Imaginary aspects of the municipal authorities

Trofimova Irina Nikolaevna Doctor of Politics Leading Scientific Associate, Institute of Sociology of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences 117218, Russia, g. 117218 Moskva, ul. Krzhizhanovskogo, 24/35, k.5, of. 411 itnmv@mail.ru Other publications by this author

Эффективная деятельность системы местного самоуправления немыслима без муниципальной службы как элемента публично-властной деятельности, выражающего право народа на профессиональное ведение дел от лица всего народа. Актуальность проблемы формирования позитивного имиджа муниципальной власти определяется противоречиями между реально существующими условиями и результатами ее деятельности и теми требованиями, которые предъявляются к ней со стороны общества, противоречием между реальным имиджем и «идеальным образом», уже сформированным в общественном мнении, а также необходимостью выявления методов, которые будут способствовать снятию этих противоречий. Для муниципальной власти имидж имеет важное функциональное и статусное значение, поскольку является показателем уровня доверия к ней населения и критерием оценки обществом эффективности управленческой деятельности. Имидж фиксирует степень соответствия действий местных органов власти требованиям и ожиданиям конкретных социальных групп и общества в целом, уровень удовлетворенности населения условиями жизни. Вследствие этого, имидж в значительной мере детерминирует поведение граждан по отношению к местной власти в целом и муниципальным служащим, в частности. Формирование позитивного имиджа муниципальной власти является необходимым условием эффективного функционирования и развития данного социального института.

Притом что имидж – это, скорее, социально-психологический феномен ^[3], его значение прослеживается во многих нормативных правовых актах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В первую очередь, речь идет о муниципальных служащих как носителях интереса местного сообщества. Муниципальные служащие представляют собой персонифицированное, личностное выражение носителя субъектных качеств, реализующего функции и полномочия (в пределах своей компетенции) муниципального органа власти. Муниципальная деятельность выходит за рамки узкой регламентации нормами служебного права (точнее, той области правовых отношений, которая определяет правовую основу служебной деятельности, в том числе в административном, уголовном и гражданском аспектах) и представляют собой особого рода социальные отношения по поводу выполнения муниципальным служащим своих служебных обязанностей.

Согласно статье 2 Федерального закона от 2.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) ^[8]. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации помимо Федерального закона составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Важным отличительным признаком, которым обладает муниципальная служба, является то, что она представляет собой деятельность по исполнению полномочий органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета ^[1]. В отличие от государственного служащего, который не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа, муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия – регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные – непосредственное управление муниципальным хозяйством. Поэтому имидж муниципального служащего тесно взаимосвязан с имиджем муниципальной власти, вернее, тем оценочным образом, который свидетельствует об эффективности ее деятельности по управлению подведомственной территорией.

В известной степени имидж территориальной власти является составной частью имиджа территории. Проблема имиджа территории возникла относительно недавно в русле общей тенденции увеличения субъектов имиджа в условиях глобализации, становления единого информационного пространства, увеличения плотности и интенсивности информационных потоков, стандартизации и унификации управленческих процессов, усиления конкуренции. Таким образом, имидж территории приобретает статус одного из новых ресурсов, выражающих компактное представление об основных приоритетах и перспективах территориального развития ^[4].

Имидж складывается не только из объективных социально-экономических показателей, но и символических, часто эмоционально окрашенных стереотипных образов, чему способствуют различные официальные и не официальные рейтинги. Так, медиарейтинг характеризует имидж глав регионов, городов или районов, сложившийся в медиапространстве ^[2]. Нередко рейтинги базируются одновременно на объективных и субъективных данных. Например, рейтинг десяти самых перспективных российских мегаполисов построен на основе объективного статистического индекса городского развития и субъективного мнения самих горожан. Место в рейтинге свидетельствует как о качестве жизни в городе, так и о перспективах его развития ^[7]. Различные «народные» рейтинги отмечают, прежде всего, степень удовлетворенности жителей условиями жизни, что проявляется, в том числе в субъективном выражении локального патриотизма, уровне доверия местному руководству и т.п.

