Efficiency of the norms of election law: definition, criteria and implementation conditions.

Makartsev Andrei Alekseevich PhD in Law Associate Professor, Department of Constitutional and International Law of the Siberian University of Customer Cooperation 630073, Russia, g. Novosibirsk, ul. Permitina, 18, kv. 23 Makarzew@mail.ru Other publications by this author

В современной правовой науке проблема эффективности правового регулирования достаточно широко отражена в правовых исследованиях. Но в последние годы она перестала быть одной из наиболее обсуждаемых. Это можно объяснить тем, что в западной науке данная проблематика, будучи в теоретическим плане в основном исчерпанной, перешла в плоскость практической социологии, а в России, не будучи исчерпанной, – в плоскость политики ^{[1, с. 87]}. Исключением являются работы, связанные с исследованием проблемы эффективности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации ^{[2, с. 9]}, в частности касающихся прав и свобод человека ^{[3, с. 92]}

Поэтому, на наш взгляд, становится необходимым изучение проблемы эффективности норм конституционного права на примере именно норм избирательного права, которые имеют, как и иные нормы конституционного права, политический характер. Последний находит выражение в функциональном предназначении положений избирательного права как средства регулирования политической борьбы в период избирательной кампании.

Нормы избирательного права, которые составляют основу правового регулирования, являются одним из элементов нормативного правового акта. В связи с этим рассматривать проблемы их эффективности возможно только в контексте выполнения ими задачи элемента того правового образования, в структуру которого они входят, то есть статьи нормативного акта, непосредственно нормативного правового акта, правового института. В этом отношении справедливым является мнение Л.С. Явича о том, что правое регулирование общественных отношений не может быть осуществлено только при помощи отдельной правой нормы ^{[4, с. 36]}. Негативные последствия может нести и внутренняя противоречивость законодательства, вследствие чего - юридическая техника правового регулирования не всегда достигает поставленных перед ней целей и результатов ^{[5, с. 13]}.

Рассмотрение вопросов, связанных с эффективностью норм избирательного права, невозможно без выделения критериев ее оценки. К сожалению, теория конституционного права не выработала достаточно четких рекомендаций по определению эффективности конституционно-правовых норм, в том числе норм избирательного права. В связи с этим в правовой науке по данному вопросу отсутствует единая точка зрения.

Отечественными учеными предлагаются различные критерии эффективности правовых норм. По мнению В.В. Лапаевой к критериям можно отнести «правовое качество законодательства, эффективность правоприминительной деятельности, уровень правосознания правоприминителя и населения ^{[6, с. 449]}. В.М. Сырых, рассматривая проблемы эффективности норм права, выделяет условия юридической эффективности и условия социальной эффективности норм права. К условиям юридической эффективности норм права по его мнению относится 1. надлежащее качество законов, иных нормативных правовых актов; 2. эффективно действующий механизм правового регулирования; 3. совершенство правоприминительной деятельности. Условиями социальной эффективности являются . 1 уровень экономического развития общества; 2. уровень культуры членов общества; 3. соответствие норм права содержанию регулируемых общественных отношений; 4. соответствие норм права закономерностям функционирования и развития гражданского общества и правового государства [7. С. 270].

Когда ведется речь об эффективности какого-либо правового явления, необходимо оценить сам эффект этого явления, то есть тот фактический (наличный) результат, который возникает в результате его взаимодействия с другими явлениями правовой действительности. Как отмечается в литературе, эталоном оценки эффективности правовой нормы является ее цель, поскольку «именно в цели нормы аккумулируются социальные интересы, соответствие нормы общественным потребностям, ее связи с другими нормами права» ^{[8, с. 73]}. То, что цель является одной из основополагающих категорий в праве, отмечалось в правовой науке уже давно. Рудольф Иеринг еще в ХIХ веке отмечал, что «цель есть творец всего права» ^{[9, с. 98]}.

