Local self-government as a mechanism for managing large cities with state status

Zakondyrin Aleksandr Evgen'evich Post-graduate student, Public administration and legal support of state and municipal service department of Russian Presidental Academy of National Economy and Public Administration. 101000, Russia, Moscow, Bolshoy Zlatoustinskiy per., 7, building 1, office 301. nasha-stolica@mail.ru Other publications by this author

Опыт крупных городских образований, имеющих статус государственной структуры, не в полной мере может быть применен к городам федерального значения в России, поскольку в зарубежных странах нет столь жесткой границы между государственными и муниципальными структурами, которая установлена российской Конституцией. Соответственно крупные города могут быть одновременно и муниципальными образованиями, и уровнями государственной власти. Такой вариант не осуществим в России, где местное самоуправление не входит в структуру органов государственной власти, но тем не менее практика организации управления в таких городах представляет интерес и в значительной мере может быть применена в городах федерального значения Российской Федерации – Москве и Санкт-Петербурге.

Анализ показывает, что совмещение функций муниципалитета и органа государственной власти не накладывает существенного отпечатка на модель управления крупным городом либо городской агломерацией. Для подтверждения этого тезиса рассмотрим ситуацию в двух крупных европейских столичных городах, совмещающих государственные и муниципальные функции, – Берлине и Париже.

Берлин – один из тех городов-земель в Германии, который пережил достаточно сложные этапы в становлении своей системы управления. До 1920 г. власть Берлина представляла собой множество слабо связанных между собой административных структур. Закон «О Большом Берлине», принятый в 1920 г., трансформировал город в единый штат с избираемым мэром и Советом штата. Одновременно были созданы советы на уровне районов (Stadtbezirke), которым была передана часть полномочий. В послевоенный период Берлин был разделен на две части – восточную и западную, каждая из них была отдельным городом и развивалась по своим законам. В 1990 г. вновь было создано единое правительство Берлина, границы которого были расширены до границ мегаполиса. Власть на субмуниципальном уровне осуществлялась 23 районными советами, которые позже были укрупнены, и их число уменьшилось до 12 ^[3].

Районы Берлина считаются уровнем местного самоуправления. Районы управляются Советами, каждый из которых состоит из 45 депутатов независимо от численности населения района. Депутаты избираются на основании пропорциональной системы с 5%-м барьером всеми жителями района сроком на 4 года. Органом исполнительной власти района является администрация.

От самостоятельных муниципалитетов-коммун районы отличаются по крайней мере тремя существенными свойствами. Во-первых, районы города не являются юридическими лицами. Осуществляя свои полномочия, они выступают от имени федеральной земли. Во-вторых, органы районного управления не имеют нормотворческих полномочий. В-третьих, районы не имеют бюджетных и финансовых полномочий, их бюджеты являются частью бюджета Берлина. Финансирование их деятельности производится из городского бюджета в размерах, согласованных между районами и городом. Кроме трансфертов из городского бюджета, к доходам районных бюджетов относятся административные сборы и пошлины, плата за аренду коммунального жилья и помещений, пени и штрафы, компенсации за нанесенный ущерб и поступления от отчуждения имущества. В районных бюджетах также предусматриваются так называемые «особые средства», порядок расходования которых утверждается районным советом самостоятельно.

К основным полномочиям, переданным районным советам, относятся:

• определение границ территорий, обслуживаемых начальными школами;
• содержание детских домов и детских дошкольных учреждений;
• содержание интернатов для престарелых и приютов для бездомных;
• наименование улиц;
• строительство, эксплуатация и передача в пользование спортивных сооружений ^[1].

Таким образом, очевидно, что Берлин, имеющий статус федеральной земли, реализует на своей территории одноуровневую модель с элементами децентрализации, рассмотренную выше и характерную для значительной части крупных городов.

В отличие от Берлина с его достаточно простой структурой управления, ситуация с Парижем несколько более сложна. Город Париж имеет статус муниципалитета (коммуны) и департамента одновременно. В то же время государственная структура существует и на уровне парижского мегаполиса. В 1982 г. во Франции был создан дополнительный уровень управления – регионы, границы одного из них (Ile-de-France) совпали с границами Большого Парижа. Наряду с г. Парижем в него входят 7 других департаментов с общим числом коммун на их территории, равным 1279. При этом различные уровни не соподчинены друг другу, перечень полномочий и источники доходов каждого из них законодательно закреплены.

К полномочиям региона относится разработка общерегиональных программ и планирование экономического, социального и культурного развития, а также предоставление ряда услуг регионального значения, в том числе:

• софинансирование строительства дорог и развития системы транспорта;
• определение приоритетных направлений политики и распределение средств государственного бюджета в сфере жилищного строительства;
• разработка программ по усовершенствованию инфраструктуры и улучшению качества окружающей среды;
• планирование, финансирование, строительство, оборудование и содержание зданий для лицеев, спецшкол, профессионально-технических училищ и высших учебных заведений;
• обеспечение образовательного процесса в профессионально-технических училищах;
• содержание музеев регионального значения и архивов;
• содержание садов и парков.

Регионы также распределяют между муниципалитетами и департаментами финансовую помощь, поступающую от центрального правительства.

