Legal means of formation and guarantees of implementation of the state policy in the sphere of fighting corruption in the constituent subjects of the Russian Federation: some issues of quality improvement.

Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii kabanovp@mail.ru Other publications by this author

Национальная государственная политика противодействия коррупции как целостная система взаимосвязанных и взаимообусловленных антикоррупционных мер и средств (инструментов), направленных на снижение уровня коррупции в государстве и обществе не возможна без установления определенных нормативных предписаний по её формированию и осуществлению. Как правило, любая политика государства в определенной сфере изначально связана с принятием международного и/или национального политико-правового акта ^{[72, c.102]} либо федерального или регионального закона, не стала исключением из этого правила и национальная государственная политика противодействия коррупции в Российской Федерации. В качестве федеральных политико-правовых актов в сфере формирования и реализации государственной политики противодействия коррупции следует признать Национальную стратегию и Национальный план противодействия коррупции, в которых закрепляются правовые средства её обеспечения ^{[44, 45, 46]}. На региональном уровне такими политико-правовыми актами выступали различные по юридической природе нормативные правовые акты. Например, в Республике Татарстан таким политико-правовым актом, направленным на формирование и реализацию региональной политики противодействия коррупции, стала Стратегия антикоррупционной политики Республики Татарстан, утвержденная главой этого субъекта Российской Федерации ^[56], в других регионах – региональное антикоррупционное законодательство в котором определялись цели, задачи, средства и меры противодействия коррупции ^{[50, 51, 52]}.

На наш взгляд, формирование и реализация региональной государственной политики противодействия коррупции было обусловлено необходимостью адекватной реакции на институционализацию коррупции как средства социального управления ^{[23, c. 28-37; 30, c.64-73]}. И именно региональные органы власти стали инициаторами формирования и реализации национальной государственной политики противодействия коррупции (антикоррупционной политики). Об этом свидетельствую нормативные правовые акты по вопросам противодействия коррупции, принятые в регионах ещё до принятия федерального антикоррупционного законодательства и направленные на упорядочение процесса противодействия коррупции, создание специализированных региональных государственных антикоррупционных органов, правового закрепления складывающихся инструментов противодействия коррупции.

Важнейшим направлением региональной политики противодействия коррупции стало правовое закрепление, а в последующем и правовое регулирование деятельности специализированных государственных антикоррупционных органов. Издавались региональные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие цели, задачи, функции и основные направления их антикоррупционной деятельности ^{[54, 66]}. Однако, процесс создания региональных антикоррупционных органов с особыми функциями распространяется медленно и осторожно с оглядкой на реакции федеральных органов государственной власти. Надеемся, что этот процесс в ближайшее время получит новый импульс в связи с созданием специализированного государственного антикоррупционного органа при Президенте Российской Федерации – Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции ^[62].

Одновременно с процессом формирования политико-правовых основ противодействия коррупции на региональном уровне происходил процесс формирования региональных специализированных совещательных, координационных, консультативных, межведомственных, экспертных антикоррупционных органов – советов и комиссий по противодействию коррупции, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Правовое сопровождение формирования этих антикоррупционных органов осуществлялось региональными органами государственной власти, в результате чего был определен их правовой статус, объем функций, структура и персональный состав ^[53]. Однако анализ и обобщение опыта деятельности совещательных региональных антикоррупционных органов специалистами практически не проводилось за небольшим исключением ^{[5, c.30-49; 41, c.10-13; 69, c.91-96]}. Поэтому правовое обеспечение их формирования стало одной из задач деятельности Правительства Российской Федерации и президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы ^[46].

Помимо правового обеспечения деятельности специализированных субъектов в российских регионах осуществлялось правовое сопровождение использования отдельных инструментов противодействия коррупции (антикоррупционное образование, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное планирование и программирование, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, антикоррупционная пропаганда, вовлечение институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность). После того как они были закреплены в региональном антикоррупционном законодательстве потребовалось законодательное и подзаконное нормативно-правовое регулирование механизмов (технологий) их осуществления.

