On the Question about Applying a Dynamic Systems Approach to Studying the Processes of Creation and Implementation of State Research and Development Policy

Znamenskiy Dmitriy Yurievich PhD in Politics Associate professor of the Department of State Management and Political Technologies at State University of Management 109542, Moscow, Ryazansky prospekt 99 belyferz@list.ru Other publications by this author

Несмотря на видимую стабильность, российская политическая система в настоящее время динамично развивается. В частности, это выражается в эволюции ее коммуникативной подсистемы: появляются новые технологии политической коммуникации, усложняется роль СМИ, значительно возрастает роль интернет-коммуникации в политике. Особое значение данные тенденции приобретают в контексте исследования процессов формирования и реализации государственной политики.

Предваряя рассмотрение вопросов изучения государственной политики, нельзя не подчеркнуть, что с позиции политической науки ее целесообразнее трактовать не как одностороннюю деятельность государства, его органов и должностных лиц, а как результат взаимодействия государства, институтов гражданского общества и других заинтересованных структур. Развивая данную мысль, отдельные исследователи рассматривают государственную политику как социальный процесс по решению общественно-значимых проблем, включающий формирование рабочих сетей, в которых взаимодействуют государство и гражданское общество ^[1].

В соответствии с внутренней логикой самой государственной политики целесообразно предположить, что она имеет как минимум три измерения: пространственное, временное и технологическое. Первое сопряжено с областью осуществления государственной политики, а также с теми политическими институтами и государственными органами, которые задействованы в этом процессе. Второе предполагает выделение ряда этапов жизненного цикла государственной политики, а именно ее формирования, реализации и оценки ее результативности и эффективности. Третье означает ключевую роль технологий взаимодействия общества и государства в рассматриваемых процессах. Подобный подход можно назвать системно-динамическим.

Конкретизируя содержание пространственного измерения государственной политики, следует отметить два важных момента. Во-первых, принципиальное значение имеют нормативно-правовые и концептуальные основы государственной политики, поскольку они задают ее основные направления и методы их реализации. Во-вторых, как уже отмечалось, необходимо заострить внимание на ее институциональных основах, т.е. на том, какие органы государственной власти отвечают за разработку и реализацию государственной политики, а также на тех политических институтах, которые заинтересованы в данном направлении государственной политики.

Рассматривая временное измерение государственной политики, представляется важным различать участие различных политических институтов в исследуемых процессах на стадии формирования государственной политики ее реализации и оценки. Так, на первой стадии, то органы государственной власти могут привлекать данные институты к подготовке проектов решений в предметной области государственной политики, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов к выполнению проектов, финансируемых за счет средств бюджета. Однако следует отметить, что в настоящее время участие политических партий и общественно-политических движений в процессах формирования государственной политики носит, как правило, формальный характер, а зачастую и вовсе не осуществляется. Между тем значение указанных структур возрастает на стадиях реализации государственной политики и ее оценки. В частности они могут выступать получателями бюджетных средств по целевым программам, а также осуществлять общественный контроль за их реализацией.

Что касается третьего, технологического измерения государственной политики, то оно, как уже отмечалось выше, сопряжено с комплексом методов взаимодействия общества и государства на всех этапах осуществления государственной политики.

В настоящее время широко известны две типичные для современных демократий модели интеграции интересов гражданских групп в политический процесс. Одна модель – экспертно-бюрократическая, при которой в самом государственном аппарате действуют структуры, занимающиеся анализом кластеров гражданских интересов и транслирующие их в процесс выработки и реализации политики. Вторая модель – демократического участия, в рамках которого гражданские организации сами агрегируют свои предложения и оценки, оказывая давление извне на формирование государственной политики ^{[7, с. 408]}. Схожую точку зрения озвучивал в своих работах В.В. Лобанов ^{[3, с. 88-89]}, выделяя в процессе формирования государственной политики три основных подхода к определению ее приоритетов – это политический, субъективный и объективный подходы.

В рамках политического подхода выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит от таких факторов, как: расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов, особенностей политической культуры и т.д. Большое значение имеет характер «политического цикла» в данный период времени. Так, начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики. Главное при данном подходе состоит в том, чтобы выявить значимость тех или иных политических интересов для развития общества и оценить вес различных социальных групп, которые за ними стоят. Это позволяет провести общее ранжирование приоритетов. Основной «площадкой» согласования интересов различных политических сил в данном случае естественным образом становится парламент. Это серьезным образом влияет на межпартийные отношения, а также на характер лоббистской деятельности. Как правило, такой подход применим в тех государствах, где парламент непосредственно участвует в формировании правительства, а министры несут перед ним политическую ответственность.

