Legal regulation of the activities of the Expert Council under the Presidential Anti-Corruption Directorate

Противодействие коррупции как опасному явлению сферы социального управления – сложная и ответственная задача, стоящая перед органами публичной власти и институтами гражданского общества. Как показывает отечественный и мировой опыт минимизировать влияние коррупции на сферу социального управления только с использованием ресурсов государства малопродуктивно. В связи с этим органы публичной власти для выработки эффективных мер противодействия коррупции стали активно привлекать институты гражданского общества из различных сфер деятельности, тем самым создавая совместные механизмы защиты публичных и общественных интересов от коррупционного поведения. Совместная деятельность государства и общества предусмотрена и положениями федерального закона «О противодействии коррупции» ^[15].

В качестве основных форм частно-государственного партнерства в сфере противодействия коррупции, предусмотренного законодательством Российской Федерации, органами публичной власти стали использоваться механизмы формирования специализированных совещательных, консультативных и экспертных антикоррупционных органов. Основным видом такого взаимодействия выступает совместная деятельность в Советах (комиссиях) по противодействию коррупции на различных уровнях власти, состоящих как из представителей органов публичной власти, так и представителей институтов гражданского общества. Примерами создания и эффективного взаимодействия таких специализированных антикоррупционных органов могут служить:

1) Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции ^[13];

2) Советы и комиссии при главах субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции ^{[17; 21]};

3) Советы и комиссии по противодействию коррупции при главах муниципальных образований ^{[16; 20]}.

В нормативных правовых актах, посвященных организации и обеспечения деятельности, названных выше антикоррупционных органов, закреплен принцип взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества как важнейшее направление их антикоррупционной деятельности.

Вместе с тем, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления активно используются и другие формы взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции – это формирование специализированных экспертных советов. Как показывает региональная практика, специализированные экспертные антикоррупционные органы существуют как при законодательных органах субъектов Российской Федерации ^{[26; 27]}, так и при региональных органах исполнительной власти ^[22]. Эти региональные антикоррупционные органы за небольшой период времени своего существования уже положительно себя зарекомендовали, хотя вопросы повышения эффективности их деятельности постоянно привлекают внимание специалистов ^{[1, c.37-39; 3, c. 186-189; 9, c. 10-13; 10, c.50-52; 12, c.49-51; 30, c.35-38]}. Кроме того, на уровне субъектов Российской Федерации в структуре органов государственной власти уже давно действуют специализированные государственные органы по противодействию коррупции ^{[18; 19; 23; 25]}. По описанию и объяснению особенностей их функционирования также проводятся правовые исследования и вырабатываются меры по повышению эффективности их антикоррупционной деятельности ^{[8, c.38-41; 11, c.111-114; 29, c.81-87; 31, c.31-35]}.

Как показывает опыт организации противодействия коррупции использование только совещательных экспертных, консультативных и координационных антикоррупционных органов не всегда позволяет успешно формировать и реализовывать государственную политику противодействия коррупции. Именно для целей формирования и реализации национальной государственной политики противодействия коррупции в декабре 2013 года было создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Основными задачами этого федерального антикоррупционного органа стали:

1) обеспечение реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по проведению государственной политики в области противодействия коррупции;

2) осуществление государственного контроля за реализацией государственной политики в области противодействия коррупции;

3) координация деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций по вопросам противодействия коррупции;

4) обеспечение деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции ^[24].

Однако выполнение возложенных задач на Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции потребовало обращения к устоявшейся практике взаимодействия в сфере противодействия коррупции с общественными объединениями, научными и учебными учреждения, экспертным сообществом. В связи с этим Президентом Российской Федерации в Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы данному федеральному антикоррупционному органу было предложено до 1 июля 2014 года создание экспертного совета из числа представителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных объединений, предпринимательских организаций, образовательных организаций высшего образования ^[14].

Во исполнение названного Национального плана противодействия коррупции распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 16 мая 2014 года №674 «Об экспертном совете при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» были утверждены Положение об экспертном совете при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции и его состав в количестве 19 человек ^[28]. По решению Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции 1 июля 2014 года было проведено первое заседание этого специализированного федерального антикоррупционного органа, посвященное обсуждению вопроса формирования национальной системы антикоррупационного просвещения.

Анализ содержания этого нормативного правового акта позволяет нам выделить ряд его основных положений, а именно: цель деятельности экспертного совета при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (далее по тексту – экспертный совет – примечание наше – П.К.), его правовое положение, функции, основные требования к членству в экспертном совете, полномочия членов экспертного совета и ряд других вопросов, характеризующих основные направления его деятельности.

В соответствии с Положением об экспертном совете при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции основной целью его деятельности является обеспечение эффективного и конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями, научными и экспертными организациями при обсуждении вопросов выработки и реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции. Следовательно, основная цель деятельности экспертного совета направлена не только на оказание помощи органам власти Российской Федерации по формированию государственной политики противодействия коррупции, но и на оценку эффективности реализации этой политики в государстве.

Как видно из анализируемого документа, полномочиями по формированию, реорганизации и упразднению экспертного совета обладает Руководитель Администрации Президента Российской Федерации. Вместе с тем в самом нормативном акте отсутствует исчерпывающий перечень оснований реорганизации и упразднения экспертного совета, а также основания для вывода членов экспертного совета из его состава.

