Рассмотрение данной категории с позиций институциональной теории позволяет не противопоставлять различные аспекты понятия безопасность (техногенный, региональный, экономический и т.д.), а представить их виде единой методологии институционального синтеза, на основе четко определенных государством приоритетов своего развития. Тем самым любой индикативный показатель характеризующий безопасность, переходит в качество институционального критерия. Если в этом контексте рассмотреть понятие «транспортная доступность территории», то наряду с его традиционным восприятием через систему оценки количественных показателей математическими методами исследования ^[9], существует немаловажный аспект анализа его как одного из важнейших социально-значимых показателей развития территории и удовлетворения первичных потребностей населения и, следовательно, как институционального критерия развития территории.

Во многом определение экономической безопасности региона связано с совокупностью условий и факторов, характеризующих текущее состояние его экономики, стабильность, устойчивость степень ее самостоятельности в процессах интеграции с экономикой Федерации, в т. ч. и в осуществлении мероприятий связанных с решением проблем, обусловленных экономическими просчетами на федеральном уровне.^[10]

Стратегические цели освоения российской Арктики определяют взаимосвязь обозначенных вопросов с общей концепцией национальной безопасности Российской Федерации. Уникальность геополитического положения России в Арктическом макрорегионе позволяет утверждать о возможности осуществления ей проектов международного масштаба с учетом собственных интересов развития и проведения политики «мягкой безопасности». ^[11]

Учитывая, что многие северные аэродромы могут быть рассмотрены как опорные узлы транспортной инфраструктуры данных проектов, развитие соответствующих им городов приобретает новое качество. Фактически речь идет о новом этапе урбанизации северных территорий, с учетом четко определенных национальных приоритетов развития. Важно чтобы процесс этот не был стихийным, а формирование транспортных схем развития региона четко сочеталось с общей стратегией пространственного развития территории, в т. ч. макрорегионов.

Возвращение современного российского государства к принципам стратегического планирования регионального развития требует новых механизмов отраслевого регулирования на региональном уровне. Учитывая важность применения воздушного транспорта для освоения Арктической зоны Российской Федерации, необходимо разработать программы развития и модернизации аэродромных комплексов, расположенных в крупных северных городах. Однако наряду с применение количественных показателей оценки транспортной доступности территории целесообразно учитывать тенденции институционализации этого критерия с точки зрения обеспечения экономической безопасности. Тем самым определяя развитие аэродромных комплексов северных городов в качестве национального приоритета развития можно существенным образом изменить практику реализации инфраструктурных проектов и существенно повлиять на укрепление экономических отношений между субъектами Федерации.