Иными словами, государственная политика складывается как суммарный результат сложной политической «игры» разнообразных субъектов, действующих на общественной арене. Если перевес оказывается на стороне политических сил, представляющих общество, то государственная политика приобретает демократический характер. Если же эти силы слабы и не имеют каналов влияния на власть, то верх берут эгоистические интересы наиболее сильных групп, и государственная политика наполняется авторитарным содержанием [см.: 4, с. 21-22].

При использовании субъективного подхода приоритеты выбираются в результате субъективного решения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами, с одной стороны, и восприятием существующей ситуации со стороны определенных социальных слоев, групп и индивидов, которые должны и имеют возможность сделать выбор, - с другой. Речь идет о потребностях, социальных ожиданиях и возможностях их удовлетворения. Чем больше разрыв между этими факторами, тем острее проблема и больше предпосылок сделать ее приоритетной для государства (ожидания граждан и реальность). Здесь на первый план выходят такие показатели, как: а) восприятие и осознание ситуации со стороны граждан и государства; б) содержание стандартов или норм, имеющих отношение к данным проблемам. При использовании данного подхода система представительства интересов различных политических сил также играет важную роль, поскольку успешность политической деятельности той или иной партии, общественной организации или конкретного политического лидера определяется способностью довести ожидания своей группы интересов до сведения лица, принимающего решения. Однако в отличие от политического подхода, центр принятия решений (то есть – определения приоритетов государственной политики) смещается в сторону исполнительной власти – правительства и профильного министерства.

С целью избавления от субъективизма, особенно при решении конкретных общественных вопросов, в рамках объективного подхода применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и оценить важность проблем ^[3]. Объективный подход в первую очередь применим в том случае, когда в обществе слабо развита система институтов политического опосредования, вследствие чего исполнительная власть вынуждена определять приоритеты государственной политики самостоятельно. Однако практика последних лет показывает, что без должного взаимодействия с институтами гражданского общества (в том числе политическими партиями), а также независимым экспертным сообществом применение данного подхода может обернуться весьма неблагоприятными последствиями.

Развивая изложенную выше идею, представляетсяцелесообразным проиллюстрировать применение системно-динамического подхода на примере государственной научно-технической политики.

Характеризуя пространственные аспекты государственной научно-технической политики, необходимо отметить следующие моменты: во-первых, многоуровневость ее нормативно-правового регулирования; во-вторых, сложную систему институтов, задействованных или могущих быть задейстованными в ее формирповании и реализации; в-третьих, крайне непростую кадровую ситуацию в отечественной науке. Так, представляется серьезной проблемой отсутствие модельного закона о научно-технической и (особенно) инновационной политике для субъектов Российской Федерации.

Что касается институциональных основ государственной научно-технической политики, то, как отмечает ряд исследователей, в современных политических процессах (в том числе и в процессе формирования и реализации государственной политики) все более возрастающую роль играют группы интересов и создаваемые ими всевозможные лоббистские структуры. Сложность, по мнению отечественного политолога В.И. Буренко, заключается в том, что в России еще не сложились эффективные формы взаимодействия и диалога общественности и власти ^{[9, с. 5-6]}. Диапазон действий, которые используют группы интересов и их лоббистские структуры включает такие методы, как сбор подписей, подача петиций, уличные манифестации, пикетирование, митинги протеста, акты гражданского неповиновения и др. ^{[9, с. 7]}. Среди этого разнообразия методов влияния на власть можно выделить как законные, так и незаконные методы, что не может благотворно влиять на качество проводимой государственной научно-технической политики. Среди групп интересов, оказывающих, по нашему мнению, наибольшее влияние на процесс формирования и реализации государственной научно-технической политики, следует выделить:

• ряд промышленных групп (в первую очередь т.н. «сырьевое лобби»);
• руководство некоторых органов исполнительной власти, отвечающее за те или иные отрасли экономики (т.н. «отраслевое» или «ведомственное лобби»);
• «внутринаучное лобби» (наиболее влиятельные научные организации, в первую очередь – Российская академия наук и отраслевые академии, имеющие государственный статус).

Временное измерение государственной научно-технической политики предполагает выделение этапов ее формирования, реализации и оценки. Для первого этапа характерно, прежде всего, участие главным образом, субъектов, замещающих политические должности: Президента, Председателя Правительства, федеральных министров, руководства Совета Федерации и Государственной Думы и их профильных комитетов, а также совещательных органов при Президенте, Правительстве и Минобрнауки. Политическое решение об определении ключевых приоритетов принимается на уровне Правительства (на основании основных направлений государственной политики, определенных Президентом). Минобрнауки в данном случае выступает в качестве разработчика проекта решения, принимаемого правительством и Президентом.