Таким образом, можно говорит о двух составляющих имиджа территории: внешнем и внутреннем. Внешний имидж связан с позиционированием территории относительно других территориальных образований. Количественные показатели позволяют сравнивать территории по целому ряду ординарных и комплексных признаков, в конечном счете, оценивать их потенциал и перспективы развития. Речь идет, прежде всего, о формировании инвестиционной привлекательности территорий, их участии в конкуренции за государственные субсидии, за креативные трудовые ресурсы, о месте и роли в системе территориального и отраслевого разделения труда. Внутренний имидж в большей степени говорит о территориальном сообществе как совокупности социальных, социокультурных, социально-психологических характеристик, в которых отражаются особенности социальных и институциональных взаимодействий, включая уровень социального контроля, гражданской активности, доверия органам власти и т.п. Внутренний имидж территории является скорее формой самоощущения человеком того места, где он находится или живет. Например, Москва является безусловным лидером в различных рейтингах, но также распространено мнение, что жизнь в столице нельзя назвать комфортной по целому ряду признаков. Напротив, спокойствие, безопасность, отсутствие криминала являются привлекательными чертами небольших провинциальных городов. Безусловно, внутренний и внешний имидж территории тесно взаимосвязаны, а его органичность во многом зависит от деятельности территориальных органов власти.

Однако в целом, несмотря на все усилия государства по улучшению имиджа органов государственного и местного самоуправления, наблюдается определенное разочарование населения деятельностью государственных и муниципальных служащих, значительное снижение уровня доверия, как к отдельным представителям данных «сословий», так и в целом к данным уровням управления. Прежде всего, это относится к местному самоуправлению, наиболее близкому и доступному в плане оценки деятельности уровню власти. В настоящее время складывается достаточно противоречивая ситуация: современные условия реформирования России предъявляют повышенные требования к эффективности деятельности органов местного самоуправления, а реальная их оценка оказывается даже ниже, чем оценка органов государственной власти. Такое положение обусловливает утрату властными структурами на местах определенной меры своего влияния в обществе, дальнейшее понижение социального статуса местных органов власти, что на фоне ухудшения социально-экономической ситуации в стране может вести к нарастанию социальной напряженности в обществе.

Парадоксально, но уровень доверия органам местного самоуправления существенно ниже, чем региональным и федеральным органам власти. Проведенный Институтом социологии РАН опрос населения в марте 2014 г. показал, что положительно оценивают деятельность главы муниципального образования менее 50% респондентов. При этом деятельность Президента В. Путина в целом положительно оценивают 73,8% опрошенных респондентов, главы региона – 63,4%, главы муниципального образования – 53,2%. Такое распределение оценок во многом объясняется традиционно высокой долей патерналистских настроений и неготовностью большинства россиян принимать активное участие в решении социально значимых вопросов даже по месту своего жительства. Отсутствие доверия провоцирует манипулирование общественным мнением уже на низовом уровне, имитацию гражданского участия, которое в действительности должно быть основой местного политического процесса и местной демократии. В отсутствии развитых социально-политических коммуникаций представление об эффективности местного самоуправления может существенно различаться в глазах власти и общества.

Проблема имиджа местной власти оказалась в центре внимания в связи с полномасштабным разворачиванием административной реформы на уровне местного самоуправления в 2008-2010 гг. В 2008 г. был издан Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов и муниципальных районов». Оценка эффективности органов местного самоуправления представляет собой результаты мониторинга деятельности органов местного самоуправления исоциологического опроса жителей муниципальных образований. Мониторинг позволяет выявить «слабые места» в развитии муниципальных образований и скорректировать как региональную социально-экономическую политику (в том числе принципы построения межбюджетных отношений), так и социально-экономическую, в первую очередь бюджетную, политику органов местного самоуправления. В свою очередь, итоговое ранжирование является преимущественно инструментом воздействия вышестоящей власти на руководство муниципальных образований.

Если мониторинг является достаточно обобщенным инструментом контроля над деятельностью органов местного самоуправления, то социологический опрос показывает отношение граждан к качеству публичных услуг в конкретной сфере. При этом уровень удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления в целом и в отдельных отраслях социальной сферы выглядит достаточно противоречивым. В региональном разрезе оценки эффективности деятельностью органов местного самоуправления могут различаться в несколько раз. За каждым показателем стоит специфическая ситуация, которая характеризует социально-экономический и политический статус региона. Иногда высокий уровень удовлетворенности говорит об относительно низком уровне потребностей, например, в Адыгее, где, по данным Росстата, уровень жизни на протяжении многих лет остается одним из самых низких в стране. Более высокий уровень жизни определяет и более высокие требования к качеству публичных услуг.