За департаментами закреплены полномочия по содержанию дорог, находящихся в их ведении; разработке планов развития транспортной системы в своих границах; участию в планировании, финансировании, строительстве, оборудовании и содержании зданий для средних общеобразовательных школ; организации мероприятий в сфере культуры и искусства; разработке планов развития сети тротуаров и созданию скверов; управлению транспортными потоками, пожарной службой и т. п. Кроме того, к полномочиям регионов и департаментов относится координация деятельности органов местной власти более низкого уровня, расположенных на их территории.

Коммуны в основном вовлечены в разработку местных планов землепользования; строительство и содержание дорог местного значения; предоставление транспортных услуг населению (обычно совместно с другими муниципалитетами), в т. ч. услуг школьных автобусов; обеспечение дошкольного и начального образования (строительство и оборудование школ и ряд других расходов, за исключением выплаты заработной платы учителям); предоставление услуг в сфере культуры, содержание и развитие муниципальных библиотек, музеев и архивов; создание спортивных центров, центров для молодежи, открытых площадок; предоставление услуг полиции (под надзором представителей государственных служб), услуг по водоснабжению и канализации, газо-, электро– и Кроме регионов, департаментов и коммун, во Франции в целом и городской агломерации Парижа в частности существует множество объединений коммун, таких как одно- и многоцелевые синдикаты и специальные округа. Одно- и многоцелевые синдикаты (SIVUs и SIVOMs) имеют статус органов публичной власти, но они не могут влиять на величину своих доходов. Их финансирование производится за счет обязательных отчислений из бюджетов муниципалитетов-участников, рассчитанных по специальной формуле; платежей пользователей их услуг и грантов центрального правительства и департаментов. Основными сферами деятельности синдикатов являются: образование, газо- и электроснабжение, защита от наводнений. Синдикаты также создаются для предоставления услуг в сфере культуры, дорожного хозяйства, транспорта и похоронного дела. Синдикаты управляются объединенными комитетами, состоящими из представителей всех коммун.

Специальные округа (districts) аналогичны многоцелевым синдикатам, но они имеют право требовать от коммун установления части их доходов в процентах от коммунальных налогов. Иными источниками доходов округов являются отчисления из бюджетов муниципалитетов-участников, платежи пользователей их услуг и гранты центрального правительства и департаментов. Кроме того, законодательно утверждено, что специальные округа могут создаваться только в сферах обслуживания жилого фонда и противопожарной безопасности.

Что касается коммуны Парижа, то с 1982 г. в ее рамках реализуется одноуровневая модель управления с элементами децентрализации. В начале 80-х гг. французское правительство взяло курс на децентрализацию власти в крупных городах. В результате, несмотря на сильную оппозицию в парламенте, возглавляемую мэром Парижа Жаком Шираком, был принят закон, согласно которому в ряде крупных городов, в частности в Париже, должны были быть избраны советы и мэры районов (arrondissements), которые бы действовали от имени городских советов. Советы районов в Париже состоят из 20 человек, 2/3 их членов избираются по пропорциональной системе, остальные – это члены городского совета, избранные на территории района. Мэр и его заместители избираются советом, при этом сам мэр и один из его заместителей в обязательном порядке должны быть членами городского совета.

К собственным полномочиям районов относится согласование планов развития районов и условий приема населения в различные учреждения социальной сферы (детские сады, дома престарелых и т. п.), устанавливаемых городским советом. Они также могут вмешиваться в решение всех вопросов местного значения, выступая на заседаниях муниципального совета или направляя письменные обращения на имя мэра города. Кроме закрепленных, районы могут выполнять и полномочия, делегированные им с городского уровня. К таким полномочиям обычно относятся распределение социального жилья, предоставление ряда услуг, например, содержание спортивных сооружений. При этом бюджеты районов являются неотъемлемой частью городского бюджета, из которого средства на финансирование деятельности районных советов выделяются в виде грантов. Размер грантов определяется в процессе переговоров между городским советом и советами районов ^[2].

Таким образом, модель управления г. Парижем по формальным признакам совпадает с реализованной в Берлине, однако степень децентрализации здесь, очевидно, гораздо более низка. Что касается городской агломерации Большого Парижа, то система управления здесь существенно более сложна, чем обычно в рамках мегаполиса. Однако причины этого нужно искать скорее в специфике французской системы государственного управления, характеризующейся многоуровневой и разветвленной структурой органов, чем в общих проблемах сочетания муниципального и государственного крупных урбанизированных территорий. Особенность управления Большим Парижем при этом можно усмотреть в том, что это одновременно и многоуровневая управленческая структура, и фрагментированная система муниципальных образований. Поэтому для нее характерны признаки и той, и другой модели, рассмотренные нами выше (например, разделение функций между несколькими уровнями и одновременно широкое распространение добровольной кооперации муниципалитетов при предоставлении услуг).

Очевидно, что далеко не все элементы систем управления крупными городами, используемые в международной практике, применимы к российским реалиям, хотя выявленные тенденции, без сомнения должны учитываться при решении соответствующих вопросов применительно к Москве и Санкт-Петербургу.