Целепологание как критерий эффективности норм избирательного права

Цель в праве, подобно самому праву, может рассматриваться и как субъективная, и как объективная категория. Изначально цель в праве объективна, поскольку она определяется, закреплена в действующем праве и поэтому не зависит от сознания и воли каждого индивида [10. С. 32]. Именно правильное определение цели является одним из важных условий эффективности норм права. Подход, заложенный в основу этой концепции, базируется на социологии права, которая рассматривает право как инструмент социального управления. Результатом действия правовых норм является юридическая и социальная эффективность. Юридическая эффективность означает соответствие поведения людей норме права. Социальная эффективность характеризует социальную цель, которая находится вне сферы правового регулирования ^{[11, с. 155]}. Целью является охватывающийся мысленно представляемый результат, достижение которого связывается с применением конкретных правовых норм. В связи с этим под целеполаганием правовых норм можно понимать стадию нормотворческого процесса, которая включает в себя формирование и установление цели правовых норм, исходя из мотивов принятия нормативного правового акта в целом. Предполагается, что эффективные нормы права должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к ожидаемым социально-правовым результатам: упрочению правового порядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для беспрепятственной реализации права граждан и иных субъектов права. Под целеполаганием правовых норм можно понимать определение основного направления их реализации.

Эффективность правовой нормы определяется соотношением между целью и результатом, поэтому нельзя признать цель правовой нормы мерилом ее эффективности, не принимая во внимание также и полученный практический результат. Правовые нормы эффективны только тогда, когда практика их реализации дает положительные результаты, способствует достижению поставленных целей. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, именно формулирование целей правовых норм предопределяет показатели их эффективности. Эти показатели могут представлять собой количественное выражение целей норм и результатов их достижения в однозначных единицах, переведенных в операциональное определение ^{[12, с. 3-9]}.

Обобщая существующие точки зрения, можно сделать вывод, что при оценке эффективности правовой нормы следует соотносить поставленную при ее принятии цель и достигнутый в ходе реализации результат. В русле данного подхода цель правового регулирования будет являться критерием оценки эффективности лишь в соотношении с результатом действия нормы. При этом надо иметь в виду, что достижение необоснованной цели также является результатом действия нормы, но такой результат нельзя считать эффективным ^{[13, с. 68]}.

В связи с вышесказанным можно заключить, что определяющее значение для обеспечения эффективности нормативного правового акта имеет стадия нормотворчества, в ходе которой определяются и его цель, которая является и целью правового регулирования, которая оказывает непосредственное влияние на принципы связи между личностью, государством и обществом ^{[14, с. 38]}. В отечественной правовой науке отсутствует единая точка зрения о месте стадии формулирования цели в нормотворческом процессе. По нашему мнению, формулирование цели является начальной стадией нормотворчества, когда появляется необходимость принятия конкретного нормативного правового акта.

Процесс правотворчества является достаточно сложным процессом, когда оценивается не только целесообразность проекта нормативного правового акта, но и его обоснованность, своевременность, оптимальность и другие критерии. Особое значение это имеет в ходе законодательного процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях. Результатом этого процесса является принятие закона - акта, обладающего наибольшей нормативной концентрированностью и стабильностью правовых норм и рассчитанного на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения на неопределенно множественное число случаев применения. Этот акт должен являться адекватным элементом правового регулирования, под которым понимается нормативно-правовое опосредование общественных отношений, их государственно-властное нормирование, облеченное в правовые формы ^{[15, с. 4]}

В настоящее время в литературе отмечается, что опыт подготовки и принятия конкретных законодательных решений зачастую свидетельствует об отсутствии их глубокой научной проработки, о недооценке возможных последствий действия принимаемых законов, слабых правовых механизмах их реализации ^{[16, с. 183]}. Справедливым является мнение, что российский законодатель ине привык связывать себя научно взвешенными критериями ^{[17, с. 48]}.

Определяющей причиной является и специализация законодательства, которая требует высокой квалификации от людей, осуществляющих подготовку законов, законодателей. На качестве законов, регулирующих определенную сферу отношений, сказывается их множественность и частое изменение, которые приводят к потере их социальной полезности и уважения со стороны правоприменителя. В контексте этой проблемы Г.Ф. Шершеневич писал: «Прежде всего, недостаток права обнаруживается в возрастающей множественности и сложности норм права, затрудняющих его усвоение». В отношении современного российского избирательного права актуально звучит следующее его мнение: «Стоит только начать законодательствовать, и не будет этому конца» ^{[18, с. 143-144]}. В связи с этим хочется отметить, что до 2002 г. рамочный избирательный закон существенно менялся один-два раза за федеральный электоральный цикл, составляющий четыре года. В действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на настоящий момент поправки вносились шестьдесят восемь раз. Семь раз положения закона были признаны Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными.