Второй этап принципиально отличается тем, что в качестве основного субъекта здесь выступает Министерство образования и науки, роль Федерального собрания сводится к контролю за использованием бюджетных средств, общественный контроль фактически отсутствует. На данной стадии Министерство представляет на утверждение Правительства, а затем реализует конкретные целевые программы, предполагающие финансирование конкретных проектов исходя из определенных приоритетов развития науки.

Особый интерес вызывает третий этап – оценки результативности государственной научно-технической политики. Примечательно, что на ней в качестве субъектов оценки выступает как политическое руководство страны, так и научное сообщество в лице указанных выше заинтересованных групп. Сложность данного этапа заключается, на наш взгляд, в отсутствии четких критериев оценки результативности и эффективности государственной политики как вообще, так и в рассматриваемой области.

Что касается технологических аспектов государственной научно-технической политики, то фактически в настоящее время ее формирование и реализация почти полностью осуществляется Министерством образования и науки Российской Федерации. Данный подход можно условно именовать государственно-административным (в отличие от политического). Основное внимание при его использовании уделяется позиции министерства, основанной на результатах анализа ситуации в сфере науки. Этот (условно объективный) элемент дополняется субъективным восприятием проблем в сфере науки со стороны всевозможных групп интересов, что открывает значительный простор для лоббирования.

Применение данного подхода во многом обусловлено объективной необходимостью. Однако фактически данный подход имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых – слабая степень привлечения научного сообщества к процессу разработки и корректировки государственной научно-технической политики, непроработанность механизмов такого участия. В этой ситуации Министерство образования и науки Российской федерации вынуждено самостоятельно определять методологию взаимодействия с научным сообществом. Выделить прорывные, перспективные направления научных исследований возможно, в частности, с помощью экспертных процедур ^[10].

Еще в 2006 году Министерством образования и науки была разработана методология формирования, корректировки и реализации Приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации и отбора критических технологий Российской Федерации. В процессе корректировки Приоритетных направлений и Критических технологий разработки предложений по их реализации предполагается организация масштабных экспертных опросов с участием широкого круга экспертов из числа наиболее активно работающих ученых и специалистов реального сектора экономики [Подробнее см.: 8, с. 82].

Несомненным достоинством данной методологии является ее комплексность и полнота. Она учитывает и подробно регламентирует все стадии разработки приоритетных направлений государственной научно-технической политики, в том числе состав участников этого сложного и многоступенчатого процесса.

Тем не менее, нельзя не отметить ряд спорных моментов. Во-первых, можно ли считать весьма активное привлечение экспертов из различных научных организаций (в первую очередь из РАН и отраслевых академий наук) и представителей бизнеса в процесс разработки приоритетных направлений развития науки, технологий и техники и формирования перечня критических технологий той «формой общественного обсуждения», о которых говорится в Федеральном законе? И следует ли ограничивать подобные общественные обсуждения узкопрофессиональным кругом специалистов? Иными словами, какова должна быть «граница публичности» при разработке государственной научно-технической политики? Во-вторых, ряд вопросов вызывает сами методы работы с экспертами. Авторы методологии используют два метода: анкетирование (при проведении предварительного опроса) и метод «фокус-групп», причем последний метод является основным. Между тем, не следует забывать, что данный метод подразумевает личное общение экспертов, что делает практически неизбежным групповое давление, а также давление более авторитетных участников фокус-группы. Эта проблема становится еще более актуальной, если вспомнить, что экспертами выступают представители научного сообщества – группы достаточно замкнутой, со своей структурой и иерархией степеней, званий и т.п. Следовательно, возникает вопрос: каким образом можно избежать указанных негативных эффектов?

Одним из вариантов может стать использование метода Дельфи. Его несомненное преимущество заключается в том, что эксперты не общаются друг с другом непосредственно, а только через организаторов экспертизы. Таким образом устраняется эффект давления авторитетов. Другим достоинством метода является то, что он предполагает дистанционное общение между экспертами и организаторами экспертизы, а значит, возникает возможность привлечения к процессу представителей научного сообщества со всей России ^{[8, с. 87-88]}.

Обобщая все изложенное выше, можно представить себе фактическую модель государственной научно-технической политики в современной России. Как уже отмечалось автором в ряде статей, данная модель имеет следующие недостатки, мешающие развитию научного потенциала страны:

• непубличный характер определения приоритетов государственной научно-технической политики;
• слаборазвитые механизмы общественного контроля за процессом формирования и реализации государственной научно-технической политики (в первую очередь – со стороны научного и вузовского сообщества);
• отсутствие законодательства о лоббистской деятельности [см. напр.: 10].

В качестве альтернативы автором предлагалась так называемая «открытая модель» государственной научно-технической политики. Данная модель должна быть основана на постоянном диалоге органов государственной власти с научным сообществом по вопросам как формирования, так и реализации государственной научно-технической политики с использованием различных социально-политических технологий.