Наиболее последовательно и качественно в настоящее время в субъектах Российской Федерации осуществляется правовое регулирование антикоррупционного планирования и программирования. В большинстве российских регионов приняты антикоррупционные программы (программы противодействия коррупции) и/или планы противодействия коррупции на среднесрочную перспективу. При этом практика правового регулирования этого инструмента различна. В одних субъектах они принимаются региональными законами, в других – постановлениями или распоряжениями правительства, в – третьих – указами главы субъекта Российской Федерации ^{[40, c.45-60; 68, c.37-41]}. Встречаются случаи, когда программные документы утверждаются решениями специализированных совещательных антикоррупционных органов, невзирая на то, что уже давно разработана типовая антикоррупционная программа для субъектов Российской Федерации, размещенная в сети Интернет.

Ещё до принятия Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[57] на региональном уровне уже были созданы правовые основы регулирующие организацию и осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как инструмента противодействия коррупции ^{[2, c.52; 3, c. 12; 13, c.7-9]}. В отдельных субъектах Российской Федерации были приняты законы об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектах нормативных правовых актов (Республика Коми ^{[43, 60]} и Забайкальский край ^{[49, 59]}). В других регионах были закреплены порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы на региональном и муниципальном уровне разными по правовому статусу нормативными правовыми актами. На сегодняшний день правовое регулирование антикоррупционной экспертизы осуществляется в форме региональных законов (Мурманская ^[58] и Рязанская ^[61] области), указов глав субъектов Российской Федерации (Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Пермский край, Республика Дагестан, Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Республика Мордовия, Карачаево-Черкесская Республика и др.), постановлений региональных правительств (Республика Татарстан, Иркутская, Ивановская области и др.). Эти вопросы в свое время уже анализировались нами и предлагались меры по совершенствованию регионального антикоррупционного законодательства и подзаконных нормативных правовых актов ^{[27, c.40-50; 28, c.172-182]}. Без внимания эти проблемы не остаются и сегодня, об этом свидетельствуют публикации ряда других отечественных специалистов ^{[6, c.46-49; 16, c.465-467; 17, c.24; 70, c.422-428; 71, c.473-475]}.

Правовое регулирование организации и проведения антикоррупционного мониторинга как измерительного инструмента состояния коррупции, её причин и эффективности реализации мер противодействия коррупции на региональном уровне осуществляется лишь в 26 субъектах Российской Федерации в форме подзаконных нормативных правовых актов различной юридической силы:

а) указов, постановлений и распоряжений руководителя субъекта Российской Федерации;

б) постановлений и распоряжений правительства субъекта Российской Федерации;

в) нормативные правовые акты уполномоченного органа по вопросам противодействия коррупции (Саратов) ^{[11; 36, c.347-354; 37, c.38-43; 39, c.21-28]}.

Правовое регулирование организации и осуществления антикоррупционной пропаганды осуществляется лишь в двух субъектах Российской Федерации (Санкт-Петербурге ^{[1, 47]} и Республике Башкортостан ^[67]) в остальных российских регионах этот инструмент противодействия коррупции не регулируется нормами права, лишь приводятся некоторые меры по её осуществлению в региональных антикоррупционных программах и/или планах противодействия коррупции. Хотя специалистами, в том числе и автором настоящей работы, на это обстоятельство указывается длительное время, и предлагаются меры по повышению эффективности этого средства противодействия коррупции ^{[18, c.32-38; 19, 39-46; 20, c.53-57; 24, c.12-16; 25, c.1130-1138; 34, c.878-884; 38, c.15-19]}. Вне всякого правового регулирования остается антикоррупционная реклама как универсальное информационное средство, включающее в себя элементы антикоррупционной пропаганды, антикоррупционного информирования (информационного сопровождения антикоррупционной политики ^{[32, c.58-64]}) и антикоррупционной агитации ^{[22, c.178-185]}. На это обстоятельство мы ранее неоднократно обращали внимание представителей органов государственной власти ^{[26, c.38-45; 33, c.10-45-1051]}. Хотя уже справедливо ставиться вопрос о необходимости подготовки Концепции национальной антикоррупционной информационной политики, как комплексного нормативного правового акта, регулирующего вопросы информационного сопровождения государственной политики противодействия коррупции ^{[7, c.3]}.