Целеполагание будущего закона тесно связано с его концепцией и обоснованностью, которые должны быть сформулированы на первой стадии законодательного процесса – законодательной инициативы. Исходя из содержательных характеристик этой стадии, В.Б. Исаков дает ей следующее наименование – формирование идеи (концепции) законопроекта ^{[19, с. 172-173]}. По мнению В.М. Баранова, идея законопроекта предшествует его концепции. Концепция законопроекта – более поздняя стадия законотворческой деятельности, то есть она создается, когда идея уже оценена и принято решение «развивать» ее в законопроект ^{[20, с. 9-17]}.

Отличие в правовой базе категории «идея законопроекта», включающей в себя и его цель, от категории «концепция законопроекта» позволит упростить начало законодательного процесса, облегчить реализацию права законодательной инициативы. Для реализации права законодательной инициативы ее субъекту будет необходимо лишь сформулировать идею законопроекта, его цель, которые будут оформлены в проект закона специалистами соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти.

Концепция проектов законов, выносимых на обсуждение и принятие в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации, должна соответствовать ряду правил, которые нашли закрепление в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» ^[21]. В соответствии с ним концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

— основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

— место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

— общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

— социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Немного иначе представляет концепцию законопроекта нижняя палата российского парламента. В Регламенте Государственной Думы ^[22] хотя и отсутствует понятие концепции, дается общая её характеристика. В части 1 ст. 105 Регламента закрепляется, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлена пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта. Фактически, исходя из Регламента Государственной Думы «концепция» представляет собой не отдельный документ, а часть пояснительной записки, в которой должна находить отражение и цель законопроекта.

К сожалению, не нашло отражение понятие «концепция законопроекта» и в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленных Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и др. ^[23] Более того, этот термин в данном документе даже не упоминается, несмотря на то что основной целью этих Методических рекомендаций является обеспечение высокого качества законодательных актов путем соблюдения единообразия в оформлении законопроектов и использования средств, правил и приемов законодательной техники.

На уровне субъектов Российской Федерации требования к нормативно-правовым актам закрепляются в законах субъектов о нормативных правовых актах и регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В контексте этого вопроса необходимо отметить, что современное законодательство субъектов Российской Федерации является многоотраслевым. Если в начале 1990-х гг. оно развивалось в основном области государственного строительства, то сегодня картина радикально иная: им регулируются бюджетные, налоговые, административные, муниципальные, социальные отношения ^{[24, с. 129]}. В большинстве законов субъектов Российской Федерации, посвященных системе региональных нормативных правовых актов, не уделяется достаточного внимания целеполаганию закона, иногда ограничиваются лишь требованием о необходимости отражения цели в пояснительной записке, прилагаемой к законопроекту. Так, в соответствии со ст. 1 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» внесение законопроектов в Законодательное Собрание области осуществляется путем представления пояснительной записки к законопроекту, в которой отражаются: а) цель законопроекта; б) актуальность и практическая значимость законопроекта; в) состояние законодательства в данной сфере правового регулирования; г) круг лиц, на которых направлено действие законопроекта; д) основные положения законопроекта. Исключение в этом отношении составляет закон Вологодской области от 17 января 2001 г. № 647-ОЗ «Об областных нормативных правовых актах», который предусматривает возможность включения в текст нормативного правового акта преамбулы, в которой закрепляется цель акта. В соответствии со ст. 16 этого Закона нормативный правовой акт может содержать преамбулу, в которой дается разъяснение мотивов и целей его издания. Но данное положение носит в большей степени рекомендательный характер и, скорее, является исключением из правил в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Больше внимания определению цели законопроектов уделяется в регламентах законодательных (представительных) органов государственной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с этими актами цель чаще всего является составной частью концепции законопроекта. Анализ регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет выделить несколько подходов в определении концепции законопроектов. В русле первого подхода термины «концепция» законопроекта и его «цель» разводятся. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 73 Регламента Законодательного Собрания Новосибирской области ^[25] в пояснительной записке к законопроекту излагаются цель принятия законопроекта, предмет правового регулирования, концепция законопроекта. Иной подход содержится в Регламенте Законодательной Думы Хабаровского края ^[26]. Этот документ является одним из немногих, в которых четко определяется понятие концепции законопроекта. В соответствии со ст. 1 Регламента концепция законопроекта представляет собой систему взглядов, содержащихся в законопроекте, в том числе и его цель. Рассматривая данное понятие в совокупности с иными положениями Регламента, в которых цель как отдельный аспект обоснования необходимости принятия закона не упоминается, можно предположить, что составной частью концепции является и цель законопроекта.