Положением об экспертном совете на этот федеральный специализированный антикоррупционный орган возложены следующие функции:

а) осуществление экспертизы предложений по совершенствованию государственной политики противодействия коррупции;

б) осуществление экспертизы предложений, рассмотрение которых входит в компетенцию Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

в) мониторинг правоприменительной практики и общественных процессов в сфере противодействия коррупции, оценка восприятия населением эффективности реализации государственной антикоррупционной политики, иначе говоря, осуществление антикоррупционного мониторинга ^{[2, c.18]};

г) подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере противодействия коррупции;

д) обсуждение вопросов, касающихся реализации Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции;

е) подготовка предложений о целесообразности использования в Российской Федерации зарубежного опыта в сфере противодействия коррупции;

ж) взаимодействие с представителями российских, зарубежных и международных организаций по направлениям деятельности экспертного совета.

Как видно из анализируемого документа, в качестве членов экспертного совета могут быть несколько категорий, лиц, включенных в его состав. Во-первых, это члены экспертного совета по должности: работники Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции и других самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, которые назначаются без внешнего согласования. Во-вторых, это члены экспертного совета, включение которых требует процедуры согласования и в их функции входит противодействие коррупции. К этой категории членов экспертного совета относятся:

- представители органов государственной власти Российской Федерации, в полномочия которых входит противодействие коррупции;

- представители экспертного сообщества, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции;

- представители деловых кругов, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции;

- представители научных организаций, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции;

- представители средств массовой информации, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции;

- представители общественных объединений, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции.

Не зависимо от основания и порядка вхождения в состав экспертного совета все его члены осуществляют свою экспертную деятельность на общественных началах и обладают одинаковыми правами и полномочиями.

Основной формой деятельности экспертного совета являются заседания, проводимые по мере необходимости.

Полномочия членов экспертного совета можно разделить на две категории: общие и специальные. В число общих полномочий членов экспертного совета входят: а) внесение предложений в формирование повестки заседаний экспертного совета; б) выступление на заседаниях экспертного совета с докладами и сообщениями; в) представлять экспертные заключения и аналитические материалы по вопросам деятельности экспертного совета. Специальными полномочиями среди членов экспертного совета обладает ответственный секретарь. Он помимо общих полномочий обладает и рядом дополнительных. Во-первых, предлагает кандидатуру председательствующего на каждом заседании экспертного совета. Во-вторых, подготавливает перечень вопросов, подлежащих обсуждению на заседаниях экспертного совета. В-третьих, информирует членов экспертного совета о дате, времени и месте проведения заседаний экспертного совета и необходимости подготовки аналитических материалов. Фактически деятельность ответственного секретаря экспертного совета является организационно-управленческой и поэтому в данном качестве выступает штатный сотрудник Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Полномочия начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции не велики, они сводятся лишь к утверждению перечня вопросов, подлежащих обсуждению на заседаниях экспертного совета.

Для решения возложенных на экспертный совет задач ему делегированы полномочия по созданию рабочих групп и комиссий с включением в их состав внешних экспертов на основании собственного решения. Однако, в самом нормативном правовом акте не говорится о порядке принятия таких решений, их юридической силе, полномочиях, обязанностях и ответственности привлекаемых к работе в экспертном совете внешних экспертов, что, несомненно, нуждается в правовом регулировании.

К числу важнейших составляющих любого экспертного совета является его структура и соответствия её положениям нормативного правового акта. Структура ныне действующего экспертного совета выглядит следующим образом: представители органов публичной власти 4 человека или 21%; представители институтов гражданского общества 15 человек или 79%, что значительно выше общероссийского показателя для специализированных экспертных антикоррупционных органов ^{[4, c.7-25; 5, c.25-31; 6, c.9-14; 7, c.22-30]}. Среди представителей органов публичной власти в состав экспертного совета входят:

- сотрудник Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (В.В. Белинский);

- член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (В.М. Бочков);

- представитель Министерства иностранных дел России (В.Е. Тарабрин);

- заместитель Губернатора Калужского области (Р.А. Заливацкий).

От представителей институтов гражданского общества в состав экспертного совета вошли: 4 представителя общественных организаций (В.В. Гриб, К.В. Кабанов, В.А. Костромин, А.Г. Пилипонский) или 21% от общего состава экспертного совета, столько же представителей от предпринимательских организаций (А.Э. Бугров, А.В. Варварин, В.Л. Корочкин, О.Г. Сиваков), 5 представителей или 26,3% от учреждений высшего образования (П.А. Кабанов, А.В. Конов, Б.Н. Нескородов, Э.Л. Сидоренко, В.Г. Степанов-Егинянц) и 2 представителя средств массовой информации (А.Н. Коробкин и В.А. Орлов) или 10,5% от общего количества экспертов.

Проведенный нами анализ правового регулирования деятельности экспертного совета при Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции позволяет нам констатировать, о том, что его правовое положение соответствует общепринятым правилам правового регулирования деятельности указанных совещательных антикоррупционных органов. В качестве основного достоинства можно отметить очень высокое представительство институтов гражданского общества в его структуре, что позволяет охватить широкий спектр обсуждения вопросов противодействия коррупции в различных социальных группах. Однако, невзирая на важность и качество правового регулирования деятельности экспертного совета необходимо принять меры по совершенствованию Положения о нем, дополнительно определив основания реорганизации и упразднения экспертного совета, вывода членов экспертного совета из его состава, статус привлекаемых внешних экспертов и юридический статус решений принимаемых этим федеральным антикоррупционным органом.