Правовое регулирование антикоррупционного образования как одного из эффективных средств противодействия коррупции, предусмотренного региональным антикоррупционным законодательством, осуществляется лишь подзаконными ведомственными нормативными правовыми актами (распоряжениями) государственных органов Санкт-Петербурга: Комитета по образованию ^[64] и Комитета по науке и высшей школе ^[63]. В других субъектах Российской Федерации подзаконное нормативно-правовое регулирование этого инструмента противодействия коррупции отсутствует либо формируется на базе информационных писем. О необходимости повышения качества правового регулирования системы антикоррупционного образования специалистами указывается уже давно ^{[9, c.178-188; 10, c.4-9; 14, c.62-64; 15, c.13-15]}, но, по нашему мнению, на сегодняшний день даже нет приемлемого правового определения этому инструменту противодействия коррупции ^{[29, c.81-92]}.

Ещё сложнее обстоит дело с правовым регулированием взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции даже не взирая на то, что на федеральном уровне разработана и принята Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года ^{[42, c.140-148]}. Более того, отечественными специалистами подготовлено достаточное количество научных ^{[4, c. 5-8; 8; 12, c.9-14; 31, c.9-13]} и научно-методических работ по данному направлению деятельности ^[21]. На региональном уровне каких-либо нормативных правовых актов, направленных на правовое обеспечение такого взаимодействия не имеется. Есть только упоминания в некоторых региональных нормативных правовых актах о необходимости участия представителей институтов гражданского общества в деятельности специализированных совещательных антикоррупционных органов ^[53], а также при осуществлении независимой антикоррупционной экспертизы региональных проектов нормативных правовых актов ^{[48; 55]}.

Проведенный нами анализ правового регулирования формирования и реализации государственной политики противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации позволяет нам сформулировать некоторые выводы.

Во-первых, в различных регионах Российской Федерации с различной степенью последовательности, интенсивности и результативности происходит процесс правового регулирования формирования и реализации политики государственной политики противодействия коррупции.

Во-вторых, наиболее качественно происходит правовое регулирование институтов и инструментов государственной политики противодействия коррупции, которые предусмотрены федеральным антикоррупционным законодательством и/или федеральными подзаконными нормативными актами (формирование региональных совещательных антикоррупционных органов, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, антикоррупционное планирование и программирование).

В-третьих, с меньшей степенью интенсивности происходит правовое регулирование использования основных инструментов государственной политики противодействия коррупции, предусмотренных региональным антикоррупционным законодательством (антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной пропаганды).

В-четвертых, в субъектах Российской Федерации правовое регулирование организации и осуществление осуществления антикоррупционного образования как одного из инструментов государственной политики противодействия коррупции значительно отстает от практики его осуществления.

В-пятых, на региональном уровне практически отсутствует правовое регулирование взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества в сфере реализации государственной политики противодействия коррупции, хотя такое взаимодействие между этими институтами существует и развивается.

Безусловно, такое положение в сфере правового регулирования государственной политики противодействия коррупции на региональном уровне не позволяет добиться очевидных положительных результатов в это сфере деятельности. Для изменения положения к лучшему необходимо принятие ряда организационно-правовых мер различными субъектами правового регулирования противодействия коррупции.

На федеральном уровне в обозримом будущем требуется:

а) создание и правовое закрепление системы национального антикоррупционного мониторинга;

б) создание и правовое закрепление многоуровневой системы антикоррупционного образования, в том числе национальной системы подготовки и переподготовки кадров в сфере противодействия коррупции;

в) разработка, создание и закрепление правовых основ эффективного использования антикоррупционной пропаганды (информационного сопровождения противодействия коррупции) на федеральном, региональном и муниципальном уровне;

г) активизация научных исследований в сфере формирования и обеспечения качественного правового регулирования противодействия коррупции на федеральном уровне.

На региональном уровне в ближайшее время необходимо:

а) принятие либо совершенствование действующих подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих использование инструментов государственной политики противодействия коррупции;

б) совершенствование регионального антикоррупционного законодательства по уточнению содержания основных инструментов и механизмов противодействия коррупции;

в) разработка модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований по вопросам противодействия коррупции.

Надеемся, что высказанные нами предложения по совершенствованию правового регулирования государственной политики противодействия коррупции могут оказаться востребованными представителями региональных правотворческих органов, федеральными органами государственной власти, что, несомненно, повлияет на полноту и эффективность правового регулирования государственной политики противодействия коррупции на региональном уровне.