В отдельную группу можно выделить регламенты, анализ которых не позволяет четко определить соотношение цели и концепции законопроекта. К ним можно отнести Регламент Законодательного Собрания Нижегородской области ^[27]. В статье 55 «Порядок внесения законопроектов в Законодательное Собрание» указанного акта отмечается, что в пояснительной записке, которая прикладывается к законопроекту при внесении его в законодательный (представительный) органа субъекта Российской Федерации отражается цель законопроекта, его основные положения, круг лиц, на которых направлено действие законопроекта, и др. В этой статье не упоминается понятие «концепция законопроекта», хотя можно предположить, что ею являются основные положения законопроекта. Данный вывод можно сделать в связи с тем, что в других положениях Регламента характеристика содержания основных положений совпадает с концепцией. Понятие «концепция» встречается и в ст. 67 данного акта, где отмечается, что в докладе субъекта права законодательной инициативы в обязательном порядке должны быть раскрыты концепция законопроекта, цели и задачи его принятия, социально-экономические последствия реализации.

Указанные выше акты фактически являются основными источниками, на основании которых принимаются законы. Но, к сожалению, они не требуют отражения в принимаемых нормативных правовых актах их цели. Это связано с тем, что в современных российских нормативных правовых актах не содержится требования обязательного закрепления в одной из первых статей нормативного правового акта его цели. Исключение в этом контексте составляют законы некоторых субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах, в которых содержится требование закрепления в преамбуле принимаемого правового акта его цели.

Недостатки, существующие в нормативно-правовым регулировании отношений, определяющих порядок принятия законов, приводят к тому, что иногда законодатели, принимая какой-либо закон, закладывают в правовые нормы цели, которые не находят отражения в нормативном правовом акте. Примером этого может являться положение Устава Новосибирской области, касающееся численности депутатов законодательного (представительного) органа субъекта. В 2003 г. в связи с закреплением смешанной избирательной системы для выборов депутатского корпуса, предлагалось увеличить количество депутатов Новосибирского областного Совета депутатов в два раза: с 49 до 98 человек. В обосновании данного решения депутаты отмечали, что это позволит сохранить существующее количество одномандатных округов и, как следствие, норму представительства. В июне 2005 г. депутатский состав Новосибирского областного Совета депутатов был увеличен до 98 депутатов ^[28]. Увеличение количества депутатов Новосибирского областного Совета депутатов усложнило избирательную систему по их выборам: при сохранении количества одномандатных избирательных округов, был создан единый общеобластной избирательный округ. В связи с этим увеличилось количество избирательных комиссий, организующих и проводящих выборы, их членов и др.

В июле 2009 г. депутаты Новосибирского областного Совета депутатов уже нового созыва сократили депутатский корпус до 76 человек, внеся изменения в Устав и Закон Новосибирской области «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» ^[29]. Инициаторы данной поправки отмечали, что уменьшение количества депутатов приведет к экономии финансовых средств и увеличит эффективность работы законодательного органа. Необходимо отметить, что высказанные законодателями цели не нашли и не найдут прямого закрепления в избирательном законодательстве. Причиной этого является их несвязанность с избирательными отношениями. Но они изначально закладываются в нормы избирательного права и будут существенно влиять на процесс правоприменения (изменение количества избирательных округов, избирательных комиссий и др.).