Положительное значение мониторинга заключается в возможности отслеживать динамику и ранжировать муниципалитеты и регионы. Однако мониторинг мог бы стать важным инструментом улучшения имиджа муниципальной власти, прежде всего, в глазах местного населения. Местные жители могли бы использовать информацию мониторинга для сравнения эффективности деятельности своих органов местного самоуправления с другими, анализировать взаимосвязь между финансированием программ и достигнутыми результатами, и даже принимать участие в формирования набора индикаторов и определении целевых показателей. Исключение граждан из этого процесса делает управление оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления трудно реализуемым мероприятием. Нередко муниципалитеты достаточно произвольно относятся к проблеме формирования общественного доверия, в частности, и к социальному прогнозированию в целом, без учета сложных взаимосвязей социально-экономических и социально-психологических процессов.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления также имеет отношение к межмуниципальной дифференциации внутри региона. Трудно ожидать, что местная власть будет иметь какой-либо авторитет в глазах населения, если она не будет справляться с решением актуальных проблем. Несмотря на то, что самодостаточность муниципальных образований и регионов, использование внутренних ресурсов жизнеобеспечения и развития территорий является одной из основных целей государства, дифференциация между муниципалитетами в пределах одного региона по отдельным показателям может различаться в десятки раз. Преобладание низкой оплаты труда, безработица, неполная занятость, ведут к локализации бедности в отдельных муниципалитетах. В то время как в ряде территорий в отдельных сферах экономики устанавливаются очень высокие заработные платы. Результат таких явлений – достаточно высокие показатели дифференциации доходов населения, интенсивный процесс развития которых сопровождается значительными масштабами обнищания и сохранения высокой доли бедного населения. Так, в 2012 г. в среднем по стране распределение общего объема денежных доходов по 20-процентным группам населения – коэффициент фондов – составил 16,4 раза ^[6], притом, что по оценкам ВТО, превышение уже в 14,2 раза грозит социальными волнениями. В региональном разрезе данный показатель выглядит еще более впечатляющим. Средний по стране показатель превышен в 14 регионах, в том числе в Москве он составил 27,3 раза, критический показатель ВТО превышен в 36 регионах.

О том, что проблема имиджа муниципальной власти является государственной, а не локальной, проблемой, говорит и факт ее обсуждения на встрече глав муниципальных образований с Президентом РФ В. Путиным в ноябре 2013 г. ^[5] В ряде регионов страны также приняты меры, направленные на формирование позитивного общественного мнения о муниципальных служащих. Так, в Ростовской области разработаны методические рекомендации, в которых подчеркивается, что имидж муниципального служащего оказывает большое влияние на формирование доверия не только к муниципальному служащему как субъекту деятельности, но и к местным органам власти в целом. Предпринятые меры направлены на формирование нового имиджа муниципального служащего ­– современного профессионального, компетентного менеджера, человека вежливого, доброжелательного, корректного, внимательного и терпимого в общении с гражданами и коллегами.

Тем не менее, мероприятия по формированию позитивного общественного мнения о муниципальных служащих не может ограничиваться интересами развития самой муниципальной службы и должна включать более широкий набор индикаторов, в том числе отражающих динамику и перспективы развития подведомственной территории, поскольку развитие территории и институтов территориальной власти тесно взаимосвязаны. Так как деятельность муниципальных служащих направлена на реализацию комплекса мер, связанных с социально-экономическим развитием муниципального образования, удовлетворением потребностей и обеспечением роста качества жизни местного населения, то необходимо выделить широкие и узкие критерии оценки их деятельности. Широкие критерии эффективности характеризуют функционирование системы муниципального управления по экономическим и социальным параметрам развития территории муниципального образования в целом. Речь идет о деятельности органов местного самоуправления по повышению качества и уровня жизни населения, обеспечению роста социального и человеческого потенциала местного сообщества. Узкие критерии эффективности определяют основные параметры функционирования подсистемы аппарата муниципальной службы с точки зрения достижения конкретных профессиональных целей деятельности муниципальных служащих и администрации муниципального образования, соотношение затрат и результатов, связанных непосредственно с их деятельностью.

Именно из широких и узких критериев оценки деятельности муниципальных органов власти складывается имидж местной власти как интегральный оценочный показатель уровня и перспектив развития территории. От имиджа местной власти зависит конкурентоспособность территории, удовлетворенность населения условиями жизни, уровень институционального и социального доверия, а значит, и стабильность развития общества в целом.