В этом отношении интерес вызывает проект закона Новосибирской области от 22 апреля 2010 г. № 63-пр «О внесении изменений в Закон Новосибирской области “О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов”», в котором избирательный список избирательного объединения предлагалось разделить на две части: областную часть, состоящая из трех человек, и 38 территориальных групп, каждая из которых должна включать не менее двух и не более четырех кандидатов от каждого избирательного объединения. В бюллетенях должны найти отражение фамилии трех кандидатов, расположенные в общеобластной части списка, а также трех кандидатов из соответствующей территориальной группы. По мнению субъектов законодательной инициативы, принятие данного закона должно было способствовать избирателям сделать осознанный, объективный выбор при голосовании по пропорциональной избирательной системе, когда волеизъявление необходимо делать в пользу какой-либо политической партии, а не отдельного кандидата.

Фактически Закон Новосибирской области «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов» персонифицировал в рамках одномандатного округа, который соответствовал каждой территориальной группе кандидатов областного списка кандидатов, список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, в лице отдельных кандидатов. Более того, соответствие территории одномандатного округа территориальной группе кандидатов областного списка кандидатов фактически превратило голосование по пропорциональной избирательной системе в выборы депутата из числа кандидатов, занимающих первое место в территориальных группах списков кандидатов, выдвинутых различными избирательными объединениями. Данный закон был принят ^[30]. Согласно ст. 36 Закона Новосибирской области от 15 февраля 2007 г. № 87-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области» ^[31], областной список кандидатов должен быть разбит на 38 территориальных групп кандидатов. Фактически данный закон достаточно сильно усложнил систему представительства избирателей в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Избирателей, которые проживают на территории, являющейся одномандатным избирательным округом, соответствующим территориальной группе кандидатов областного списка кандидатов по пропорциональной избирательной системе, представляют два депутата, избираемые по мажоритарной избирательной системе относительного большинства и пропорциональной избирательной системе соответственно.

Можно предположить, что одной из основных целей рассматриваемого законопроекта была попытка «привязать» депутатов из партийных списков к небольшим избирательным территориальным единицам, в пределах которых они должны работать в ходе созыва законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Но, с другой стороны, цель, которую преследует данная поправка, существенно корректирует этапы избирательной кампании, правовой статус ее участников.

Избирательную систему по выборам депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области можно в некоторой степени сравнить с пропорциональной избирательной системой с гибкими списками кандидатов, когда конкуренция идет не только между партийными списками, но и между кандидатами внутри одного партийного списка. В связи с этим в ходе избирательной кампании были реализованы избирательные технологии, связанные с массовым получением избирателями открепительных удостоверений. За счет получения открепительных удостоверений многие избиратели проголосовали на избирательных участках, находящихся в иных территориальных избирательных округах. Так, в рамках одномандатного округа, который соответствовал территориальной группе кандидатов № 34, проголосовали 22 312 избирателей, из которых 3 585 человек (16,06 %) проголосовали по открепительным удостоверениям ^[32].

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что, несмотря на теоретическое и практическое значение формулирования цели закона, в актах, регулирующих законотворческую работу, внимание этому не уделяется. В российском законодательстве отсутствует императивное требование о закреплении в законе цели его правового регулирования. Отсутствует также единый подход и в отношении отражения целеполагания в документах, прилагаемых к законопроекту, при реализации права законодательной инициативы. На федеральном уровне в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» и Регламентом Государственной Думы в пояснительной записке к законопроекту в обязательном порядке должна находить отражение цель правового регулирования. Подробное регламентирование порядка оформления законодательной инициативы, направленной на принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов на подзаконном уровне, определяется отсутствием в отечественной правовой системе федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».

На уровне субъектов Российской Федерации порядок выдвижения законодательной инициативы определяется законами субъектов о региональных нормативных правовых актах и регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Закрепление требования отражения в законе цели его действия является редким исключением и носит рекомендательный характер. Чаще всего региональные правовые акты ограничиваются необходимостью отражения цели законопроекта в пояснительной записке к нему, в концепции законопроекта. Но и это не является общим правилом. В некоторых субъектах Российской Федерации регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти даже не содержат понятий «цель правового регулирования», «цель закона», и это обстоятельство играет свою негативную роль.

Эффективность норм избирательного права и проблема «конфликта целей»

В литературе обращается внимание на сложность процедуры установления цели нормы. Концепция, идеализирующая процесс целеполагания, исходит из того, что законодатель преследует цель «общего блага» или, по крайней мере, исходит из того, что цель, сформулированную в норме, которая в будущем будет применена, даст позитивный социальный результат. На практике значительная часть правовых предписаний в современных правовых системах является результатом компромисса между различными социальными группами, обладающими разнонаправленными интересами^{[33, с. 8]}. Необходимо отметить, что законодатель не всегда четко и ясно формулирует цели, к которым он стремится, принимая тот или иной правовой акт, а нередко он просто не указывает их. Хотя цели конкретных норм могут быть выделены логическим путем. Пренебрежение формальным закреплением целей нормативных актов часто приводит к тому, что субъекты начинают сами определять их и толковать те или иные положения законодательства в выгодном для себя варианте, что значительно снижает эффективность правового воздействия.

Причины, по которым результат применения нормы расходится с заложенной при ее принятии целью, могут быть различные. Они связаны как с содержанием правовой нормы, так и с условиями ее принятия и применения, с субъективной, не всегда верной, оценкой ее содержания правоприменителем. Цели, выраженные в нормах права, могут как осознаваться, так и не осознаваться субъектами права. Будучи осознанными, они могут рассматриваться ими как то, что препятствует или, наоборот, содействует осуществлению их целей. Процесс рассмотрения проблемы эффективности правовых норм усложняется тем, что на сегодняшний день правоприменительная практика сталкивается с «кризисом целей» ^{[34, с. 170]}, который, по нашему мнению, приводит к «конкуренции целей», а иногда и к их конфликту, под которым понимается несовместимость целей правового акта, изначально в нем заложенных.

Низкая эффективность норм избирательного права является следствием подмены в ходе их применения основной цели второстепенной или промежуточной. Подобные ситуации возникают, когда правоприменитель ограничивается лишь техническим решением проблемы ^{[35, с. 54]}. Так, решением Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. ^[36] была удовлетворена жалоба на решение окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов. Избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату на основании того, что была нарушена форма подписного листа, установленная законом. Нарушение заключалось в отсутствии в нем «Примечания», в котором указывается информация о судимости кандидата, наличии у него депутатского мандата. По мнению суда, отсутствие «Примечания» не является основанием отказа в регистрации кандидата. Подобный подход нашел отражение и в решении вышестоящей инстанции. Так, согласно Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда России от 26 ноября 2003 г. № 67-Г03-21 об отказе в удовлетворении заявления об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, отсутствие «Примечания» не является основанием для отказа в регистрации, так как это нельзя рассматривать как нарушение закона. В отличие от остальной части подписного листа, которая должна в обязательном порядке содержать сведения, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», информация, содержащаяся в «Примечании № 1» является дополнительной, и вносится в подписной лист только в том случае, если она в действительности имеет место.

В соответствии с решением Федерального суда общей юрисдикции Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. ^[37] было отказано в удовлетворении жалобы о признании недостоверными подписей избирателей в поддержку кандидата Г. По мнению заявителя, окружная комиссия зарегистрировала кандидата неправомерно, так как в подписных листах фраза «кандидат (подпись и дата)» находилась в ином месте, чем это предусмотрено законом.

В первом случае избирательная комиссия приняла решение исходя из формальных признаков подписного листа: отсутствие необходимых структурных элементов. Но судебные органы во всех случаях исходили из основной цели подписного листа: отразить волю избирателя по поводу поддержки в выдвижении того или иного кандидата. Необходимость правильного оформления подписного листа, соблюдение его формы, по мнение судебных органов, хотя и является важным средством процесса регистрации, но не замещает цели выражения волеизъявления избирателей о поддержке кандидатов.

Проблема целеполагания находит отражение и в решениях Европейского суда по правам человека. Судом было удовлетворено заявление С., которому было отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2003 г. на основании того, что в качестве места работы, должности им была указана должность заведующего кафедрой одного из московских вузов, но при этом не был указан статус профессора кафедры. В действующем в тот период достаточно регламентированном избирательном законодательстве присутствовала норма, согласно которой основанием для отказа в регистрации могла быть недостоверность сведений, представляемых кандидатами для регистрации, и отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для его регистрации. По мнению Европейского суда, выводы правоприменительных органов Российской Федерации не были основаны на нормах Закона или практике его толкования. Как указал Европейский суд в решении по делу, «нельзя серьезно утверждать, что различие между должностью профессора кафедры и исполняющего обязанности заведующего этой же кафедрой могло бы ввести избирателей в заблуждение» ^[38]. Европейский суд мотивировал данную правовую позицию положением ст. 3 Протокола № 1 Конвенции о праве на свободные выборы и попытался определить «законность цели», к которой стремились российские власти при принятии решения об отстранении С. от участия в выборах.

Недостаточная компетентность правоприменителей приводит к неправильному пониманию нормативного акта, а впоследствии и к неэффективности его норм. Довольно ярко, по нашему мнению, это проявилось в решении Молчановского районного суда Томской области от 19 февраля 2008 г. ^[39] о признании результатов выборов главы Молчановского района, проведенных 2 декабря 2007 г., недействительными. Судом при рассмотрении дела было установлено, что в ходе проведения оспариваемых выборов имели место нарушения законодательства: за избирателей голосовали другие лица, не соблюдались правила голосования вне помещения для голосования, осуществлялся подкуп избирателей. В судебном решении обращалось внимание на то, что установить действительную волю четырнадцати избирателей не представляется возможным, а воля одного избирателя была учтена избирательной комиссией незаконно, так как он не обладал активным избирательным правом (в судебном решении не нашло отражение, за кого он голосовал). Голоса избирателей, содержание волеизъявления которых установить было невозможно, суд отнял от общего количества голосов, полученных победителем – кандидатом С. В связи с этим суд принимает решение о признании результатов выборов недействительными, которое нашло подтверждение в Судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда ^[40]. У суда была возможность, разделив недействительные голоса на всех кандидатов, признать выборы состоявшимися. Но поставленная судом цель установления действительной воли избирателей отодвинула на второй план необходимость установления итогов голосования.

Недостаточное понимание цели норм избирательного права проявилось и в подведении итогов выборов депутатов Законодательной палаты Великого народного Хурала Республики Тыва по Восточному одномандатному избирательному округу, которые состоялись 8 октября 2006 г. Выборы были признаны несостоявшимися в связи с недостаточной явкой избирателей: в соответствии с ч. 2 ст. 68 действовавшего на тот момент Закона Республики Тыва «О выборах депутатов Законодательной палаты Великого народного Хурала Республики Тыва» ^[41] было предусмотрено, что окружная избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее 33 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. На момент окончания голосования в списки избирателей были включены 9450 человек, из которых проголосовали 2985 человек (31,58 %).

Кандидат Ч. обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене Решения окружной избирательной комиссии города Кызыл № 19 от 11 октября 2006 г. «Об определении результатов выборов по выборам депутатов законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва второго созыва 8 октября 2006 г. по Восточному одномандатному избирательному округу № 2» и Решения избирательной комиссии Республики Тыва № 121/661-4 от 17 октября 2006 г. «Об установлении общих результатов выборов депутатов законодательной палаты Великого народного Хурала Республики Тыва второго созыва» в части признания выборов несостоявшимися по Восточному округу. В заявлении отмечалось, что в списки избирателей были незаконно включены более 500 граждан, не обладающих активным избирательным правом, то есть не зарегистрированных федеральной миграционной службой на территории данного избирательного округа. Таким образом, по мнению заявителя, состоявшиеся выборы на округе необоснованно и искусственно считаются несостоявшимися.

Представитель окружной избирательной комиссии заявил, что последней предпринимались меры для уточнения данных об избирателях, включенных в списки. В частности, направлялись запросы в отдел ФМС по Республике Тыва. Но, как установил суд, ответы получены не были. Информация, выявленная членами участковых избирательных комиссий в ходе обхода избирательных участков, была передана в окружную избирательную комиссию, но уточнения не были внесены в списки избирателей. По версии окружной комиссии, это произошло вследствие того, что «каких-либо официальных данных об отсутствии у лиц, включенных в списки, регистрации не имелось, ввиду чего не было оснований для исключения их из списков».

Верховный суд Республики Тыва на основании полученных данных ФМС сделал вывод, что списки избирателей Восточного одномандатного избирательного округа ко дню голосования не были уточнены, в результате чего в них были включены 604 избирателя, место жительства которых не находилось на территории избирательного округа. В связи с этим суд удовлетворил требования заявителя и обязал окружную избирательную комиссию внести изменения в итоговую таблицу об итогах голосования по Восточному избирательному округу, избирательную комиссию Республики Тыва – установить общие результаты выборов депутатов Законодательной палаты Великого народного Хурала Республики Тыва по восточному избирательному округу.

В рассматриваемом случае цель, поставленная ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», - уточнение списков избирателей перед выборами, достигнута не была. По мнению избирательной комиссии, целью являлось не внесение изменений в списки избирателей, а выполнение действий, направленных на уточнение их списков.

Анализируя практику применения норм избирательного права, необходимо признать, что в ходе этого процесса выявляется целая система целей, среди которых не всегда возможно выделить основную, социально значимую цель. По нашему мнению, в избирательных отношениях такой целью служит формирование органов публичной власти на основе демократичных, справедливых выборов, позволяющих учесть мнение большинства избирателей, принявших участие в голосовании. Необходима достаточно четкая системная организация целей. Высокая степень эффективности правового регулирования достигается только тогда, когда реализуется основная цель правовой нормы. При этом интересы отдельных субъектов избирательного права, проявляясь в процессе достижения основной цели, могут не совпадать, а иногда и противоречить ей.

Конфликт целей правовой нормы тесно связан с проблемой реализации на практике принципа пропорциональности (соразмерности), который выводится судебной практикой из положений Конституции Российской Федерации и применяется главным образом в сфере прав человека. Он состоит из трех элементов – адекватности, необходимости, пропорциональности stricto senso, иногда понимаемых как степени контроля. Его применение на практике не может обосновывать посягательство на сущность прав и свобод. Применение принципа пропорциональности определяется наличием в законодательстве нескольких целей регулирования, совместная реализация которых невозможна в силу их взаимоисключающего характера. В этом случае правоприменителю следует выбрать цель, наиболее значимую для избирательных отношений.

По мнению американских правоведов, проблема определения равновесия в финансировании избирательных кампаний между партиями и кандидатами, с одной стороны, и частными корпорациями - с другой, является актуальной в современной политической и правовой практике. Согласно их предположению, государство должно выбрать своей приоритетной целью финансирование избирательных кампаний за счет финансовых средств политических партий и кандидатов. В случае участия в финансировании избирательных кампаний крупных негосударственных корпораций выборы теряют свою сущность ^{[42, с. 177]}.

Типичной ошибкой в ходе применения норм избирательного права является неправильное определение их основной цели, замена в ходе «конфликта» целей правовой нормы основной цели на второстепенную. В связи с этим появляется необходимость закрепления в нормативных правовых актах, регулирующих избирательные правоотношения, цели их принятия. Как уже упоминалось выше, данное требование должно найти отражение в актах, определяющих порядок принятия и содержания нормативных правовых актов как федеральных, так и региональных и местных уровней. Необходимо, чтобы это нашло отражение в действующих уже во многих субъектах Российской Федерации законах о нормативных правовых актах. Но даже если цель определена правильно, могут быть избраны неадекватные средства для ее достижения, что также не способствует ее реализации.

Закрепление в нормативных правовых актах основной цели их принятия предоставит правоприменителю возможность правильно определить для себя цель правового регулирования, на основе которой будет осуществляться толкование нормативных положений. При этом необходимо довольно четко определить существенные и несущественные критерии оценки средств, используемых для достижения основной цели правовой нормы. Соблюдение существенных критериев является обязательным условием достижения основной цели правовой нормы. Соблюдение несущественных критериев является желательным, но не обязательным и должно определяться их необходимостью для реализации основной цели. Так, при оформлении подписного листа несущественным критерием может являться приведенный выше факт отсутствия «Примечания». К существенным критериям должны относиться необходимость изготовления подписного листа за счет средств избирательного фонда, проставление даты внесения подписи собственноручно избирателем. Выделение основной цели нормы избирательного права и существенных критериев оценки средств ее достижения позволит избежать в ходе правоприменения конфликта целей и, как следствие, выбрать оптимальные средства для реализации избирательного законодательства.